加强和完善农村纠纷多元化解决机制.docx

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加强和完善农村纠纷多元化解决机制

加强和完善农村纠纷多元化解决机制

　　[摘要]农村社会矛盾纠纷是社会性问题，关系着社会的发展，是维护社会稳定的前提。

加强和完善农村纠纷多元化解决机制，要从当前我国农村纠纷解决机制存在的问题入手，通过对多元化纠纷解决机制的设计，实现诉讼与非诉讼各种纠纷解决机制的功能相济、互补衔接的有机融合，在更大范围、更高层次上使纠纷得以及时、公正和妥善解决。

只有这样，才有利于破解“三农”问题，构建稳定、和谐与公正的农村社会秩序。

　　[关键词]农村纠纷解决机制完善对策

　　[中图分类号]D915[文献标识码]A[文章编号]1003-1650（2015）01-0005-02

　　当前农村社会正处于社会转型期，正在逐步从简单的乡土社会迈入一个复杂的陌生人社会。

利益主体及其价值观的多元化，要求我们正确认识和把握新形势下农村社会矛盾纠纷产生的特点及规律，积极探寻符合中国国情的农村纠纷多元化解决机制，最大限度地促进农村社会和谐稳定发展，积极维护社会公平与正义。

　　1进一步加强和完善民间机制

　　1.1鼓励农村民间解纷平台的生成与发育

　　农村纠纷大部分仍然为平等主体的民间纠纷，民间机制化解了大部分的农村民间纠纷。

民间机制主要是指民间和解、民间调解与民间仲裁，因此，要化解农村纠纷，必须首先要充分认识民间机制的利用。

发挥民间机制的解纷作用包括两个方面：

一是要“有”尽可能多的可供选择的民间机制；二是民间纠纷发生后，要“用”之来解决纠纷。

前者是指尽可能多地创造出农村纠纷解决的民间平台，无论是民间和解还是民间调解，都需要积极谈判、协商以寻求共同点，要促成纠纷的妥善解决，首先就要为当事人提供一个积极协商的平台。

[1]后者是指有了协商的平台以后，这些平台还要被人们所接受，农民认同并愿意利用这些平台来解决已经发生的纠纷。

当下要积极鼓励和支持农村社团组织这种民间纠纷解决平台的生成和发育，有研究表明，农村的一些红白理事会类、文体健康类、农民自我教育类、教会类、农民技术协会类、生产互助类、供销类、农村金融类以及治安维护类的社团组织在纠纷化解方面的作用是不可忽视的。

基层政府应给予这类民间社团组织一定的活动空间，并逐步在法律和政策上引导这些社会力量发展为正规、合法的农村半独立社团，促使其以制度化的方式参与农村社会治理。

　　1.2加强对民间解纷平台的规范与引导

　　在鼓励的同时，党委和政府应加强对各类民间社团组织的规范和引导，保持其正确的发展方向，防止这些民间社团组织被一些别有用心的人加以利用，破坏党和政府的执政根基。

主要策略是逐步促使各类社团组织建立健全正规的运行制度；通过在这些社团组织成员中发展党员，了解组织运行动向；基层政府应强化与社团组织领导人的联系，加强对他们的法律与思想引导；建立民间社团组织发展成员备案制度，掌握各类社团组织成员的动态变化情况等等。

　　2进一步加强和完善人民调解机制

　　2.1提高农村人民调解的知名度

　　认识和宣传工作到位是推进农村人民调解制度规范运行的前提。

首先，要提高领导干部的重视程度，把农村人民调解工作纳入基层党委政府目标考核，充分保障人力物力财力支持。

其次，要加强对基层群众的普法宣传。

要充分利用各种媒体，采取多种形式，大力宣传《人民调解法》，宣传人民调解制度的特点和优点，使广大群众和社会各界认识、了解、理解调解工作，支持、参与、配合调解工作，使人民调解成为社会组织、农民群众解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的首要选择。

　　2.2健全人民调解组织网络

　　人民调解的组织建设是开展人民调解工作的基础。

要建立健全农村人民调解组织，形成以乡镇（街道）调委会为主导，村调委会为基础，专业性调委会为补充，全社会力量共同参与矛盾纠纷大排查、大调解的工作格局，建立多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。

一要巩固和完善镇级人民调解组织。

镇级人民调解委员会主要依托乡镇司法所，由相关职能部门工作人员组成，容易得到政府的支持，因此，镇级人民调解委员会要充分利用现有丰富的行政资源和物质资源完善其办公场所和办公设备，以便更好地发挥人民调解的作用。

二要依法全面建立村级人民调解组织。

按照“五有”（工作场所、标牌、印章、调解文书、统计台帐）、“六落实”（组织、制度、工作、场所、经费、报酬）、“六统一”（标牌、印章、人民调解组织、程序、制度、文书）的要求，规范村级调解组织建设，提高群众对调解的信任度。

三要积极稳妥地发展行业性、区域性人民调解组织。

根据医疗卫生、道路交通、劳动人事、环境保护、征地拆迁及大型集贸市场、行政接边地区等区域或行业化解矛盾纠纷的需要，积极发展企（事）业单位人民调解委员会和行业性、专业性人民调解委员会，健全和完善人民调解组织网络，扩大农村人民调解的覆盖面。

　　2.3提高人民调解工作规范化水平

　　要适应社会转型期，农民群众的思想观念不断变化，新型的矛盾纠纷不断发生的新形势，时刻注重人民调解的制度建设和创新，提高人民调解工作规范化水平，增强调解工作的实效性、权威性。

一要建立健全各项调解工作制度。

《人民调解法》是国家层面的立法，概括性较强，各地都要结合本地实际，对现有法规、规章和相关制度进行梳理、修改和完善。

二要建立联合调处工作机制。

要建立县与县、乡镇与乡镇、村与村之间的横向联合调解机制，纠纷发生后立即启动联合调解机制，分别向双方当事人宣传法律和做耐心细致的说服疏导工作，及时化解矛盾。

三要建立健全经费保障机制。

县级以上各级人民政府要结合本地实际，制定关于人民调解工作经费的保障方案，把各项经费纳入各级财政预算，及时拨付到位。

　　2.4打造高素质人民调解队伍

　　建设一支高素质的人民调解员队伍，是确保农村人民调解发挥作用的关键。

一要选优人员，保证现有人民调解员工作落实到位的同时，适当聘请专家学者、法律工作者、律师、离退休干部加入调解队伍；二要强化培训，对农村人民调解员应当有针对性地组织政治理念、法律常识和调解技能的培训。

让人民调解员认识到调解工作的重要意义，培养人民调解员的身份认同感和职业崇高感，培养他们公平、公正、依法、合情的办事理念；三要提高待遇，最大程度地激发调解员的工作积极性。

　　3进一步加强和完善仲裁机制

　　3.1注意寻求情与法的结合

　　在调处纠纷时不仅要遵循“法”，还要兼顾“情”，否则就难以达到圆满解决、皆大欢喜的效果。

所谓的“情”，一是指乡情、村情、民情，在调处纠纷过程中要充分考虑到现实情形，既要合法，又要合乎情理；二是要用情办案，对合乎情理的因素，要力求考虑进去，力求照顾当事人的情绪，这样会起到事半功倍的效果。

[2]

　　3.2因时因地推行流动仲裁庭制度

　　根据集中农忙和案发时间的具体情况，设立流动仲裁庭，开展巡回仲裁，辅之以就案讲法，既方便农民，又利于及时有效解决纠纷，避免矛盾激化，还利于扩大仲裁的影响。

　　3.3特定案件实行回访机制

　　对于争议较大、历史遗留问题严重以及群发等案件，可以试行回访机制，一方面做好当事人服调、服裁、罢访的善后工作，另一方面倾听意见建议，改进工作。

　　3.4逐步推广示范文本，增强严肃性和权威性

　　探索农村纠纷案件的速调、速裁机制，并制作和逐步推行统一的示范文本，尽可能确保“同案同裁”，避免不合理怀疑，增强当事人及社会各界的认同和信任。

　　3.5人民法院应当加强对仲裁的支持

　　在采取保全措施和执行仲裁裁决方面给予有力协助。

对依法设立的仲裁机构的裁决，当事人申请撤销或不予执行的，法院应当依法谨慎处理。

　　4进一步加强和完善行政解决机制

　　4.1建立农村110应急处理机制

　　农村行政纠纷解决机制可以分为两种形式：

一种是应急性机制，另一种是例行性机制。

应急性机制可以考虑加强农村乡镇的110应急处理机制。

根据有关方面的研究，在城市区域内，110警务近年来解决纠纷数量可能已经超过诉讼与人民调解机制解决的纠纷数量，对于农村的一些突发性、暴力性、群体性等纠纷事件，110应急处理机制具有很好的回应性。

巡警对纠纷的处置结果有三种：

监督当事人自行解决，当场调解解决和移交派出所解决。

其中，在巡警监督下由当事人协商解决是最主要的纠纷解决方式。

110警务机制只能作为农村纠纷的应急性机制，而要构造一种能力更为强大的例行性的行政纠纷解决机制，还需要对现行的行政纠纷解决机制进行整合与重构。

　　4.2行政纠纷解决机制的整合与重构

　　如前所述，现行的行政纠纷解决机制所包含的行政调解、行政裁决、行政裁决、行政仲裁、行政申诉、行政复议和行政信访等职能和业务分布在政府内部不同的行政机关或机构，职能分散、解纷程序各异、解纷机构设置不够独立等复杂的机制构造使得农民在遇到纠纷诉诸行政机关解决时，往往是“刘姥姥进大观园”，晕头转向，一头雾水。

在实际工作中，有些行政机关之间相互推诿扯皮，让农民不知道哪一个是真正的法定解纷机关。

这种解纷机制的制度供给与农民的解纷现实需要之间，以及和我国推行的服务型政府和法治政府的目标之间还有相当的距离。

因此，要按照服务型政府的要求，对政府内部的纠纷解决职能进行综合性整合，将原分散于不同行政机关的行政调解、行政裁决、行政裁决、行政仲裁、行政申诉、行政复议和行政信访等职进行整合，在政府内成立由行政首长负责的法制工作与纠纷解决委员会，专司政府的法制工作与纠纷解决职能，统一受理并承办纠纷解决案件。

同时按照建设法治政府的要求，对法制工作与纠纷解决委员会的职能与工作流程进行法定化，按照职能要求对行政纠纷解决机制的各环节进行建章立制。

另外，伴随着乡镇机构改革，乡镇一级也可以设立相应的纠纷解决机构。

　　4.3改革信访制度

　　信访制度同司法制度之间存在着交叉和矛盾，信访制度一方面可以丰富我国的纠纷解决方式，另一方面又对司法制度的权威性造成了一定的伤害，是一把双刃剑。

信访制度只能作为纠纷解决制度的补充制度，而不能作为纠纷解决的主渠道。

也就是说，今后要突出信访的民意表达、民主监督功能，弱化其纠纷解决功能。

不要按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，同时要依法处理因信访发生的各类治安案件。

　　5进一步加强和完善诉讼机制

　　5.1突出诉讼调解的地位和作用

　　在民事审判中，要继续贯彻调判结合（即刚柔结合）的原则，完善简便的调解程序，设置调解协议快速执行程序。

在充分调研的基础上，也可以考虑把民事案件的调解率纳入法院的考核指标。

对刑事自述案件、刑事附带民事诉讼案件和行政诉讼案件，可以探索进行调解或协调处理的新方式。

　　5.2坚决贯彻宽严相济的刑事政策

　　对大量的普通刑事犯罪，应当尽量慎用逮捕或者刑罚，可以从轻处罚的要酌情从轻处罚。

根据农村的实际情况，可以考虑建立刑事和解制度。

　　5.3扩大民事刑事诉讼简易程序范围

　　我国新修订的《刑事诉讼法》，对简易程序的范围作了扩大规定，规定只要符合一定条件，由基层人民法院管辖的案件可以适用简易程序，人民检察院提起诉讼时，也可建议适用。

同样，新修订的《民事诉讼法》，赋予了法院依据案件性质决定是否适用简易程序的自由裁量权，昭示了简易程序适用范围的扩大，已成为一种立法趋势。

[3]

　　5.4解决执行难与审判不及时问题

　　执行难是全社会普遍关注的热点问题，也是长期以来困扰人民法院工作的“瓶颈”问题之一。

要始终把执行工作作为法院工作的重点来抓，采取多种措施来实现法律正义。

另外，就农村纠纷的审理可以规定比一般的审限更短的期限，提高办案效率。

　　6积极促进农村纠纷解决机制的协调、联动与互补

　　农村纠纷解决机制从民间机制到官民混合的人民调解机制再到国家机制，应该处于一种协调、联动与互补的关系之中。

对于普通的民间纠纷，民间机制与官民混合机制显然能在早期发现，早期介入，发挥其主动优势。

民间机制能解决的，人民调解机制可以不必介入，人民调解机制应支持民间机制发挥其解纷优势；民间机制无法化解的，人民调解机制介入，或人民调解机制先行介入的，可视情况委托民间社团组织帮助化解，也可以自行调解决，与纠纷当事人有联系的民间社团组织也可以根据村社自治组织的要求协助村社组织做好人民调解工作。

对于官民纠纷，显然，民间组织也可以发挥一定的作用。

行政机制与诉讼机制相比，具有更大的主动性和灵活性，几乎可以处理各种类型的农村纠纷，所以，只要当事人诉求行政机制解决的，行政机关就应该充分肩负起民间机制和人民调解机制未能分解的纠纷化解责任，尽可能地将纠纷化解在行政机制内，而不是将案件推至人民法院。

行政机关通过化解农村纠纷，可以及时发现问题，寻找原因，总结经验，及时形成应对之策。

而诉讼机制作为纠纷解决的最后一道防线，要以维护社会公平正义作为第一目标，要让当事人充分意识到如果只是为了维护自己的权利，可能利用非讼机制能达到更好的效果。

所以，并不鼓励当事人积极利用诉权机制来维权，而是在权利受到侵害再无其他救济途径时，才诉至法院来寻求伸张正义。

同时，人民法院应努力提高面向农村的司法能力，尽可能多地解决农村纠纷，为其他纠纷机制制作后盾。

在业务上，国家机制可以为民间机制和人民调解机制等提供法律指导或人员培训，让法律规则在解决农村纠纷过程中逐渐深入人心。

[4]

　　参考文献

　　[1]梁平：

《论多元纠纷解决机制的沟通之维――基于当事人心里需求角度的审视》，《河北法学》2009年第10期，第136页。

　　[2][3]季福田：

《构建多元化农村纠纷解决机制的对策建议》，《山东农业工程学院学报》2014年第3期，第18页、19页。

　　[4]李庆保、梁平：

《困境与突破：

面向农村的纠纷解决》，武汉湖北人民出版社，2012年10月第1版，第232页

　　作者简介：

季福田（1973.12―），男，山东郓城人，中共菏泽市委党校（菏泽市行政学院）理论研究室副主任、副教授，研究方向：

农村法治建设。