城市更新产业分析报告.docx

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城市更新产业分析报告

2019年城市更新产业分析报告

2019年8月

城市更新的出发点是在于在城市扩张受限，市内房屋建筑破旧，设施环境落后等情况下，通过盘活存量城市用地，提升城市效率的形式，来进一步带动城市经济的发展和转型。

当前城市更新逐渐从以大拆大建为主的形式过渡到留改拆并存的模式。

早在90年代末期，各个城市均有陆续开展旧城改造，例如大规模拆迁、城中村整治等。

国家2008年开始探索城镇土地集约节约用地，并以广东省为试点，以“三旧”为改造对象，正式开展自上而下推进的“城市更新”活动。

当前以广州、深圳和上海为代表的一线城市，更新活动从以大拆大建为主的模式逐渐过渡到留改拆并存，并鼓励社会和居民参与到城市更新行为中。

以拆迁为代表的全面改造是城市更新的核心模式，占比约4成，自主改造和政府主导并存以广深“十三五”规划的项目看，全面改造类别占比在42%~45%。

全面改造的目的主要在于产业结构的调整和用地规划的调整。

例如，以广深地区“退二进三”为代表的项目，包括旧厂房的升级改造；以北京疏解非首都核心功能和疏整促为代表的项目，包括“留白增绿”，拆违腾退用地后还绿一部分，改善城市生态环境。

用地规划调整的，例如城中村改造和棚户区改造项目等。

全面改造的模式既有自主改造，又有政府主导改造，还有两者结合。

这个模式里，市场参与主体较多的是房地产企业。

以整治改善和保护为主的微更新模式，合计占比6成，主要是政府主导，鼓励市场和居民参与今年提出的老旧小区改造，可以看作是城市微更新项目，主要包括建筑物本体和周围社区设施和环境。

由于以“谁受益、谁出资”为原则，因此目前试点城市优先改造居民意愿强的项目，且以基础设施类为切入点。

资金来源包括市区两级财政、原公房单位、居民等多主体。

由于各个城市老旧小区改造的必选项目和可选项目不一致，且改造范围不一定，保守估计基础设施类等优先保障项目，平均单个项目改造成本在200~300万元。

受益比较多的行业主要是电梯和建材，其中电梯的潜在需求预计在200万台，建材的受益品种为防水材料、管材、水泥，如果住户同时产生二次装修需求，还将利好涂料、石膏板和防水材料。

以保护为目的的微更新活动，目前尝试以产业带活经济，鼓励社会资本参与历史建筑不同于文物，在保护的基础上可以探索合理利用。

遵循“修旧如旧、建新如故”原则对项目进行局部改造和修缮等。

在2017年住建部公布的第一批试点城市里，以北京、广州、苏州、福州、厦门等为代表的城市，都探索了引入社会资本，以产业带活历史建筑和街区，例如特色小镇、创意园区、商业街区等形式，发展旅游、餐饮、酒店民宿、联合办公和公寓等产业。

一、城市更新：

通过留改拆，持续城市有机更新

城市更新或者旧城改造就是对城市局部建筑和区域整体的“拆、改、留”。

城市更新指的是对城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区进行必要的和有计划的改造和建设，包括个人居住的房屋，以及街道、公园、绿地等公共区域等。

旧城改造指的是局部或整体改造和更新老城市的物质生活环境，包括了“旧小区改造”。

在这里，我们将“城市更新”和“旧城改造”（即“旧改”）两个概念混用。

从城市更新的类型看，可以分为：

再开发、整治和改善、保护。

从城市更新的对象看，包括：

旧工厂、旧城镇、旧村庄、旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等。

从城市更新的方式看，可以简单分为：

留、改、拆。

从城市更新目的看，可以分为：

设施更新和改善、用地结构调整、产业结构升级。

1、城市扩张受限、房屋破旧，需要城市更新活动

经济转向高质量发展，城市转向存量运营，城镇土地增长已放缓，未来城市更新将成为一二线城市主流。

经济和城市发展已从重速度转向重质量，从重增量扩张转向重存量运营。

存量物业的破旧与老化，已不符合现实需求。

同时，老旧的城市规划和空间配置降低了城市的运营效率，需要重新规划和改造提升城市竞争力，通过盘活存量土地的形式形成用地供给。

另外，城市更新带来的增量投资需求，对经济增长形成一定支撑。

城镇化程度较高的一二线城市将成为城市更新的主战场。

注：

2009~2016年数据为全国城镇土地利用数据，2020和2030年为国土规划纲要城镇空间的预期目标

房屋设施老旧破损造成安全隐患、市民生活不便利、市容影响，因此需要旧改来改善居住和生活条件。

一些年代久远的房屋硬件设施老旧，建筑出现破损，例如没有电梯，没有停车位，外立面瓷砖剥落，管道和电路老旧造成潜在安全隐患，光纤配套设施缺乏等。

这类房屋通常位于一个城市的核心和次核心区，依然有大量人口生活和居住于此，拆迁难度较大。

特别是一线城市和一些核心二线城市，城镇化程度较高，未来城区可扩张的空间较小，没有太多新增用地来满足城市扩张的需求。

因此需要对这一系列存量物业进行就地翻新和改善，延长房屋使用寿命，提升房屋和社区价值。

早期的城市规划与远期的城市发展愿景脱轨，影响当前城市运营效率和市民生活体验感；另外，过去“摊饼式”发展导致城市内部存量土地利用效率低下，因此需要旧改来释放城市发展空间。

广东地区早期的“退二进三”则是通过城市更新来调整产业结构，为产业结构升级提供空间。

历史遗留问题导致的“城中村”和棚户区等，同样限制了城市的发展，因此需要对这类房屋和违规建筑进行拆迁和改造，对片区进行统一定位和规划来释放城市发展空间。

这一系列的改造不仅涉及了拆迁，还涉及了土地改性，以及城市和片区重新规划等。

2、城市更新活动从大拆大建过渡到留改拆并存阶段

经过近十年的发展，城市更新活动也从大拆大建为主发展到与微改和保护并举（留改拆共存）的格局。

在“城市更新”这个概念正式提出以前，各个城市均有出现旧城拆迁改造等行为，例如棚改、城中村整治等活动。

直到2008年国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》，并以广东省为试点，正式探索以城市节约集约用地为出发点的“城市更新”活动，将土地利用的规划与产业规划结合起来。

目前全国出台城市更新办法和实施细则的城市主要是广州、深圳和上海，改造对象主要是旧城镇、旧工业厂房、旧村庄、城中村、旧区等，改造模式主要是围绕“留改拆”这三类展开，其中拆迁类别是全面改造的方式，改善和维护类属于微改的范围。

城市更新以政府统筹规划，同时鼓励社会资本进入，鼓励相关权利主体自主改造开发。

城市更新项目直接涉及的对象有政府部门、农村集体组织、土地原使用权人及相关权利人。

政府部门对相关区域进行摸底建立数据库，只有产权明晰的项目才能列入“城市更新”范围。

各地的详细操作流程和把控有一定差别。

例如，广东主要以原国有土地使用权人自行改造开发，占比34%（原集体经济组织自行改造占比也达到22%）；浙江以新引入市场主体改造开发为主，占比39%；而江苏和湖北则以政府收储改造开发为主，分别占比52%和70%。

每个城市的更新和改造实施细则有些微差别，但主要围绕6个方面推进。

城市更新可以从3个维度来看：

1）更新改造对象：

旧厂房、旧城镇、旧村庄或者旧工业区、旧商业区、旧住宅区或旧房屋等。

2）更新改造方式：

拆迁重建、整治和改善、保护。

3）更新改造目标：

经营性（工业、商业和住宅）、公共性。

整体流程围绕6个问题推进：

1）是否确权？

2）是否改性？

3）是否改用途？

4）是否调整容积率？

5）是否拆迁？

6）是否收储？

其中涉及到改性、改用途、改容积率等，需要按照相关土地政策，补缴地价或者征收土地等。

（1）再开发：

鼓励自主开发和集中成片开发

再开发改造简单说来就是拆迁重建或者拆迁后留白。

改造对象和范围由政府确定划分，一般再由相关权益主体申报改造。

拆迁环节则涉及到补偿和安置（货币化安置vs.实物安置），改造过程中涉及改性（集体变国有）、改用途（工改商，工改住等）、改容积率（提容），根据相关政策实施地价款补缴或者享受相关政策福利。

再开发用地的范围需是权属清晰、不存在争议的建设用地，主要是城镇低效用地。

城镇低效用地指根据第二次全国土地调查，已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，且权属清晰、不存在争议的用地。

其中可列入改造范围的包括，1）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；2）不符合安全生产和环保要求的用地；3）“退二进三”产业用地；4）布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。

不可列入开发范围的包括：

现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等。

目前部分省市认定的低效城镇建设用地约占城镇建设用地的10%。

根据自然资源部公布，截止2017年底，7省（市）（7省市为上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西和广东）共认定城镇低效用地面积41.3万公顷。

从国务院2008年发文促进集约节约用地开始，7省市2008~2017年间7省市完成项目1.48万个，面积4.61万公顷，占认定总额的11%，平均每年完成总额的1.1%。

截止2016年底，全国城镇土地总面积为943.1万公顷，其中城市占比46%，预计全国范围城镇低效用地为99万公顷（亿方）。

在广东、浙江和江苏改造的项目中，又以工矿仓储类为主，占比超过5成。

注：

该数据为测算数据，假设国土资源部旗下公布的城市土地面积等于住建部公布的城市建设用地面积（不含公用设施、绿地与广场用地）

鼓励原土地使用权人进行改造开发并鼓励集中成片开发。

除了有关规定政府需收回的土地外，在符合规划的前提下，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的建设用地进行改造开发。

同时，也鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用土地，申请集中改造开发，然后由市县国土资源部门根据申请，依法依规将分散的土地合并登记。

在改造开发的同时，要加强公共设施和民生项目建设。

在过程中，要优先安排一定比例用地用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设。

涉及经营性房地产开发的改造项目，可根据实际配建保障性住房和公益设施，并按合同或协议约定移交当地政府统筹安排。

对参与改造开发，履行公共性、公益性义务的可给予适当政策奖励。

数据来源：

《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》国土资发〔2016〕147号

拆迁重建是过去城镇化发展中最常见的一种模式，但是当前大拆大建逐渐放缓，政府鼓励改善和维护类的改造项目。

根据建筑科学研究院的数据2，2002~2003年全国城镇共拆迁房屋2.8亿方，占比同期房地产竣工面积7.2亿方的38.9%。

同时，“十一五”期间，全国城镇建筑拆除量为30亿方，拆建比为23%。

从上海拆迁情况看，拆建比也是在逐渐下降，2017年为2.3%。

假设当前全国拆建比在20%左右，按照全国2017年全社会房屋竣工面积28.6亿方，农村农户竣工房屋建筑面积约8.0亿方，则城镇房屋竣工面积约20.6亿方，那么年均拆迁面积约4.1亿方。

如果这部分项目全部拆迁后重建，不考虑容积率的问题，则释放差不多体量的新增建筑体量和相应的投资需求。

如果中间涉及到收储重新出让还对应到相应的土地购置费用。

根据中国家庭金融调查数据，2013~2017年，7.9%的城镇家庭经历了拆迁，约6426万人（约2121户城镇家庭），按照城镇人均住房37平方米或户均住房90平方米，那么5年间拆迁面积合计19~24亿方，平均每年拆迁3.8~4.8亿方。

因此保守估计，每年拆迁带来的潜在重建面积至少为3.8~4.8亿方。

（2）整治和改善：

城市生态和功能修补，制止大拆大建

整治改善主要包括针对建筑体本身的改善，以及周边环境设施的整治。

2017年，住建部发布关于加强生态修复城市修补工作的指导意见，推进“城市双修”（生态修复、城市修补）治理“城市病”，包括环境污染、生态系统遭受破坏，基础设施短缺、公共服务不足等问题。

在生态系统修复方面，要加快山体修复、开展水体治理和修复、修复利用废弃地、完善绿地系统。

在城市功能修补方面，要填补基础设施旧账、增加公共空间、改善出行条件、改造老旧小区、保护历史文化、塑造城市风貌。

2019年，李克强总理在国务院常务会议中指出推进旧小区改造的工作，非拆迁整治类项目开始提升。

当前全国老旧小区约17万个，建筑