国有企业改革新思路分类管理上.docx

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国有企业改革新思路分类管理上

国有企业改革新思路——分类管理（上）

罗仲伟中国社会科学院工业经济研究所研究员

二0一四年九月

各位学员大家好，很高兴今天有这个机会给大家讲关于改革的有关问题。

演讲的题目是关于企业改革新思路，也就是大家现在比较关注的国企分类管理分类改革的问题，所以我的题目叫“国有企业改革新思路——分类管理”。

今天给大家讲的内容分为三部分：

第一部分是我国国有企业战略性调整的三个阶段，从85年城市改革以来，国有企业改革就一直是核心，但是提出国有企业、国有经济的战略性调整是从92年开始的，所以我们从92年开始讲，国有企业、国有经济的战略性调整可以分为三个阶段，这三个阶段我会详细给大家做介绍。

第二部分就讲新一轮国有经济的战略性改革的三个目标，这三个阶段是2013年以来的关于国有经济战略性调整的新的目标，就是分类改革、分类管理问题。

第三部分，具体把央企的功能界定以及分类改革的方案，给大家做一个介绍。

一、我国国有经济战略性调整的三个阶段

总体上看，我们国家的国有经济的调整大体经历了相互关联的三个阶段，这三个阶段反映了政府和学术界以及国有企业操作者，对国有企业功能定位的主流认识，也是在多种政治经济约束下面，决策主体的一种理性反应。

刚才已经说过，国有企业改革实际上是85年启动的农村改革基础上启动的城市改革，国有企业的改革就成为重点。

到了93年，国有企业改革上升为国有经济的战略性调整。

（一）阶段一：

1993年-2002年

那么我们是从93年开始讲，所以第一个阶段就是1993年到2002年，这是第一个阶段。

1993年中共中央召开了第十四届三中全会，在这个全会第一次正式提出了进一步转化国有企业的经营机制，建立适应市场经济要求的现代企业制度。

这个现代企业制度就是十六字方针，所谓的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，这就是当时提出来的十六字方针，也就是国有企业改革建立现代企业制度的要求。

所以，这个阶段是从93年开始的，十四届三中全会明确要适应市场经济，建立现代企业制度。

那么这个阶段国有经济战略性调整的特点，我们把它归纳为三个方面：

第一个特点，抓大放小。

大型国有企业进行股份制改革，积极推进十六字方针指导下的现代企业制度的构建，那么中小国有企业改革，掀起的是一股兼并、重组、破产以及出售的一个浪潮。

大的重点进行现代企业制度的建设。

小的国有企业一般就通过兼并重组，通过产权改革出售的方式民营化、私有化，这是第一个特点。

第二个特点，推行大型国有企业的现代企业制度的建设。

建设内容是很多的，那么在这个阶段，所谓大型国有企业的现代企业制度的建设就是非常重的重点。

按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”这么一个思路建立现代企业制度。

我们现在回过头来看，大型国有企业的现代企业制度建设具有不彻底性。

主要是通过股份制的改造，大部分都是将大型国有企业改为国有的独资公司，即使是改为股份有限公司，也非常强调保持国有的绝对控股地位，形成了所谓的国有股一股独大的产权结构。

很多国有企业股权的多样化，仍然是多个国有股东，虽然股东不一样，但是股东的源头都还是国有，形成都是国有企业相互持股，都是国有的股东，它并不彻底。

而且还存在很多业务上有关联的国有股东，那么这在现代企业制度里是要回避的，反正在我们大企业的现代企业建设过程中也出现了很多这样的情况。

大家知道，上市公司最忌讳的就是关联交易、内幕交易，通过关联交易就有可能损害股份公司的利益，所以在这个阶段里，大型国有企业的现代企业建设具有不彻底性。

当然它本身的改革是一种探索，也是改革过程中出现的一些问题。

简单说就是一股独大的产业结构，然后是多元化的企业股权，但是实际上国有企业都是相互持股，而且很多是关联的国有股东。

第三个特点，这和第一个特点是相联系的，就是中小国有企业的民营化进程加速。

但是这个过程中，中小型国有企业的民营化或者私有化充满争议，特别是地方的国有企业相对都比较小。

在这一轮国有企业改革过程中，地方政府是比较积极的，有相当多的国有中小企业都在这一轮的改革过程中私有化。

那么这样搞活了民营经济，改革还是取得了一些很大的成功，整个改革的方向我觉得还是值得肯定的。

但是在这个改革过程中，特别是在国有股权的转让，管理层收购的过程中，由于信息不对称产生的内部人控制所造成的国有资产流失的问题。

以及在这个过程中，大量的国有企业原职工下岗，这些问题都产生了重大的社会影响，带来了一些很严重的后果，对这些都存在着激烈的社会争论和诟病。

（二）阶段二：

2003年-2012年

第二个阶段是2003年到2012年，2003年是国务院国资委挂牌，正式成立，当时有196家央企，就是原来是部委所管理的国有企业，都划归国务院国有资产监督管理委员来管理，来监管。

这也标志着通过国资委的组建，国有资产管理体制的逐步建立。

2003年的时候，党中央十六届三中全会决定，就是《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也指出，要大力发展国有资本、集体资本和非公资本等参股的混合所有制经济，那个时候也提出实现投资主体的多元化，这个投资主体就不仅仅是国有，可以混合持有和多种不同性质的主体来相互持股，使股份制成为公有制的主要实现形式。

那么需要由国有资本控股的企业，以区别不同的情况实现绝对控股或相对控股。

那么这个阶段，就是03年到12年这个阶段，国有经济调整的特点主要表现为以下五个方面：

第一，国有企业尤其是中央企业，由国务院国资委监管的企业简称央企，这个大家都熟悉的。

第一个特点是央企大规模扩张，强调国企之间的资产重组，当时是196家的央企，到现在还有115家，通过合并同类项，主营业务的调整和突出，逐步来改革。

那么政府积极推进国有企业之间的产业关联，国有企业之间的横向、纵向的整合重组就非常活跃。

从03年到现在，央企从196家减少到115家。

引进非国有战略投资者等混合所有制改革处于退潮或者停滞的状态，出现以重组代替改制的现象。

大家知道，在03年、04年出现了社会的一些质疑，对上一个阶段的国企改革提出了很多诟病，认为在改革过程中造成了严重的国有资产流失，甚至加剧了社会收入不平等的状况。

那么这个时候国有企业的混合所有制改革，所有制方面的特征就受到抑制，特别在产权方面都有受到抑制，更多的是以国有企业之间的重组替代了改革。

第二，就是国有产权的转让在这个阶段受到了极大的限制。

国有企业的管理者、经营者甚至都不敢提国有资产转让的问题，生怕提到这个问题就会有企图侵占国有资产的嫌疑，所以都比较谨慎。

包括地方政府和国有企业的经营者在内，都非常忌讳提倡国有产权的转让。

特别是这个阶段限制通过MBO就是管理层收购的方式进行混合所有制的改造，不同企业主体和所有者之间的产权转让基本停滞。

第三个特点，国务院国资委大力推进大型的国有企业，主要是央企的下属企业，整体改制上市，以实现混合所有制。

这个混合所有制是推动央企，包括央企的下属企业，通过改制以后上市，当然是国有控股的背景下实现混合所有制。

第四个特点就是股权分置改革。

在这个过程中，证券市场进行了股权分置改革，这个股权分置改革为国有股的流通创造了制度的窗口。

由于我们历史的原因，证券市场的遗留问题就通过股权分置的改革来解决，有很多国有股是不能流通的，那么股权分置改革以后，就为国有股的流通提供了制度窗口，为国有企业的战略性重组，为解决国有股一股独大的产权结构创造了条件。

因为原来国有股不能流通，资本市场对国有企业通过产权的流动来形成战略性重组的要求就做不到。

同时由于国有股不能流通，造成国有股一股独大的现象，也成为证券市场和股票市场一个很大的问题。

那么通过股权分置改革，为解决这些问题也创造了条件。

第五，2010年成立了中国国新控股有限责任公司，成立这么一个公司，实际上是希望进一步实现更大层面的国有资产统一监管。

所以中国国新控股有限责任公司的成立，应该说还是非常重要的，作为一种改革的尝试，大国之统一监管的思路通过这个公司的成立得到破体。

（三）阶段三：

2013年至今

第三个阶段就是从2013年以来，去年十八大以来国有企业的改革。

通过前面两个阶段的改革调整，国有经济改革目前来看仍然存在一些不到位的问题，总体归纳起来有这么四个方面：

第一，国有经济的功能定位和布局调整不到位。

国有经济的公共政策性功能和市场盈利性功能没有得到区分，是混同的，国有企业到底要干什么，并不是非常清晰。

国有企业在功能上要体现，要在哪些方面进行体现，公共政策性的功能和市场运营性的功能没有区分，所以许多国有企业在经营中就面临很多的冲突。

比如它既有公益性的使命，也有盈利性的使命，那么公益性的使命和盈利性的使命就产生了矛盾，就会有很多的冲突。

国有企业就处于一种赚钱和不赚钱两难的尴尬境地，不赚钱它不盈利，又无法完成国有资产保值增值，壮大国有经济的目标。

赚了钱，国有企业盈利了，又会被社会指责损害了市场公平和效率。

大家都认为国有企业的经营带有很多的垄断性质，国家提供了很多其他性质的企业不具备的资源，国有企业有国家财政的隐形支持，哪怕是国有企业本身并没有在这方面使用到国家财政，在产业上、在资源上给它的一种优惠，但是大家在心目中都会认为，国有企业有整个国家的经济实力在背后作支撑。

所以国有企业很尴尬，盈利也不是，不盈利也不是，国资委有一段时间受到社会的指责是非常多，它自己很为难，没法解释，很难去说服。

特别是垄断行业的国有企业改革不到位，缺乏一条明确、可信又可行的改革路径。

大家都认为，垄断的国有企业盈利，不是因为经营者的能力，或者在里边付出了很多的努力，而是因为国家给了很多的政策，是你的垄断地位带来的。

整个社会觉得不服气，但是不仅是不服气，而且在国家机关内部，在公务员体系内部也形成了一种心思，我公务员就拿这么点钱，但是如果我到国有企业去做高管，就能够得到很丰厚的收入，这种收入就和他的贡献是不匹配的。

他们认为你得到这么高的收入，但这个并不是因为你的经营能力，并不认可你的经营能力，而是你的垄断地位而得到的。

那么的确是这样，垄断行业的国有企业追求行政垄断地位的行为，的确影响到了构建公平有效的市场经济格局。

第二，公司制、股份制的产权改革不到位。

产权改革前两个阶段都在做，但是都不到位。

为数众多的国有大企业，它的母公司及二级以上的公司层面的股权多样化改革，大多都是停滞不前的。

虽然它是股份制企业，但还是股权多元化，多种不同的股权主体，还是国有资本之间的相互持股，并没有真正符合市场竞争中不同经营主体来进行的竞争。

第三个不到位，国有资产管理体制的改革不到位。

一方面，国有资本的流动性仍然比较差，不能交易，满足不了有进有退、合理流动，以及实现国有资本动态优化配置的要求。

有进有退通过股权和资本流动来实现，而且资本是要在流动的，生产的要素可以自由流动，根据市场的供求关系和竞争要求可以自由流动，这是最基本的市场经济要素。

但是国有资本的流动性还不够，还很差。

另外一方面，国有企业还经常面临着相关政府部门的不当干涉，还受到这些行政干预的困扰，仍然没有完全解脱出来。

所以国资委也很尴尬，你不管就有很多弊端，也有很多问题，你管了企业也不高兴，社会也觉得你以行政的手段干涉。

所以国有资产管理体制改革不彻底，不到位。

第四个不到位，现代企业制度建设还不到位。

由于国有资本不能流动，股份制的改革也不到位，所以就使现代企业制度整个是不到位的，这种建设是不到位的。

那么表现在国有企业的治理结构不规范，企业还具有行政的级别，特别是央企更明显。

国有企业经理人的市场选聘，国有企业经营者特别是高层经营者的市场选聘，也在做，但是实际上效果很差，很难到位。

那么国有企业的约束机制改革也有待形成和完善，现在央企里的再次消费、高管高额的薪酬，几乎处于失控的状况。

另外国有企业的经营管理者的身份，他既是党政干部，既是公务员，又是企业家，这种双重角色冲突也非常突出。

那么这样既使企业的市场化经营权利无法得到充分的保障，又影响到市场的公平性。

那么这些改革的不到位，从本质上来说，还是国有经济没有与市场经济体制有机融合，这是一个新的课题。

我们现在是确定要搞社会主义市场经济体制，这是不可动摇的，但是国有的经济怎么和市场经济更好的兼容，我们还不是非常清晰，确实需要通过不断的实践来摸索，来探讨。

从反思过去的改革中，可以看到我们在功能定位、结构布局、运行机制、管理体制等等这些方面都还存在着问题或者是矛盾。

那么新的时期，就是现在这个阶段，全面深化国有经济改革，就是要解决国有经济与健全成熟市场经济体制之间的矛盾，怎么使国有经济与市场经济体制能够更好的融合，这就是现在要做的事。

基本目标就是要实现市场在资源配置中的决定性作用，这是一个基本条件，在这个条件下，国有经济与健全成熟市场经济体制全面融合，我们在这个前提下进行改革。

二、新一轮国有经济战略性调整的三个目标

总体上来看，我们反思前两轮的国有经济调整与改革具有鲜明的适应性的特征。

政府主要是为了解决国有企业的亏损问题，或者是要提高国有企业的竞争力，而采取民营化和重组的措施。

它的改革目标是这样的，这就是一种适应性的特征，如果我们国家国有经济的改革的主线，是要促进国有经济与市场经济的融合，前两个阶段的改革更多的是通过改革使国有经济适应市场经济，特别是适应市场竞争的要求，它具有适应性的特征。

那么现在来看，进入第三个阶段，十八大确定了我们国家全面深化改革，以深化改革促进转型和经济发展的总体方向，这个背景又发生了变化。

那么在这个背景下，我们认为这一阶段的国有经济的战略性调整，应该由过去的适应性调整向战略性调整转变，这种战略性的改革的主要体现在两个层面。

第一个层面，国有经济调整本身应该成为推进市场经济改革的重要部分，通过国有经济的改革促进市场经济的基本制度更加完善。

第二个层面，国有经济由适应市场经济到补充市场经济，通过恰当发挥国有经济的作用，让市场经济更好地服务于国民经济社会发展。

我们要从适应性调整向战略性调整的转变，就主要在这两个方面。

当然，国有企业自身也要通过探讨，在市场经济运行中，如何利用市场经济来实现国有企业本身的战略性目标，或者是基本的功能。

这个是完全有可能的，现在一些改革的趋向，像中信集团整体上市，都是在探讨利用市场经济的机制来实现大型国有企业自己的战略目标，实现本身应该发挥的功能。

那么针对前两个阶段国有经济改革遗留的历史问题，从我们国家市场经济建设的基本要求出发，我们认为新一轮的国有经济改革与战略性调整的目标，应当分为以下三个层面：

第一，重新梳理和确定国有经济的功能定位，以此为基础推进分类改革。

国有经济在我们这个社会主义市场经济发展的国家，到底需要发挥什么功能，起到哪些作用，要梳理，要确定。

按照功能的确定再来分类改革，不同的功能，不同的改革方法，不同的管理办法。

首先要明确这个才行，就是重新梳理和确定国有经济的功能定位，以此为基础进行分类改革。

第二个目标，在分类改革的基础上，在大部分领域加快推进混合所有制，并以此为基础进一步完善企业治理结构。

首先是要分类，以分类为基础来推进混合所有制，这也是十八大三中全会决定提出来的，实际上混合所有制以前也在提，现在要在新的历史背景下重新确定。

第三，还要进一步理顺政企的关系。

对国有资产管理的体制进行调整改革，以国有投资公司和运营公司的组建为平台，促进政府角色由管资产向管资本的转变。

这是十八届三中全会提出来的，就是政府要从管资产向管资本转变，资产和资本是有区别的，实际上意味着国有资产的管理向国有资本的管理转变，具有非常大的探索空间。

三、中央国有企业的功能界定及分类改革方案

这一部分我们主要对中央企业的分类改革方案和功能界定分类改革方案具体进行讲解，给大家提供一种参考。

党的十八届三中全会对深化国有企业改革做出了全面的部署，明确提出要准确界定不同国有企业的功能，按照中央全面深化改革领导小组的部署和要求，国务院国有资产监督管理委员会针对国资委监管的中央企业的功能进行了研究，而且已经初步确定了央企的功能界定分类方案，旨在推进国有企业的市场化改革，以及优化国有经济的布局结构，实现它的战略性目标，同时还要提高国资监管的针对性、有效性。

（一）分类方案的总体要求

总体要求有三个方面的内容，第一是指导思想，第二是基本原则，第三是主要目标。

1、指导思想

指导思想很重要，指导思想不清楚不明确，后面其他的具体分类就有可能走偏。

指导思想就是认真贯彻落实党的十八届三中全会的精神，坚持和完善基本经济制度，坚持市场化的改革方向。

社会主义市场经济体制是不可动摇的，要在市场化改革方向下进行改革。

根据经济社会发展和国家战略目标对中央企业的要求，准确界定不同企业的功能，明确不同企业发展方向和战略目标，分类推进改革调整和国资监管，进一步增强国企改革和国资监管的针对性和有效性，进一步提高中央企业服务保证能力和市场竞争能力，发挥中央企业在服务国家战略、促进结构调整、领科技创新等方面的示范带动作用。

一个是示范作用，一个是带动作用，这正是我们国家作为一个发展中的大国，作为一个公有制为基础的发展中大国，国有企业所要起到的作用。

这主要是指央企，要服务国家战略，促进结构调整，引领科技创新，在这些方面起到示范和带动的作用。

同时我们作为发展中国家，在经济发展过程中，政府意志也在很大的程度上是通过国有企业，特别是央企来实现的。

2、基本原则

基本原则主要是有三个原则：

第一，优先服务国家战略。

要反映国家的意志，通过国有企业来体现，特别通过央企来体现。

发挥中央企业在推进国家现代化、保障人民共同利益中的骨干作用，推动国有资本更多的投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。

重点提供公共服务，发展重要前瞻性战略性产业，保护生态环境，支持科技进步，保障国家安全。

这些都是国家战略，通过国有企业在这些方面来体现。

第二，突出企业的市场主体地位。

要遵行市场经济规律和企业发展规律，充分考虑企业功能的多重性、复杂性，充分尊重企业历史沿革和当前事迹，合理界定企业功能，充分调动企业的积极性，激发活力提高效率。

国有企业从诞生、成长到现在，一定也有独特的发展轨迹，是一种历史的沉淀，所以不能因为现在改革简单的就说要不要，还是要尊重企业本身的历史地位以及未来发展的要求，把它结合起来，合理界定企业。

总之，就是要通过界定和分类的管理，能够调动企业在市场上的积极性，提高竞争的活力，使国有企业的效率不断提高。

第三，统筹兼顾，动态调整。

那么统筹怎么来讲呢？

就是要统筹考虑企业集团所属子公司的不同功能定位，就像央企规模非常大，形成了多级子公司，多级法人，它的板块不一样，产业分布也很复杂。

怎么考虑集团多级子公司之间的功能定位，要统筹考虑，整体分类与分级分类相结合，整体分类就是整个集团要有分类，但是底下的子公司由于业务范围可能有所区别，所运行的市场条件不一样，所以针对这种情况进行考虑，整体分类与分级分类相结合。

根据企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，对企业的功能定位进行动态的调整。

企业本身的功能定位会发生变化，是动态的，不是一成不变的，在企业不同的发展阶段，它承担的任务不一样，发挥的作用不一样，所以功能定位会发生变化，所以还要考虑到动态调整的要求。

3、主要目标

主要目标也是三个方面，这里讲的主要目标和前面整个阶段的目标关系，这是子目标，是小目标，就是功能界定与分类改革的目标，和前面第二部分讲的三大目标是不冲突的。

这个目标分为三个方面，就是通过界定不同中央企业功能与分类，努力实现下面三个目标。

第一个目标，要形成比较成熟定型的中央企业的功能定位。

不同的中央企业，在国家经济社会发展中的政治责任、经济责任和社会责任，进一步厘清。

这是三个责任，政治责任、经济责任和社会责任，国有企业特别是央企，必须是这三个责任的统一。

一般的企业，像民营企业，它就不可能有政治责任的要求，但是国有企业就不一样，必须承担政治责任，所以是政治责任、经济责任和社会责任三个责任的统一。

那么要厘清不同的中央企业在国家经济社会发展中的三个责任，到底怎么体现？

具体的不同的关系，也都要描述清楚。

在国民经济中承担的使命和功能的作用进一步的明确，要明确每一个企业在国民经济发展中到底承担哪些任务，承担哪些使命，发挥哪些功能，要进一步明确，战略定位和发展目标进一步清晰。

第二，要形成比较完善的中央企业分类监管的体系。

光分了类不行，还要对不同的类别比较合理的进行监管，所以要形成比较完善的中央企业分类监管体系。

针对不同中央企业功能的分类管理考核监督体系基本建立起来，相关的法规规章进一步健全，国有资产监管的针对性、有效性明显提升。

第三个目标，形成不同功能定位的中央企业差异化发展路径。

央企之间的功能定位是有区别的，那么差异化发展，根据功能定位怎么去发展，它的基本路径是什么，在市场经济条件下，市场化经营的机制怎么健全，使央企更好地融合到市场经济过程中。

这三个目标就是央企功能与分类要实现的三个目标，第一就是形成比较成熟定型的中央企业功能定位，第二就是形成比较完善的中央企业分类监管体系，第三是形成不同功能定位中央企业差异化发展的路径。