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中小企业融资体制改革（doc6页）

近年来，我县在投中小企业融资领域进行了一系列改革探索，在打破传统计划经济体制下高度集中的投中小企业融资管理模式方面进行了一些有益的尝试，但总体上来说，投中小企业融资体制改革还相对滞后。

4月初，由县政府副县长汪光列带队，县政府办、发改委、经委、财政、国土、建设、人行等部门组成调研组，赴周边县（市）就投中小企业融资体制改革工作进行专题调研，旨在借鉴外地好的做法和经验，推进我县投中小企业融资体制改革。

一、外地投中小企业融资体制改革的做法及经验

（一）桐城投中小企业融资体制改革做法。

2003年5月，桐城市政府通过注入财政性资金，划拨行政事业单位办公楼、公园、道路、桥梁使用权等方式注册成立城投公司，负责政府项目的投中小企业融资、经营政府授权的资产，从而实现政府投资的效益最大化。

为理顺管理体制，桐城市政府成立投资项目管理委员会，并出台《桐城市政府投资项目管理暂行办法》、《桐城市政府投资城市建设项目资金管理暂行规定》、《桐城市政府投资项目招投标工作制度》、《桐城市政府投资项目征地拆迁安置工作制度》等四个规范性文件，理顺了发改委、建设、国土、财政、环保、审计、街道办事处等相关部门在投中小企业融资管理工作中的关系。

同时，还在项目的决策审批、监督管理、资金拨付、竣工验收和决算作出了具体规定。

桐城城投公司成立以来，累计中小企业融资1.53亿元，用于开发区和市政工程建设。

（二）肥西投中小企业融资体制改革做法。

肥西的投中小企业融资体制改革经历了两个阶段：

第一阶段：

自2004年起，肥西县先后组建了“肥西县城市建设投中小企业融资工作领导小组”和“肥西县诚信担保责任有限公司”，具体负责投中小企业融资工作的领导、组织和实施；先后成立了肥西县城市建设投资有限公司、安徽花木城投资有限公司、桃花工业园经济发展有限公司、紫蓬山旅游发展有限公司、合肥长安科技有限公司等五大中小企业融资平台，从而推动了城市基础设施、工业园区路网等重大项目建设。

第二阶段：

从2006年起，针对

二、我县投中小企业融资体制改革现状

近年来，虽然我县对政府投中小企业融资管理体制改革进行了积极探索，多元化、多渠道筹集建设资金的格局逐步形成，也取得了很好的成效。

但现行的政府投中小企业融资管理体制在实践中逐步暴露出一些弊端，严重制约着我县投中小企业融资工作的发展和创新，从而影响经济增长的后劲。

主要表现在：

（一）责权利不相匹配，责任单位投中小企业融资积极性不高。

我县目前采取的政府投中小企业融资模式是以政府为主，各相关部门配合，中小企业融资、建设、管理三分离，财政部门负责筹资，建设施工单位只管用钱，等靠要思想严重。

这种模式既不利于提高部门的积极性，更不利于提高资金使用效率。

（二）中小企业融资工作效率不高，部门之间管理条块分割。

各中小企业融资单位分别开展中小企业融资工作，且大多数中小企业融资单位是行政部门，存在各自的利益，管理条块分割，分散建设，很难相互协调配合，造成中小企业融资工作效率不高，办事效率低。

（三）资金短缺，财政负担过重。

要实现建设皖西南风景旅游城市的目标，各方面的资金需求都很大，远远超过了我县可用财力，但现行的中小企业融资模式对财政的依存度过高，城市基础设施建设大部分是依靠财政直接投入的，无形中加重了财政负担，加大了财政风险。

（四）中小企业融资平台建设滞后，投资方式仍然单一。

在城市建设投中小企业融资方面，平台建设明显滞后，在一定程度上制约了城市建设的持续健康发展。

在投资方式上，国际国内在流行的BOT、TOT等投资方式的采用在我县建设为数不多，并未得到广泛的采用。

（五）城市公共资源未能发挥合力，浪费严重。

目前，相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，使用效率相当低下，造成了城市公共资源的流失和浪费。

三、关于我县投中小企业融资体制改革的建议

（一）加快构建新的投中小企业融资管理体制。

借鉴外地成功经验，新的投中小企业融资管理体制要由决策、管理、执行、监督四大块组成，成立投中小企业融资管理委员会、投中小企业融资管理中心、资产运营公司和投中小企业融资监督委员会。

（二）完善决策和运行机制。

新的投中小企业融资管理体制建立后，必须对其中各个组成部分运作方式、基本职能进行合理设计和介定，以保证投中小企业融资管理机构的顺利运行。

投中小企业融资管理委员会——投中小企业融资的决策层。

建议由县委书记、县长分别担任管委会第一主任和主任，县发改委、经委、财政、监察、国土、建设、规划、环保、统计、审计等有关部门主要负责同志为成员。

主要职责是：

确定政府建设资金的投资方向和中小企业融资方案；审定投中小企业融资中长期规划，审批政府投中小企业融资年度计划及资金平衡计划；审定政府投中小企业融资政策和管理制度；决策政府投中小企业融资工作中的重大事项；监督检查政府投资项目的实施情况等。

投中小企业融资管理中心——投中小企业融资的管理层。

隶属于县投中小企业融资管理委员会领导，与县财政局合署办公，分别由财政局局长、分管副局长分别担任管理中心主任、副主任。

主要职责是：

参与政府投中小企业融资政策的制定工作；统筹管理政府项目的政府投中小企业融资业务；制定并实施利用政府信用取得建设性资金的管理办法，实行统借统还；负责归集不同渠道的还款来源，建立稳定的还款机制和风险预防机制；根据批准的中小企业融资方案选择金融机构进行中小企业融资，拨付资金并监督运行等。

资产运营公司——投中小企业融资的执行层。

负责对内投资，统一经营授权范围内国有资产，并承担其保值增值责任。

资产运营公司与管理中心一套机构、两块牌子，分别由财政局局长和分管局长担任经理、副经理。

城市建设工程原则上由县资产运营公司作为项目法人，如实际需要，投中小企业融资管理委员会可另外确定项目法人。

投中小企业融资监督委员会——投中小企业融资的监督层。

由纪委书记、监察局长分别担任委员会主任、副主任。

同时，要设立招投标管理机构，负责投资项目招投标工作。

（三）拓宽政府投中小企业融资渠道的政策措施

1、尽快出台《潜山县政府投中小企业融资管理体制改革的意见》，制定《潜山县政府投资项目管理办法》、《潜山县政府投资建设项目资金管理规定》等相关规章制度。

2、利用投中小企业融资管理中心的功能，培育和发展资产运营公司，通过对其注入优质资产、城市经营性资源等，使其真正成为我县拥有雄厚实力的投中小企业融资平台。

一是财政资金注入，将分散的财政投入，包括国债投资，整合起来注入资产运营公司。

二是规费注入，将养路费、部分城市维护费等注入资产运营公司。

三是土地收益注入，将一定量的土地增值部分作为资产运营公司的资本金注入。

四是存量资产注入，将过去形成的存量资产，包括路桥、公用设施等，授权资产运营公司经营。

五是税收返还注入，对基础设施、公共设施投资投资实行税费优惠减免，作为资产运营公司资本金。

3、高度重视加强项目策划。

要树立“让项目等资金，不要让资金等项目”的理念，重视项目管理。

政府投资项目实行项目储备制度，各部门、各单位根据经济社会发展需要提出项目，发改委于每年第三季度会同县财政、国土、建设、交通、水利、环保等部门对项目进行筛选，提出下一年度投资项目建设计划，报县投中小企业融资管理委员会审批。

县投中小企业融资管理中心根据批准的政府投资年度计划负责筹集和安排资金。

4、继续做好土地经营，实现土地的最大升值，为城市建设凝聚资金。

一要进一步加强政府对土地资源的宏观调控能力。

进一步实行政府土地收购储备出让制度，把城区存量土地统一纳入运行。

加强土地供给总量的调控，通过土地供应计划对土地市场供应总量进行控制，保持供需平衡。

发挥城市规划的龙头和引导作用，对近期要开发的基础设施周边土地要从规划源头一次性控制、统征，对尚未开发的土地则作为项目的偿债或中小企业融资的土地进行冻结控制。

通过规划，合理引导土地开发，实现土地的最大化升值。

二要多渠道筹措土地运作资金，建立土地发展基金。

目前我县土地收购储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，随着土地收购储备量和银行利息的不断增加，成本也将不断加大，政府土地收购储备的风险将逐渐显现。

要完善土地收购储备运作的资金结构，加大财政资本金的投入，将来自土地的收入集中建立土地发展基金，土地发展基金专门用于支付土地统征、收购的费用和改善储备地块周边基础设施，这样有利于土地经营的良性循环。

5、盘活公用事业系统存量资产，鼓励和支持多种经济成份参与公用事业，拍卖出让部分市政公用基础设施资产，增加城市建设资金来源。

可参照国有企业改制办法，对由国家和地方财政形成的城市道路桥梁、供排水、园林绿化等资产及所占用的土地和水面投资、经营管理权进行出让，这样既可收回国有资产收益投入其他城市建设项目，又可打破行业垄断，同时有利于推进事业单位的改革。

（四）统筹推进各项配套改革。

1、推进工程招投标改革。

一要严格实行工程有效最低价中标制度；二要严格进行审计；三要在工程中标后，严格控制变更设计，尤其对工程量变更的要从严把关。

2、推行政府投资工程项目代建制。

通过市场化的方式选择建设业主，政府管理部门与建设业主通过合同关系来明确各自的责权利关系，在保证工期、工程质量的前期下尽可能降低工程建设成本，节约建设资金。

3、健全完善政府投中小企业融资监管机制。

研究制定《潜山县政府债务管理办法》，进一步强化债务和资金监管，建立政府债务风险预警制度，切实防范政府债务风险，确保做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。

金牛区国资局区政府投融资体制改革调研报告

为完善投融资体制，建立统一、规范、高效、稳固的投融资平台，进一步加快我区经济建设步伐，我局对现行区投融资体制的运行情况进行了调研，对投融资体制进一步调整完善进行了研究。

一、投融资管理体制现状

（一）基本情况。

目前我区国有公司15个，公司资产总额为110.88亿元，债务总额为46.25亿元，净资产为64.63亿元，银行负债24.67亿元。

其中鑫地公司负责实施全区旧城、旧场镇项目；金教公司负责实施全区学校布局结构调整项目；金科创投、金科兴业公司负责实施高科园区项目;房地产总公司为我区老的国有企业，具有房地产项目的开发、建设资格，目前从事茶花片区改造的安置房建设；中小企业公司负责为区内中小企业融资和社区再就业贷款提供服务；其余公司均为融资平台公司，负责为全区基础设施和重点项目建设筹集资金。

（二）运行方式。

一是政府项目投资方式。

区委、区政府根据各部门、街道上报的投资计划，依据国家宏观政策导向、金牛区中长期发展规划，编制区政府年度投资计划（草案），以政府常务会、区委常委会审定的方式进行决策；然后由相应部门、街道作为投资主体进行建设管理。

二是政府融资方式。

主要以区国投、财信等公司为借款主体，向银行申请项目贷款或流动资金贷款，在贷款过程中，区担保公司作为担保主体，同时区财政作出兜底承诺，完成融资；公司再将贷款资金转借给承担建设任务的区级职能部门、街道，用于全区基础设施和重点项目的建设支出。

还贷的模式是财政统一安排资金，拨付给各项目承建单位，项目承建单位归还平台公司，平台公司还款给银行。

从近几年融资工作运行的情况来看，财政主要安排贷款利息的支付，贷款本金由平台公司贷款周转进行归还。

（三）存在的问题。

近年来，虽然我区对政府投融资管理体制改革进行了积极探索，并按照《成都市人民政府关于加快成都市投资体制改革的决定》（成府发[2001]54号）的要求，加强了对政府投资项目的管理，通过现有国有公司融资为政府基础设施和重点项目筹集建设资金，也取得了很好的成效。

但现行的政府投融资管理体制在实践中逐步暴露出一些弊端，制约着我区投融资工作的发展和创新，从而影响经济增长的后劲。

主要表现在：

一是政企不分、建管不分。

政府行政主管部门集投、建、管多种职能为一体，把政府的一般行政职能和具体的项目管理职能混淆，“运动员”和“裁判员”同体，既影响政策和行政管理的公正性和公平性，又使政府行政主管部门陷入繁杂的日常项目建设管理之中，不能发挥其规划、指导、监管职能。

二是公司数量多、实力不强，市场化机制不健全。

国有公司数量多、实力参差不齐,除国投、财信、鑫地公司由于政府划拨资产后实力有所增强外，多数公司规模小，公司净资产很少；国有公司多数为政府融资平台公司，只负责为政府融资，公司无实有资产、无项目、无盈利能力，无法进行市场化运作；各国有公司投资范围、投资职能模糊，投资界线不清，出现同一项目的资金来源由多个公司提供的情况，不利于公司的财务核算和管理，也不利于项目资金的监控和核算；国有公司的董事会、监事会成员由各职能部门工作人员兼任。

政府对公司的管理视同行政事业单位管理，公司的法人治理结构不健全、不完善。

三是资源利用不充分，融资还贷无保障。

为支持我区重大项目、城乡统筹发展，市上配置了土地，但在现行投融资体制下，因配置土地的运作部门不明确、资源整合后资金回笼责任部门不明确，我区的土地资源、政府闲置资产未能得到充分的整合、利用开发。

管理资源的部门无有效手段对资源进行整理开发；有手段的公司又无资源、无职能，造成资源、项目、投融资未能有机的结合，投融资“借、用、管、还”的责任主体无法明确，借钱的部门不能挣钱，用钱的部门不考虑还钱，还钱的部门没有来源，资源不能及时开发变现，还贷无保障，融资难、投资难、制约了投融资和建设项目工作的良性开展。

四是融资主体符合性差。

目前银行贷款管理日益规范，信用政策不断调整，贷款已由政府搭桥贷款转为项目贷款、固定资产贷款，按照贷款管理要求，贷款主体必须具备授信基本条件，贷款主体与项目主体必须一致，抵押、担保措施必须落实，项目资料和公司资料必须提供齐全。

由于我区国有公司无资产、无项目支撑，贷款主体与项目主体不一致，项目资料无法提供，仅凭政府信用贷款，难以符合金融机构的要求，融资工作愈发艰难。

贷款主体与项目主体不一致也导致贷款资金的使用上存在一定问题，贷后资金审计存在很大隐患。

二、创新投融资体制

（一）总体发展思路。

一是创新投融资理念，按照政府主导、市场化运作、企业化经营的原则，整合政府国有公司，扩大公司规模，提升公司融资能力，明确公司的投资职能，投资范围，合理确定公司赢利模式，确保国有公司有收入、有利润，形成良性循环和滚动发展，最大限度地发挥投融资职能；二是整合运作各类政府资源，利用我区现有可运作的土地资源、政府资产，以政府划拨的方式配置到整合后的国有公司，充实公司实力，公司通过整合土地、企业并购、资产收购、项目运作、资产管理、资本运作等方式产生的收益，用于国有公司的滚动发展，最大限度放大资源利用效益；三是建立完善责权利相统一的管理机制，形成国有公司以项目锁定资源，以资源实现融资和还贷的投融资模式；四是遵循政企分开原则，逐步建立政府投资项目投资、建设和运行管理“三分离”的管理体制。

具体内容：

（二）项目管理方式。

一是投资方式：

政府投资项目投资决策由政府依据国家宏观政策导向、金牛区中长期发展规划，按民主化、科学化的原则，以政府常务会、区委常委会审定的方式进行决策；各国有公司按职能分工作为政府投资项目投资主体，改政府通过职能部门直接向项目拨款为通过政府指定的国有公司向项目投资；政府投资项目投资资金来源由财政性资金、项目融资资金和国有公司经营收益构成。

二是建设方式：

政府各职能部门不再担当项目业主和直接参与项目建设管理，由公司按市场办法选择工程建设公司，根据项目建设进度将建设资金拨付到工程建设公司，并监控资金使用、工程进度、规模、标准、质量等。

三是管理方式：

项目审批阶段，区级各职能部门对项目建设内容、建设规模、质量和工期要求、投资预算等进行审批；项目建设阶段，区级各职能部门对项目招投标、工程建设、资金使用等依法进行监督，防止不正当竞争和违法行为；项目竣工后由区级各职能部门进行质量验收、决算审计、绩效评估等项目后续监管工作。

（三）国有公司整合。

通过对现有公司的整合，增强公司实力，达到公司投资职能分类明确、融资主体资信较高、符合性增强、贷款偿还来源明晰的目标。

其一，公司整合方案：

一是将国投、财信、会展、建投四个公司合并，更名为成都市兴金城建投资有限公司；二是将金科创投、金科兴业两个公司合并，更名为成都市兴金工业投资有限公司；三是将农发、非遗两个公司合并，更名为成都市兴金农发投资有限公司；四是保留鑫地公司；五是将资产管理、金教两个公司合并，更名为成都市兴金资产投资经营有限公司；六是将兴金担保公司、中小企业投资管理公司合并为成都市兴金担保有限公司；七是保留金牛投资担保公司，负责为全区基础设施和重点项目的建设提供融资担保。

八是鉴于房地产总公司不涉及政府投资项目职能，建议保留。

其二，整合后公司职能划分：

一是成都市兴金城建投资有限公司负责全区基础设施和重点项目的建设。

二是成都市兴金工业投资有限公司负责园区项目建设和资产管理。

三是成都市兴金农发投资有限公司负责全区“198”区域的发展建设。

四是成都市鑫地建设投资有限责任公司负责全区旧城、旧场镇改造项目建设。

五是成都市兴金资产投资经营有限公司负责全区经营性资产的管理及资产资本化运作和全区社教文卫等公益事业项目建设。

六是成都市兴金担保有限公司，负责为区内中小企业融资和社区再就业贷款提供服务。

其三，公司管理体制：

一是明确国有公司主体地位。

国有公司是政府投资项目的投资主体、融资主体、项目运作主体、还贷主体，国有公司应完善实体运作机制。

二是规范国有公司治理结构。

规范国有公司出资人、董事会、监事会和经理层的权限，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。

三是政府对公司的管理实行人员招聘制、工作目标制、业绩考核制、经费预算制。

具体做法为：

公司法人（董事长或总经理）由区委政府选派，其它人员采取机关、事业单位调入或社会招聘的方式解决。

其四，政府监管方式：

区国资局作为政府管理国企的行政主管部门，根据政府决策对公司的各项工作下达目标任务，通过建立企业负责人经营业绩考核制度，加强对企业法人的监管；通过对企业合并、分立、改制、重大投资、对外担保等重大事项的监管，强化对国企的约束机制；通过经费预算、年度审计加强对公司财务的监督，掌握经营动态，规范财务行为。

（四）加强金融生态环境建设。

一是建议在区国资局增挂金融办的牌子，增设融资管理科，招聘两名具有金融知识的政府雇员。

金融办的主要职责是：

加强金融政策研究，为区委、区政府当好参谋助手：

统筹区属国有公司融资工作，指导区重点骨干企业金融工作：

做好驻区金融机构的协调服务工作。

二是与金融机构的沟通机制，采取定期召开银政、银企联系会议等多种形式，增强与金融机构的沟通，及时交流信息，促进融资工作。

三是政府信用建设，合理使用信贷资金，充分发挥信贷资金作用，按时还本付息，保障信贷资金的安全。