公共政策工具.ppt

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第五讲第五讲公共政策工具公共政策工具一、政策工具的涵义与类型一、政策工具的涵义与类型二、影响政策工具选择的因素二、影响政策工具选择的因素三、我国新政策工具的引入三、我国新政策工具的引入以艾滋病防治的政策工具为例以艾滋病防治的政策工具为例一、政策工具的涵义与类型一、政策工具的涵义与类型v政策工具（政策工具（PublicPolicyInstrumentPublicPolicyInstrument），又称政府工具（），又称政府工具（TheToolsTheToolsofGovernmentofGovernment）、治理工具。

）、治理工具。

v萨拉蒙：

政府治理工具，又称公共行动的工具（萨拉蒙：

政府治理工具，又称公共行动的工具（AtoolofPublicAtoolofPublicActionAction），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。

共问题得以解决。

v欧文欧文休斯：

政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制。

休斯：

政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制。

v张成福：

把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改张成福：

把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。

变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。

v陈振明：

人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体陈振明：

人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体方式和方法。

方式和方法。

“最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。

一特性上。

”一、政策工具的含义与类型一、政策工具的含义与类型v（11）分类多样化。

标准不同，所划分的类型也不同。

）分类多样化。

标准不同，所划分的类型也不同。

v（22）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非正式工具的作用。

正式工具的作用。

v（33）大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象。

）大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象。

胡德对政策工具的分类胡德对政策工具的分类vAuthority-basedinstrumentsvTreasure-basedinstrumentsvOrganization-basedinstrumentsvInformation-basedinstruments家家庭庭和和社社区区补补贴贴自愿型工具自愿型工具信信息息与与劝劝诫诫产产权权交交易易管管制制公公共共事事业业直直接接提提供供市市场场税税收收与与使使用用费费政府介入的程度政府介入的程度自自愿愿性性组组织织混合型工具混合型工具强制型工具强制型工具2.2.政策工具的类型政策工具的类型11、自愿（自主）性工具、自愿（自主）性工具v（11）家庭与社区）家庭与社区v（22）志愿者组织）志愿者组织v（33）私人市场）私人市场非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。

政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。

非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。

一、家庭和社区一、家庭和社区家庭和社区是一种常见的非强制性工具。

在任何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。

政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社会及家庭。

在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社区建设的实践中可以明显地看到这一点。

家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。

在几乎所有的社会中，照顾家庭成员和其他亲属是个人及家庭的实质性责任。

小孩、老人和病人往往是家庭及个人来照管的。

例如，在美国，据说80的对老人的医疗卫生服务是由家庭提供的。

在许多国家中，社区服务的范围十分广泛，从幼儿入托、老人照管到环境卫生、娱乐保健等无所不包。

（11）家庭与社区）家庭与社区v优点：

优点：

不花政府的钱；不花政府的钱；广泛的政治支持。

广泛的政治支持。

v缺点：

缺点：

在解决复杂社会问题上通常无能为力；在解决复杂社会问题上通常无能为力；规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务；规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务；依赖这类政策工具来解决公共问题可能不公平。

依赖这类政策工具来解决公共问题可能不公平。

尤其是对照顾者来说更是如此（为什么本来是政府或全社尤其是对照顾者来说更是如此（为什么本来是政府或全社会要做的事，要由家庭和社区自己承担？

）会要做的事，要由家庭和社区自己承担？

）二、志愿者组织二、志愿者组织作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。

志愿者组织提供某些社会服务。

例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。

在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低了它们发挥作用的重要性程度。

即便如此，在当代社会中，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。

据说，在美国这样一个崇尚个人主义和物质利益的典型国度里，非营利组织提供的服务比政府提供的服务要多得多。

在我国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工具的地位和作用也将日趋重要。

（22）志愿者组织）志愿者组织v优点：

优点：

志愿者组织的灵活性、迅速回应度以及体验志愿者组织的灵活性、迅速回应度以及体验选择的机会是政府组织所不能比拟的；由志愿者组选择的机会是政府组织所不能比拟的；由志愿者组织提供服务来满足社会需要，降低了对政府行动的织提供服务来满足社会需要，降低了对政府行动的需求；需求；NGONGO也是一个公平的政策工具；它们对促进社也是一个公平的政策工具；它们对促进社区精神、社会团结与政治参与有积极贡献。

区精神、社会团结与政治参与有积极贡献。

v缺点：

缺点：

志愿失灵。

志愿失灵。

三、市场市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具。

买卖双方市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具。

买卖双方（消费者和厂商）之间的自愿的相互作用（消费者和厂商）之间的自愿的相互作用消费者依其手中握有消费者依其手中握有的有限数量的货币想尽可能多地购买商品，而厂商则寻求利润的最的有限数量的货币想尽可能多地购买商品，而厂商则寻求利润的最大化大化往往会带来双方都满意的结果。

从理论上看，尽管双方都往往会带来双方都满意的结果。

从理论上看，尽管双方都是自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中是自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切东西获益，即实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供。

因此，那些对医疗保健和教育都可能通过市场以最低的价格提供。

因此，那些对医疗保健和教育有需要者可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。

有需要者可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。

作为一种应用广泛的工具，市场是提供私人物品的最有效益作为一种应用广泛的工具，市场是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。

然而，市域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。

然而，市场工具有其明显的局限性，在大部分公共物品和服务领域中，它并场工具有其明显的局限性，在大部分公共物品和服务领域中，它并不是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一不是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公共物品；由于存在着不同类型的市场失灵，市场在提供收类的纯公共物品；由于存在着不同类型的市场失灵，市场在提供收费物品和公有池塘物品上也存在困难；此外，市场工具也产生严重费物品和公有池塘物品上也存在困难；此外，市场工具也产生严重的公平方面的问题。

因此，市场工具的应用往往需要有其他工具的公平方面的问题。

因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。

（如管制）来配合。

（33）市场）市场v优点：

优点：

市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。

手段。

v缺点：

缺点：

市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯公共物品；由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各纯公共物品；由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；市场也类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；市场也是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。

能力的人们的需求。

22、强制性工具、强制性工具v（11）政府管制）政府管制v（22）公共企业）公共企业v（33）直接提供）直接提供2强制性工具强制性工具（Compulsoryinstruments）也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。

政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。

一、管制根据里根（MReagan）的说法：

管制指的是一种活动过程，在这种过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）。

管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。

大部分管制通过行政法规来进行（有些管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。

管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。

政府管制遍及于社会生活的许多领域尤其是物品和服务的价格和标准等方面。

政府的管制有经济的和社会的两种基本类型。

经济管制经济管制是管制的传统形式。

它控制诸如产品的价格和数量、投资回报，某一产业中公司的进入或退出等一类的事项，其目的是控制由市场运行所产生的不平衡；社会管制社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事项。

社会管制与经济管制不同，它并不集中在任何特殊的行业（如银行和电信）上，而是集中在诸如污染、安全或道德方面的广泛问题上。

（11）政府管制）政府管制v优点：

优点：

管制较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效管制较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；相对于其率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；管制比其他工具（例他工具来说，管制更适用于危机管理；管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；采取管制措施能够表现如补助或者税收）的财政成本更低；采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。

出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。

v缺点：

缺点：

管制经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致管制经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致经济无效率；管制会抑制创新和技术进步；管制经常缺乏灵经济无效率；管制会抑制创新和技术进步；管制经常缺乏灵活性；管制所引起的社会服从成本会比较高。

活性；管制所引起的社会服从成本会比较高。

二、公共企业二、公共企业公共企业也称国有企业。

它可以看作一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。

因为在公共企业那里，政府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当作内部管理的指令。

政府凭借其所有权而可以为所欲为。

并没有一套可以用来判定一个企业是否为公共企业的明确标准。

但一