农村土地确权质量管理确保验收顺利通过.docx
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农村土地确权质量管理确保验收顺利通过
如何加强土地承包确权的质量控制
2016年1月
Ø当前存在的问题
1、程序不规范
一是部分村、组未制定确权登记方案，或方案不切实际，大多数村、组方案未经审核。
二是权属调查不规范。
地块调查按规定是现场指界，必须多方到场。
很多地方指界时权利相关人未到场，采取图上指界，实际上是走过场。
绝大多数地方未开展地块测绘成果检查验收。
三是很多地方农户不能参加确权登记，没有进行委托，或委托程序规范。
Ø当前存在的问题
2、质量把关不严
一是成果资料不全。
普遍缺少技术设计书、委托书、调解协议、流转信息调查表、会议记录、图片资料等。
二是签章确认不到位。
该签字的没签，不该签的签了；有代签现象；未按手印。
三是存在质量缺陷。
如权证上实测面积是原承包合同面积，延用以前的标准，且与地块示意图标注面积有较大差距；公示结果归户表、承包合同等重要资料经农户签字确认后，信息还有明显涂改现象；调查草图、公示图、承包合同上的地块数量不一致。
Ø当前存在的问题
3、宣传发动不深入
走访发现，一些农户不知道确权登记工作；
一些地方农户甚至是干部对承包地确权工作的目的、意义、内容、程序不清楚；
参与度不高，如没参加会议、参与调查、没到现场指界等。
Ø当前存在的问题
5、矛盾调处不到位
目前因确权问题来电来访现象比较普遍，到省里群访时有发生。
今年截止目前到省里的信访有209批次。
Ø当前存在的问题
6、保密制度未落实
保密意识薄弱，对涉密测绘资料未按保密规定管理，移交手续不全。
目前已发现个别乡镇测绘电子数据遗失。
严格把握质量关口的总体要求
内容全面、程序规范、标准严格。
实行全程质量控制，建立并落实好检查验收制度，真正把每个阶段、每个节点的工作做细做实。
一、按规定内容抓落实
1、原始档案清查
重点清查：
1、农村集体土地所有权确权登记发证材料；2、权属资料，主要包括土地承包方案、承包台账、承包合同、承包经营权证书等相关档案资料。
目的查清承包权属现状，掌握农户家庭承包情况，为开展后续工作打好基础。
2、权属调查
主要内容：
调查发包方、承包方和承包地块。
主要目的：
查清承包经营权权利归属和承包地块的面积、四至、空间位置。
主要成果：
6表：
填写发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、流转信息表、调查结果公示表、权属归户表。
3图：
绘制工作底图、调查草图、承包地块分布图。
3、完善承包合同
基本要求：
在完善的基础上全部重签、补签承包合同。
完善依据：
本次确权登记颁证工作公示确认的调查成果（归户表）。
完善内容：
合同编码、承包方代表、家庭成员、地块编码、实测面积等。
合同格式：
按《省农业厅办公室关于印发农村土地（耕地）承包合同示范文本的通知》（鄂农办函【2015】43号）执行。
4、建立登记簿
通过家庭承包方式取得的承包经营权，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，由县级经管部门建立统一规范的土地承包经营权登记簿。
同一承包方的所有承包地块编入同一登记簿。
依据：
本次完善后的承包合同。
样式：
按农业部第2330号公告确定的登记簿样式执行。
效能：
作为今后不动产统一登记簿的重要内容。
5、颁发经营权证
依据：
本次建立的土地承包经营权登记簿。
要求：
信息准确无误、责任权利明确。
重点是保持与登记簿的一致性，保证内容的准确性。
样式：
按农业部第2330号公告确定的经营权证样式执行。
6、信息平台建设
——数据库建设
建立县级数据库；
市州根据实际情况汇总建立本级数据库；
汇总形成省级数据库。
——农村土地承包管理信息系统建设
采用省确权办统一下发的信息管理软件；
建立全省确权数据汇总和动态管理制度；
实现省级与地方互联互通。
7、档案管理
依据：
农业部、国家档案局印发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》，省农业厅、省档案局关于贯彻落实《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》的通知，省档案局、省农业厅印发的《湖北省农村土地承包经营权确权登记颁证档案验收办法》
要求：
档案管理工作与确权登记颁证工作同步部署、实施、检查和验收。
重点：
确权登记类中涉及农户的有关文件材料，应当以农户为单位“一户一件”进行归档整理，原则上应包括身份信息、承包合同、土地承包经营权证登记薄、农村土地承包经营权公示结果归户表以及其他由农户签字的申请、申明、委托、确认等文字材料。
8、矛盾纠纷化解
妥善化解纠纷是确权工作顺利推进的基础，也是确保确权质量的关键因素。
化解纠纷要贯穿于确权工作的始终。
要落实责任，成立专班；调查摸底，掌握情况；开展研究，制定方案；规范操作，依法化解。
成果资料：
调处方案、调解协议。
二、按规范程序操作
开展确权登记颁证工作，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查，必须坚持从实际出发，按规定的程序逐步推进。
技术规程明确的工作步骤，也是基本操作流程，前后衔接，环环紧扣。
各地在操作过程中，既不能缺省步骤，也不能颠倒顺序，特别是数据库建设必须在建立登记簿和颁证之前完成。
1、组织准备
成立机构：
各级成立领导小组、工作专班的文件。
制定方案：
一是工作方案，县、乡、村、组要有方案，特别是村、组方案要做到一村一策、一组一策。
二是技术方案，中标测绘单位要结合当地实际按行业规范制定技术方案。
所有方案要经审核批准。
开展宣传：
媒体有宣传资料，现场有宣传栏或标语，农户家中有公开信。
农户要知晓确权工作，参与确权工作。
组织培训：
各级都要开展培训，要有培训方案、培训资料、签到册等。
从内容上，要有政策培训、技术培训。
制作工作底图：
将正射影像图、行政区划界线、基本农田数据套全制作工作底图，要转换坐标。
其他准备：
如必要的设施设备、印制各种表格等。
2、权属调查
开展发包方、承包方、承包地块调查。
重点是地块调查，包括流转信息调查。
非承包地块调查同承包地块调查。
发包方调查要落实到组。
成果：
6表3图
注意事项：
一是规范现场指界，相关人员必须到现场，现场指界时要在地块调查表上标注界址信息。
二是规范填写表格，确保不缺项，信息准确无误。
三是规范签字确认，相关当事人、调查员、审核人均要签字，审核人要签署明确意见。
3、审核公示
准备材料：
制作调查信息公示表、地块分布图。
认真审核：
由村（组）确权工作组审核，确保准确无误。
组织公示：
一般采取张榜形式公示。
时间不少于7天。
有问题的及时勘误修正，然后再公示，时间同上。
结果确认：
公示无异议的，根据调查和公示结果以承包方为单位制作公示结果归户表，由发包方、承包方（代表）进行签章确认。
公示结果归户表是最重要最基础的成果。
注意事项：
一是组织好公示，必须与农户见面。
二是保存公示和证据材料。
三是签字确认到位，公示表、图均要签字并按手印。
4、完善合同
根据公示确认的调查成果即归户表完善并签订承包合同。
承包时点：
土地承包合同记载期限应以依法完善二轮延包的时点起算，承包截止期统一为2028年。
签订时间为当前签订时的日期。
合同中各栏目应填写齐全,不应空项。
确属不填或空白的栏目,使用“/”符号填充。
文字内容一律使用蓝、黑钢笔或黑色签字笔填写,不得使用铅笔、圆珠笔等不利于档案保存的笔填写。
填写内容要核对准确无误，双方签字后不得有涂改现象。
5、建设数据库
标准：
《农村土地承包经营权确权登记数据库建设技术指南（试行）》、《农村土地承包经营权确权登记数据库成果汇交办法（试行）》、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》。
注意事项：
以县为单位建立确权登记数据库，必须统筹、组织好各标段数据的入库工作。
先建库后登记颁证。
6、建立登记簿
标准：
按农业部修订的格式执行。
建立承包经营权登记台帐、非承包地块调查台账。
7、颁发权证
原土地承包经营权证书同时收回并按规定处理。
做好发证记录工作。
8、成果整理、归档
成果整理按《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）》执行。
资料归档按《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（农经发〔2014〕12号）、《省农业厅、省档案局关于贯彻落实<农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法>的通知》（鄂农发〔2015〕5号）执行。
档案管理重点落实一户一档（件）制度。
三、把握重点环节
1、严格质量检查。
质量检查贯穿全过程，每个阶段、每个步骤的工作内容、质量都要认真检查。
要紧扣细节，发现问题及时整改。
所有检查要认真做好纪录。
2、抓好测绘环节。
选好具有资质和能力的作业单位；
中标单位按规定编写技术设计书并进行评审；
开展技术培训；
实行首批认证制度；
开展过程指导和监理；
作业自检并编写测绘专业技术总结；
组织测绘成果验收。
3、严格委托程序。
凡承包方代表不能直接参与确权登记的，都要明确委托代理人，签订书面委托书，并存档备查。
重点在指界委托、签字委托。
4、把好签字关。
所有需要农户认可的内容，都必须组织农户认真核实，确认无误后签章按手印。
需要工作专班人员确认的都要组织认真签字，并明确审核意见。
5、把好政策关。
开展土地承包经营权确权登记颁证工作，政策性、专业性很强，既要解决问题，又要防止引发矛盾，必须把握好政策原则，得到群众认可，经得起历史检验。
Ø政策问题解读
1、坚持土地承包关系稳定
以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。
——如何保持承包关系稳定
2005年已经开展依法完善二轮延包工作的，以依法完善二轮延包工作为基础。
没有开展依法完善二轮延包工作或走了过场的，要按中央二轮延包和省依法完善二轮延包有关政策为依据，先完善承包关系再登记颁证。
•政策问题解读
二轮延包及完善二轮延包以后，调整了承包土地的，以最后调整为基础。
其中尚未完善承包手续的，集体经济组织要与承包农户补充完善承包手续。
本着有错必纠的原则，对以往因工作不实人为造成确权缺位、确权错位、错填、错登的等问题要认真核实，予以纠正，规范承包合同，补发、换发权证。
依法纠错
合同生效与失效
承包合同自成立之日起生效。
承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。
（承包法22条）
承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。
（承包法24条）
•政策问题解读
国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
（承包法25条）
承包期满合同自动终止。
合同变更或者撤销
由当事双方协商。
协商不成可以申请法院或者仲裁机构变更或者撤销。
一是因重大误解而订立；二是订立合同时显失公平。
一方以欺诈手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受害方有权请求法院或者仲裁机构变更或者撤销。
（合同法54条）
•政策问题解读
——关于承包地调整
人地矛盾主要是户与户间人均占有承包地不均的问题，是群众反映比较多的问题。
法律政策口径
承包期内不调整地，是土地承包法的法眼，也是稳定土地承包关系的关键。
开展承包地确权工作，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地。
•政策问题解读
这次确权工作重点是在现有承包关系的基础上，查清承包地块面积、四至边界和空间位置。
因此必须坚守保持现有农村土地承包关系不变的政策底线，维护农村土地承包政策的连续性和稳定性。
对个别村部分群众要求调地的，按照法律、法规和政策规定，慎重把握、妥善处理。
对于确因自然灾害毁损等原因，需要个别调整的，应按照法定条件和程序调整后再予确权。
•政策问题解读
坚持以确权确地为主
总的原则：
对农村土地已经承包到户的，原则上都要确权到户到地。
确股条件：
对于已经实行土地股份合作、规模经营或者土地很少且地界早已打乱的村组，经承包方、发包方共同协商，可以确权确股不确地。
确股办法：
是否确股、如何确股要在充分征求农民意见的基础上实行民主决策，并依法明确操作程序。
实行确权确股的，由发包方申请，县级人民政府批准。
确股要求：
要严格控制确权确股的范围，不准搞行政命令，也不得违背农民意愿、简单地以少数服从多数的名义、强迫不愿确股的农民确股。
实行确权确股的，必须明确农户的承包面积，切实保障农民土地承包权益。
•政策问题解读
纠纷调处原则：
——对确权登记颁证过程中的矛盾纠纷，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。
——法律政策没有明确规定的，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善解决。
——对个别疑难问题一时难以协商一致的，可暂缓进行承包地确权登记颁证。
暂缓只是针对个别一时难以解决的疑难问题，不是不开展确权，更不能以此为借口整村整组不开展确权工作。
•政策问题解读
确权登记范围
对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。
对家庭承包，全部确权登记颁证到户。
采取招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，当事人申请土地承包经营权登记，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记。
经县（区、市）农村土地承包管理部门审核，符合登记有关规定的，报请同级人民政府依法颁发农村土地承包经营权证予以确认。
对境外企业、组织和个人租赁农村集体土地，暂不予登记。
有条件的地方，也要对非承包耕地进行调查，并登记在集体台帐上。
•政策问题解读
关于原承包面积和实测面积问题
根据国家开展农村土地承包经营权登记试点的精神，农村土地承包经营权应当按照实测面积登记。
在试点中，应坚持实测面积不与按延包面积确定的农业补贴基数挂钩，不与农民承担费用、劳务标准挂钩，严禁借机增加农民负担。
中办发〔2014〕61号、农经发〔2015〕2号：
采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置。
•政策问题解读
根据上述精神，属于原承包地块四至范围内的，要确权给原承包农户；原承包地块四至范围以外的，要根据本集体经济组织通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权登记。
未经本集体成员协商同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。
在登记簿中填写二轮延包合同面积和实际测量面积，经营权证书只填写实际测量的面积。
实测面积要严格按规定进行公示并经农户签字认可。
有异议的要审核勘误，再次在村、组进行公示，公示无异议后才能登记。
•政策问题解读
关于流转承包地的登记问题
总的原则：
对转包、出租、入股等不改变承包权属的，按原承包户登记，流转关系不变；对转让、互换产生权利让渡的，依协议办理变更后按新的承包关系登记。
——互换方式流转的。
仅限于集体经济组织内部。
流转双方有书面流转协议，且无争议的，在办理有关承包合同变更手续后，依据变更后的合同确权登记颁证。
未有书面协议（合同）的，由双方达成书面土地流转协议（合同）向村集体备案，并办理有关承包合同变更手续后，再依据变更后的合同确权登记颁证；互换有争议的，待争议解决后再进行确权登记颁证。
不得以未备案为由认定互换无效。
•政策问题解读
——转让方式流转的。
仅限于集体经济组织内部。
经原承包方书面申请和发包方书面认可，且无争议的，按照流转协议（合同）办理有关承包合同变更手续后，再依据变更后的合同确权登记颁证。
未经原承包方书面申请和发包方书面认可的，仍按原承包农户确权登记颁证。
——以转包、出租、入股等方式流转的。
按原承包农户确权登记，其流转关系继续履行农村土地承包经营权流转合同约定。
禁止给受让方颁发土地承包经营权证。
对土地流转合同签订不完善的，相关部门要监督流转双方完善土地流转合同。
•政策问题解读
——承包地流转后地块界限打破的，如果边界清晰，按照原边界确权登记；地块界限不清的，按原相对位置确权登记。
不提倡共有分摊。
•政策问题解读
家庭承包方代表的确定
根据最高人民法院关于《农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）的精神，家庭承包方代表确定的原则：
土地承包经营权证等证书上记载的人；
未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；
前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或因为其他原因无法确认的，由农户成员共同推选。
•政策问题解读
发包方的确定
按照法律政策规定，发包方应为农村集体土地所有权主体代表。
依法属于村农民集体所有的农村土地，发包方为村集体经济组织或村民委员会；分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的农村土地，发包方为村内各该农村集体经济组织或者村民小组。
承包合同生效后，集体经济组织发生分立或者合并的，发包方名称确定为分立或者合并前的集体经济组织名称，同时在“调查记事”栏注明分立或者合并后的集体经济组织名称。
发包方名称发生变更的，确定为变更前的集体经济组织名称，同时在“调查记事”栏注明变更后的集体经济组织名称。
承包合同生效后，发包方承办人或负责人发生变更的，负责人姓名为变更后的发包方负责人姓名，同时在“调查记事”栏注明变更前的负责人姓名。
发包方及负责人的填写：
发包方应填写农村集体经济组织全称，填写格式为**县（市、区）**乡（镇、街道）**村**组。
集体土地所有权分属于村内两个以上农民集体所有，但是由村委会或村集体经济组织代为发包的，发包方应填写村内各该集体经济组织或村民小组名称。
村、组合并，但集体土地所有权关系未改变的，应该填写原来的村、组集体经济组织或村民委员会、村民小组名称。
发包方负责人。
填写发包方当前负责人的姓名。
原则上与完善后重新签订、补签的承包合同上发包方负责人保持一致。
•政策问题解读
土地承包经营权共有人的确定
《农村土地承包法》第5条：
农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。
第15条：
家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。
《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发[1995]7号）：
提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”。
2008年中央十七届三中全会明确提出，现有农村土地承包关系要保持稳定并长久不变。
2013年中央十八届三中全会再次强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变。
•政策问题解读
依据上述规定，我国农村实行的是家庭承包经营制度不是个人承包经营。
农户家庭是集体经济组织中的土地承包方，农户家庭的户主是土地承包方的代表。
农户家庭的户主代表家庭同集体经济组织形成土地承包关系后，每一个家庭成员作为土地承包家庭中的一员可以享受土地承包经营权。
不因为人员的变动改变承包关系，也不因为人口增减调整承包地，原则上家庭成员都是承包经营权共有人。
二轮延包及完善延包后户口已经迁出的公职人员、现役军官等人员，是否列为家庭成员由承包户家庭决定。
登记时应将人口变化情况在备注栏标注清楚。
•政策问题解读
权属调查结果由谁签字确认
按照《农村土地承包法》、最高人民法院关于《农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）等法律法规确定的家庭承包方的代表签字确认。
其他方式承包的土地由其他方式的承包方代表签字确认。
承包方代表无法到场签字的，必须采取书面委托的方式委托他人签字。
•政策问题解读
二轮延包后，农户外出务工，村委会将其承包地调整给其他农户，现农户要求返还承包地的问题
《农村土地承包法》第26条：
承包期内发包方不得收回承包地。
第27条：
承包期内发包方不得调整承包地。
最高法《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第6条：
因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：
（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；
（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。
但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。
•政策问题解读
《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）：
对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。
乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。
如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。
•政策问题解读
对于侵害农民土地承包权益，违法收回农民土地承包地的，应当返还农民承包地。
依照《农村土地承包法》规定，先由当事人协商解决，或者由村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，引导其走仲裁、诉讼程序。
•政策问题解读
农户全家“农转非”迁入小城镇，口头申请将承包地交回集体，现要求返还的问题
《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》（国发[1997]20号）规定：
“经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其原所在的农村经济组织或者村民委员会收回，凭收回承包地和自留地的证明，办理在小城镇落户手续。
”
《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》（国发[2001]6号）：
“对经批准在小城镇落户的人员,不再办理粮油供应关系手续；根据本人意愿,可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。
”
•政策问题解读
《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）：
进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。
现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。
《农村土地承包法》第29条规定：
“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。
承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。
承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。
”
《立法法》第84条规定：
“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。
”
•政策问题解读
——首先确定交回承包地的时间。
关于农户全家“农转非”迁入小城镇、交回承包地的问题，国家在不同时期有不同规定，应按照当时政策规定执行。
1997至2001年，执行国发[1997]20号文件规定；2001至2003年3月1日，执行国发[2001]6号文件规定；农村土地承包法颁布实施后，按照法律规定执行。
——土地承包法对承包方全家迁入小城镇落户和迁入设区的市、转为非农业户口的，有不同的规定。
全家迁入设区的市、转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。
承包方不交回的，发包方可以收回。
•政策问题解读
——实行土地承包关系长久不变后，迁入城镇的农户的承包地问题应根据国家新的政策执行。
目前按国发〔2014〕25号文件精神执行。
•政策问题解读
同级人民政府能否注销本级人民政府发的土地承包经营权证书
《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第20条规定：
承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：
承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的；承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的；承包土地被依法征用（征收）、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的；其他收回土地承包经营权证的情形。
”第21条规定：
“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。
•政策问题解读
《湖北省农村土地承包经营条例》第52条规定：
承包地有下列情形之一的，应当解除或者终止承包合同，由发证机关依法收回土地承包经营
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