健全规划体系强化规划统领.docx
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健全规划体系强化规划统领
健全规划体系，强化规划统领
牡丹江建设山水园林城及现代国际城调研报告
、八、-
一．前言
我市城市建设正驶入良性发展轨道，其中山水园林定位、拉开城市框架、“滨水、园林、简约、现代”的城市建设策略都在城市建设中稳步实施。
近年来，城市规划为我市的城市建设与发展发挥了重要的引领作用。
首先以城市总体规划为统领，拓展城市空间，拉开城市框架。
第二，以专项规划、详细规划为实施策略，重点明确了我市沿江生态景观带、牡丹峰自然保护区、三道关自然保护区等城市重要“本底”的建设保护要求，控制城市向周边无序扩张。
重点编制了《牡丹江区域生态空间概念规划》、《牡丹江城市景观风貌特色规划》、《牡丹江水体资源综合利用规划》、《沿江风景带规划》等，对城市景观风貌进行整体把控，突出山水园林城市特色。
第三，为提高规划管理质量，出台一套规章制度。
市政府先后颁布以《牡丹江市人民政府关于城市规划控制标准的暂行规定》（牡政发[2012]7号）、《牡丹江市治理城乡违法建设暂行办法》为代表的规范性文件，确保规划编制、规划审批、规划实施各层次有法可依、有章可循，规划管理更具操作性。
随着《东北老工业基地振兴规划》、《兴边富民行动规划》、《国家沿边开发开放规划》、《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要》、《黑龙江和内蒙古东北地区沿边开发开放规划》、《全国主体功能区规划》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《黑龙江省城镇化“十二五”规划》等一系列国、省层面规划的实施，
我市成为国家层面在东北地区沿边开发开放战略中的重点关注区域
但在城市建设高速发展、国家宏观调控与经济转型的背景下，特
别是国家提出牡丹江打造对俄合作示范城市的要求下，以及我市“五
城同创”的建设战略要求下，我市城市规划在成果体系完善和对接新型城镇化等方面仍然存在着不足。
我市城市规划面临的不足
（一）规划成果体系需补充完善
我国的城乡规划体系是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡和村庄规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的完整的规划体系。
落实到我市，城乡规划体系为城市规划、镇规划、乡和村庄规划。
每个规划体系在编制层面分为总体规划（含专项规划）和详细规划两个阶段，总体规划确定结构与布局、详细规划确定形象与面貌。
根据规划体系，梳理我国在规划种类、规划法律依据及编制主体等方面内容，一个城市规划成果体系应由下表所列内容组成：
规划层次
规划名称
编制依据
依据属性
编制主体
我市编制情况
全局性规划
城镇体系规划1
城乡规划法
法定
市政府
正在编制
城市总体规划
城乡规划法
法定
市政府
正在编制
镇规划
镇村体系规划
城乡规划法
法定
镇政府
部分编制
镇总体规划
城乡规划法
法定
镇政府
部分编制
乡规划
城乡规划法
法定
乡政府
部分编制
村庄规划
城乡规划法
法定
上级政府
部分编制
旅游发展规划
旅游法
法定
县级以上政府
已编制
其它规划
空间发展战略规划
非法定
各级政府
已编制
生态规划
非法定
各级政府
已编制
专项规划
综合交通规划
城市综合交通体系规划编制办法
法定
县级以上政府
正在编制
城市近期建设规划
城乡规划法
法定
各级政府
未编制
绿地系统规划
国务院关于加强城市绿化建设的
法定
规划、园林部门
未编制
通知
公共交通专项规划
关于优先发展城市公共交通的意见
部门规定
市政府
未编制
交通组织及静态交通设施专项规划
非法定
交警部门
未编制
风貌特色规划（含城市设计）
省城市景观风貌特色规划编制规范
省政府规
疋
各级政府
正在编制
商业网点规划
商务部关于尽快完成城市商业网点规划编制工作的通知
部门规定
商务部门
未编制
物流体系规划
非法定
商务部门
未编制
住房建设规划
国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知
部门规定
房产部门
未编制
历史街区及保护建筑规划
非法定
规划部门
正在编制
市政设施专项规划
供水
省《加快“三供两治”工程建设的意见》
省政府规
疋
各级政府
未编制
排水（雨水）防涝综合规划
住建部《城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲》
部门规定
各级政府
未编制
垃圾治理（环卫）
省《加快“三供两治”工程建设的意见》
省政府规
疋
各级政府
未编制
供热
省《加快“三供两治”工程建设的意见》
省政府规
疋
各级政府
未编制
燃气
部门规定
建设部门
未编制
电力电信
未编制
水体综合利用规划
非法定
规划部门
正在编制
防洪规划
防洪法
法定
水务部门
已编制
消防规划
消防法
部门规定
消防部门
未编制
环境保护规划
环境保护法
法定
县级以上政府
未编制
风景名胜区规划
风景名胜区管理条例
法定
名胜区管理部门
已编制
轨道交通建设规划
关于优先发展城市公共交通的意见
部门规定
市政府
未编制
地下空间利用规划
国防相关法律
部门规定
人防部门
未编制
产业布局规划
非法定
发改部门
未编制
公共设施布局专项规划
教育
非法定
教育部门
未编制
医疗
非法定
卫生部门
未编制
文化
非法定
文化部门
未编制
体育
非法定
体育部门
未编制
其它专项规划
绿道及慢行系统
非法定
规划部门
未编制
广告牌匾
非法定
城管部门
已编制
雕塑二
非法定
文化部门
已编制
详细规划
单元规划
非法定
规划部门
分区规划
非法定
规划部门
控制性详细规划
城乡规划法
法定
各级政府
修建性详细规划
城乡规划法
法定
建设主体
从表中可以看出，法规文件等要求编制的规划占总数量的80%以上，我市在全局性规划方面的情况属良好，但专项规划成果还需补充
当前，我市已启动编制了全局性规划中的《城市总体规划》，同时编制了《空间发展战略规划》、《生态空间概念规划》辅助总体规划。
使总体规划确定的城市发展目标更为切实可行，城市功能定位更加适合发展方向，使总体规划的科学性和可操作性大大加强。
这些全局性规划是各专项规划的主要依据，各专项规划的规划总目标、指导思想、项目布局均来自总体规划的核心内容。
同时，启动一系列专项规划，将总体规划的目标进一步分解落实。
现阶段，已编制完成《城市综合交通规划》，根据该规划，城市交通进一步细化的《城市公交规划》、《城市物流体系规划》、《城市交通组织规划》将马上启动编制。
至此，涉及城市交通动态及静态两方面的规划全面出台。
除此之外，还有《城市供热燃气规划》、《城市供水规划》、《城市排水规划》等也将陆续启动编制。
城市建设方面的专项规划，《城市景观风貌特色规划》、《水体综合利用规划》、《城市广告牌匾规划》、《城市雕塑规划》方案已经完成。
是我市在城市管理及形象创建方面有了规划依据。
同时已完成3个产业园区的分区规划方案，分别是中俄经济园区、物流园区及对俄科技园区。
为未来我市产业布局提供规划保障。
（二）城市性质需提升
总结牡丹江总体规划的历程，历版总规划城市性质及建设规模如
F表:
城市性质
城市规模
人口（万）
用地
（平方公里）
都邑计划
（1937）
军事防御城市
25
32
1983版
以轻纺、化工、机械工业为重点的工业城市，是地区政治、经济、文化中心和交通枢纽。
81
61
1995版
黑龙江省东南部地区政治、经济、科技文化中心，是以轻化工业为主，国际经贸和旅游的综合性城市。
90
90
2006版
黑龙江省东南部地区中心城市和中国东北风景旅游城市
98
90
城市性质重视职能体现，我市现行规划城市性质为黑龙江省东南
部地区中心城市和中国东北风景旅游城市。
从我市的发展情况看，在总体规划的指导下，黑龙江省东南部地区中心城市地位得以确立。
目前牡丹江的金融贸易、批发零售、会展服务等职能在黑龙江东部地区第一，区域中心职能得以加强；教育、医疗等公共服务具有一定区域影响力。
中国东北风景旅游城市建设稳步推进。
目前牡丹江旅游业发展形势良好，依托境域内的各风景旅游区建成了“湖、林、雪、边、俗、特、红”的旅游品牌，奠定了在东北地区的旅游中心城市地位。
目前开发建设4A级旅游景区8处，占全省的1/3,3A级旅游景区10处初步形成了以镜泊湖-雪乡-渤海国遗址、绥芬河口岸城市、牡丹江中心城区为核心旅游功能区，一批旅游景区为支撑的区域性和国际性旅游线路。
旅游接待服务中心建设稳步推进，依托海浪机场、绥芬河和东宁口岸、公路与铁路枢纽初步建成了牡丹江市、绥芬河市两大游客咨询服务中心，并在各景区设立了游客接待中心。
牡丹江中心城区形成了以商贸步行街、朝鲜民族风情街、滨江文化公园和城市绿地公园为主体的城市休闲功能区；全市建成了一批以农垦区、林业局小城镇和莲花移民安置小镇为依托的生态旅游小城镇。
现状表明，我市城市性质已全部实现，城市功能得到强化，需要在新的规划中重新给城市更高的性质定位。
（三）规划执行系统需强化
城市规划并非是单靠规划部门来实施的，而是由城市的各个部门来共同运作的；尤其是城市总体规划，就更加需要依靠社会各个组成要素之间的相互协同作用。
这包括城市各部门在发展政策方面的协调、在资源的使用上的协调、在公共资金分配上的协调、在重大建设项目的安排和时序上的协调等等。
政府各部门的协同是城市总体规划实施的关键所在。
但目前的政府行政体制构架并不能确保这一协同机制的建立和正常运行。
尽管政府各个部门工作的基本原则也都是为了城市整体的发展和社会公共利益服务，但是往往由于部门利益的牵制或者考虑问题角度和立场的局限性，不可避免地会导致城市中各系统、各部门与总体规划之间产生不协调的矛盾。
而在目前的行政体制框架下，规划部门也只不过是政府众多部门之一，既无权力也无能力在这一体系中真正承担全面的综合协调作用，难以确保各个部门的决策都以总体规划作为决策依据，使各个部门的行动都保持一致的方向。
在规划的作用方面，各级领导及部门都极为重视，编制与审批都做到严肃认真，但具体规划内容的执行往往被忽视。
尤其在经济效益和部门利益面前，规划的随意性和阳奉阴违比较突出。
四）规划保障系统需加强规划实施保障主要为政策保障和经济保障。
政府的公共政策是影
响城市发展的最重要的因素，也是保证城市规划实施的最有效手段。
政府制定的关于城市整体发展的经济社会政策决定着城市未来发展的主要趋向。
各职能部门所制定的部门或行业政策，同样也对城市发展有重要影响，而且还可能决定着城市规划最终的实施效果。
总体规划确立的城市发展目标和发展战略等，只有通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实；而总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。
但目前城市总体规划无论在文本方式还是编制程序上，都与政府公共政策的基本要求和运作过程不相匹配，无法纳入其它部门的政策制定和执行系统中，规划的原则和思路在城市各部门、机构和经济实体发展的政策中难以得到全面体现。
总体规划必须得到充分的经济保障和财政支持才能得以实施，这是因为：
城市总体规划是以社会整体利益为基本原则的，其运行过程必须得到有力的经济支持，才能保证规划不偏离其社会整体价值的取向。
其次，城市规划在实施的过程中，会遇到来自其他部门或开发商在经济利益上的挑战；城市规划只有通过一定经济力量的对峙才有可能化解这种挑战，保持其主动权和引导性。
但目前，规划部门对公共投资决策过程并不具有强大的影响力，也缺乏足够的能力协调平衡城市公共资金的投入方向、地区和时间，不能通过对这些资金安排与规划过程的结合来实现建设过程与总体规划的协同。
纵观以上问题，是在系统思维指导下，对我市城市规划体系中各分支系统问题的梳理，重点认清在规划体系建立和完善中存在的问题。
因此，我市城市规划应重点在在成果系统、目标创建以及执行保障方面做出创新。
三．构建和完善城市规划成果体系
（一）创新与提升城市性质
当前我市《城市总体规划》正在进行编制，需在新的规划中清晰明确地确定城市性质。
从现阶段规划的趋势分析看，我国在2000年后，国家层面越来越注重城市的集聚发展和城市群的建设，城市的建设和发展越来越引入区域概念，城市融入到区域的战略中，国家层面的区域战略规划陆续出台。
近几年，国家加大对外开放力度，借助信息、网络及快速交通的发展，许多区域层面的战略已经跳出国内层面，进入更大的国际视野，城市间的发展不再是独立的发展形式，越来越强调分工与协作。
在这一的背景下，国家层面、区域层面都在“画圈”的同时，建立以中心城市为爆发点，区域城市间协作共赢模式的区域发展策略。
这期间，诸如长江中下游城市群、京津冀一体化、长三角、环渤海等区域已经从概念规划上升为国家战略规划。
从这个层面看，我市的城市目标建立应从两个角度入手，一是国家层面和区域层面对我市的定位，特别是国家层面，这是站在更高的角度看我市应该做什么。
二是从自身发展特色入手，在区域一体化的战略中，看我市能做什么。
国家对我市的要求中，最为直接的是国务院正式批复的《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要（2012~2020年）》，纲要明确提出“支持牡丹江市建设中俄地区友好合作示范城市”的战略目标。
因此，我市的城市目标之一是要紧紧围绕落实国家意图来创建，国际化城市的目标离我们并不遥远。
从自身优势看，我市生态环境在东北亚区域内优势明显，具有建设区域中心城市的生态基础和承载力。
保护和利用生态资源应作为我
市城市创建的目标
解决应该做什么和能做什么，城市发展目标就能明确而长远。
（二）强化规划统领地位
规划是龙头，是引领，在未来的经济社会发展中具有重要的地位和作用。
要以科学发展观统领规划事业发展，走科学规划的道路。
加强总体规划的工作推进力度，以国家、省及我市整体发展战略为依据，科学编制我市总体规划。
充分发挥城市总体规划在统筹发展中的纲领性作用，牢固树立城市总体规划对土地利用、产业布局、基础设施和公共服务设施综合部署、统筹布局、相互协调的基础地位。
依据总体规划，对各部门编制的专项规划进行审查，确保规划之间的衔接，有机统一。
（三）创新规划手段，实现多规合一
“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的市县域图上，实现“一个市县一本规划、一张蓝图”，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。
据称，推进市县“多规合一”是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的2014年经济体制和生态文明体制的一项重要任务。
从现实情况看，“多规合一”的探索从十五期间就开始了，由最初的“两规合一”到后来的“三规合一”，再到现在各地的“四规合一”和“五规合一”等，各种规划之间相互协调的要求逐步在提高。
“多规合一”是必须以规划手段创新为基础，当前对城市发展建设影响最大的规划有三个，即国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划，三个规划都是法定规划体系里最高的规划类别，分别有三个部门负责编制和实施。
有规划专家对三个规划的作用形象的比喻为“国民经济和社会发展规划确定一个目标，土地利用规划确定一个指标、城市总体规划确定一个坐标”，可见三个规划的主要职能所在。
因此，“多规合一”在规划手段创新的基础上，需要充分理解每个规划的作用，在实现一个市县一本规划、一张蓝图这一“多规合一”的目标时，还要理清哪些是合一的主要内容，是目标实施的导向内容，哪些是不能合一的内容，目标实施的具体工作。
从我市情况看，“多规合一”还面临很多问题，一方面是国家法律法规层面尚无具体指导实施的对策，法律依据不足；另一方面我市自身行政管理也没有这方面的机制进行保障。
从三大规划看，国民经济和社会发展规划已经编制完成，土地利用总体规划进入报批阶段，城市总体规划正在编制，实现“多规合一”难度加大。
但我市需要向这一方向努力并做好基础工作，在面向2020年后的规划应考虑“多规合一”方式。
（四）抓好基础，提高规划质量
规划存在动态性，其规划体系建立不能一蹴而就。
因此应以循序渐进的方式推进规划体系建立。
重点在两个方面进行。
一是规划编制方面，重视规划的基础信息积累和编制质量。
虽然在规划编制和批准方面已有国家法律法规，但由于地市差异，各地市规划的组织和编制有较大差距。
其中，基础信息不对等对编制质量影响很大，如规划所需的基础地形图绘制情况参差不齐，经济基础影响规划机构选择等。
所以在规划编制方面，应重视城市基础数据的采集和工作的连续，同时重视规划机构的选择，保证规划编制质量。
我市总体规划编制聘请了国内总体规划的顶尖团队——中国城市规划设计研究院。
在选择方面做了充分的分析和选择，从编制过程看，中规院在规划编制流程和法规政策的掌握方面强于其他机构，做到了基础资料分析扎实、设计技术科学专业、城市定位把握准确。
这是我市总体规划在质量方面有了长足的进步。
二在规划实施管理方面，重视规划管理队伍的专业性和信息化建设。
我市规划管理专业队伍通过进30年的建设，在正规性和专业性方面有了长足进步，但存在不均衡，中心城市人才集聚，县市专业人才缺乏，而中心城市的规划队伍在专业性和信息化方面存在问题。
根据我市现状，短期内在队伍建设方面达到根本改观很难，但在人才储备方面应做好工作，同时通过地方高校培养一定的规划人才。
（五）重视规划实施的规律性和阶段性
规划过程包括经济计划、城市规划、空间设计和建筑设计四个步骤，必须对市民的各种需求做出解释和反应。
为达到这些目的，城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民以及公众和政治领导人之间的系统的不断的互相协作配合的基础上。
根据规划的特点和阶段，应注重规划的规律性和阶段性。
城市规划的规律也是城市发展的规律，遵循城市发展规律，遵循以人为本、以自然为本、以城市为本的发展规则。
对于我市来说，需要强化生态建设和基础设施建设，做到城市发展与生态保护的同步。
重视城市内部更新改造，做到城市与市民精神文明建设的同步。
重点是进行信息化建设，将城市的发展脉络和建设进程信息化展现，了解和掌握城市发展的阶段，从中得到适合我市发展的规律性内容，运用到城市规划工作中。
四．建立健全规划实施保障体系
一）加大规划宣传导向力度
规划的宣传和沟通方面做出突破，我市已着手建立规划展示馆，应将此馆作为城市规划宣传展示的平台，以专业和开放的思维做规划的展示。
（二）规划管理信息化创新
加强进行规划管理信息化建设，一方面做好城市规划信息的采集于更新，更好的掌握城市发展动态；另一方面规范和统一规划管理电子图，保证规划管理的准确和科学。
（三）规划保障机制创建
1.组织保障
组织与领导的重视是规划体系建立完善的基础，在组织保障中，进一步加强保障的连续性和决策的科学性。
2.政策法律保障加大规划的政策支持力度和规划执行的法律保障力度。
形成全社会重视规划的氛围。
3.经济保障规划的体系建立也需要经济作支撑为基础，加强规划在经济方面的保障，能进一步提高规划的质量，保障规划的科学性和可操作性。
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