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亚洲国家微型机构监管制度的比较分析
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亚洲国家微型金融机构监管制度的比
较分析
文/鹏元资信评估有有限公司研究发展部李宇飞
统一立法来监管。
相反，准正式的机构，比如非政府机构设立的微型金融机构一般由政府部门进行监管。
在涉及公司内部管理和所有权结构时，对应的监管环境往往差强人意。
最后，通过比较各国不同的监管制度，针对我国微型金融机构的发展现状，我们提出了具体的政策建议。
审慎性监管非审慎性监管
Abstract:
Thispapercomparestheregulatoryframeworkofthemicrofinanceinstitutions（MFISinAsia.WefindformalMFISaregenerallyregulatedunderthebankinglegislationandsupervisedbycentralbanks.Incontrast,semiformalinstitutionslikeNGO-MFISareregulatedbyeitheranapexorganizationorothergovernmentbody.WefindtheformalMFIregulatoryenvironmentforformalMFISseemseffectivebuttheinternalcontrols,governanceandownershipstructurearedisappointing.Finally,weproposesomeeffectivemeasurestoimproveourMFISregulatoryenvironment.
Keywords:
MicrofinanceInstitutionsPrudentialRegulationsNonprudentialRegulations
一、微型金融机构概述
微型金融（Microfinance）是在传统正规金融体系之外发展起来的一种金融方式。
1976年孟加拉国的穆罕默德•尤努斯（MuhammadYunus）教授在该国发起了致力于解决乡村贫困人群金融服务问题的乡村银行项目（GrameenBankProject），成为微型金融发展的开端。
20世纪80年代微型金融在广大发展中国家兴起，90年代以来快速发展，成为许多发展中国家传统正规金融体系的一个有益的补充。
微型金融机构（
MicronanceInstitutions，MFIs）是提供微型金融服务的机构，即致力于帮助无法从正规金融体系中获得金融服务的小企业、穷人和贫困家庭获得金融服务的金融机构。
微型金融是以低收入群体为目标客户，向他们提供贷款、储蓄、保险、转账服务和其他金融产品的金融业务。
其最主要的业务内容是发放微型信贷和吸收存款，尤其是向非常贫困的家庭及微型企业提供很少量的贷款（微型信贷）帮助他们进行生产性活动或小本经营。
其显著特征是
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单笔交易额非常小，一般低于平均的人均GDP水平。
微型金融的典型客户是那些无法获得正式金融机构服务的低收入群体，主要是贫困的人群和一些经济上脆弱的非穷人，他们一般有持续的、规则的收入和较好的偿付能力。
在乡村，通常是指小农场主和从事小型低收入劳动的人群，比如，他们种植庄稼、饲养牲畜、进行食品加工和小买卖。
在城市，客户类型更加多样化，包括零售商、服务提供者、街头小贩等。
但是，极度贫困且无收入来源的穷人与无家可归的穷人不在微型金融的服务范围内，他们主要依靠国家减贫项目的救济等获得最基本的生活保障。
在过去的30多年中，世界各国进行了各种努力使穷人的金融服务正式化，并获得了可喜的进步。
今天，有成千上万的微型金融机构给世界上1-2亿的穷人提供服务。
以发展范式为动机的草根运动正发展为全球性的产业。
二、微型金融机构监管的必要性
金融机构审慎性监管的目的在于保护存款人的合法利益、维护金融系统的稳定性、建立良好的信用环境。
在发展中国家，由于资料搜集和数据积累的困难加上薄弱的会计制度以及缺乏专业有效的监管经验，金融机构的监管往往不能取得预期的效果。
然而，随着经济发展的全球化，发展中国家越来越清晰的认识到审慎性金融监管对本国经济发展的巨大推动作用。
现在，许多国家已经把审慎性监管拓宽到包含微型金融机构等非传统金融领域。
同其他金融机构的审慎性监管类似，微型金融机构的审慎性监管在于保护小型存款者的经济利益，加强微型金融机构的流动性管理，增强其可持续经营能力，维护金融系统的稳定性，预防金融欺诈行为。
监管对微型金融机构行业发展的重要性主要体现在以下几个方面：
首先，微型金融机构涉及到的客户一般都来自于社会上的贫困弱势群体，由微型金融机构违
约或欺诈形成的损失对其客户的影响往往是灾难性的。
由于，这些客户缺乏必需的财务知识去判断和评估自身暴露的风险水平。
所以，微型金融机构的审慎性监管能够帮助其有效的减小风险，促进微型金融机构行业整体的健康发展。
其次，审慎性监管能够促使微型金融机构建立起有效的风险管理制度，扩大盈利能力，加强公司内部控制水平，从而帮助微型金融机构在其客户群内树立良好的信用形象。
对微型金融机构而言，保证其长期可持续经营能力和拓展客户群体应该同等重要。
然而，要使微型金融机构具有长期可持续经营能力，必须允许其向公众或某些群体吸收存款，而通过立法监管来保证其该项权利是必不可少的。
现在亚洲国家存在的绝大多数微型金融机构的主要资金来源于社会捐赠，这样，一旦社会捐赠的渠道变得不再可行，微型金融机构及其客户往往会面临巨大的经营风险。
监管制度应该增强微型金融机构获得现金流的能力，摆脱对社会捐赠的依赖性。
最后，合理有效的监管能够增加微型金融机构信息的透明度，有效预防欺诈行为的发生，加强其声誉水平，保障其可持续经营能力。
三、亚洲微型金融机构不同监管制度的比较分析
（一）微型金融机构的监管方法
1、自我监管
自我监管的特点就在于监管的义务集中于微型金融机构自身，而不依靠政府的强制约束力。
因此，自我监管采取的主要方式是制定一系列的行为指导准则，然后依靠专门设立的一个机构去约束该行业所有成员的行为。
其中，独立的评级机构也可以承担监管的任务。
这种缺乏政府参与的监管在保护存款者利益，防范金融风险方面缺乏公信力，不能得到整个社会的广泛认可。
例如，孟加拉国的PalliKarmashahayak
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Foundation（PKSF没有政府介入，完全由该行业自发成立的自我监管组织，而印度的NABARD则由一定程度的政府参与。
在菲律宾，半正式的MFIS机构主要由非政府组织进行监管。
2、银行法监管
在银行法监管框架下MFIS被看做某种特殊的金融机构，因此其监管也应该置于银行法监管的范畴。
亚洲的绝大多数国家，比如孟加拉国、尼泊尔、菲律宾、泰国都有完备的银行法存在，立法者只是简单的把银行法的约束力延伸到MFIS机构的监管。
这种监管方法的优点在于，不需要重新制定新的MFIS机构监管法，只需要利用现有的银行法去约束MFIS机构即可。
出于同样的逻辑考虑，在这些国家很多商业银行被认为是从事微型金融业务的合法机构。
与纯粹的专门微型金融机构提供微型金融服务相比，由银行法监管下的商业银行来提供微型金融服务存在着很多优势，比如在管理结构、成本控制、盈利能力方面商业银行优势更为明显。
同样，商业银行在财务数据披露、资本充足性、筹集资金能力优势更为明显。
在银行法监管下，微型金融机构的监管可以置于政府部门或者外部独立的监管机构之下。
银行法监管下，微型金融机构出现财务危机的时候政府出手援助的可能性更大些。
考虑到将银行法适用于微型金融机构的监管是否合适，一些学者提出应该针对微型金融机构自身的特点来重新修改某些银行法，使其发挥其应有的作用。
3、专项法监管
最后一种监管方法就是针对微型金融机构自身特点出台专门的法律来对其进行监管。
同前两种监管方法相比，这种监管方法从根本上降低了该行业的准入壁垒，更有利于微型金融机构自身的发展。
专项监管法同样有利于那些财务实力较强的微型金融机构的发展。
在专项法的监管下，实际的监管行为仍然可以由中央银行来主导。
专项法监管的缺点在于，监管权很容易落入微型金
融行业自身手里，以致于其把全部注意力转移到微型金融服务模型的建立和拓宽自身业务深度水平上来，违背审慎性监管的原则。
而且，专项法的监管大大减小了微型金融机构兼并其他机构完成向银行转型的动力。
专项监管法同样导致监管成本的上升。
在巴基斯坦，微型金融机构法案允许微型金融机构在为其专门制定的专项法下开展业务，由巴基斯坦中央银行行使最终监管权。
同样国内外宏观经济环境的运行状况影响着专项监管法的可持续性。
总而言之，每种监管方法都有其各自的利弊，然而把微型金融机构的监管置身于银行法之下可能比出台专门的监管法更为现实和有效。
发展中国家的经验表明，依靠微型金融机构自身的监管往往陷于难以对其形成有效约束的尴尬境地。
如何选择合理的监管方法主要依赖于各国自身监管经验和能力的判断，以及该国微型金融机构理解和适应监管环境的能力。
（二）所有权结构和公司治理
微型金融机构的所有权结构和公司治理是监管制度的核心所在。
按照国际惯例，微型金融机构的所有者、董事会成员、公司管理者必须能够胜任其所从事的工作，同时还应该为其行为承担相应的责任。
这条规则同样适用于商业银行、合作社。
然而，微型金融机构在履行该规则时候却呈现出种种问题。
人们普遍认为，成功的监管模式应该包含了合理的所有权结构和公司治理制度。
所有权：
微型金融机构普遍缺乏正规的所有权结构，这通常导致公司没有健全的责任体制和正确的经营方向。
清晰简单的所有权结构对于微型金融机构经营模式的选择是至关重要的。
合理的所有权机构能够提供更多的财务资源、减少政府干预的几率、丰富的管理经验来为微型金融机构创造经济价值。
在孟加拉国，Garmeen银行88%的股权
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集中在150万借款者手中，其余的12%由政府持有。
与Garmeen银行清晰的产权结构相比，绝大多数非政府性质的微型金融机构没有清晰界定的产权结构。
在尼泊尔微型金融机构的所有权主要集中于政府、央行、省商业银行和少数私人商业银行。
合理的监管环境应该鼓励私人股权的介入，以此来保证他们能够参与到公司重要决策当中来。
当然，并不是说私人投资者是微型金融机构最为合理的所有者，不过与社会上的其他投资者和捐助者比较，私人投资者，能够更为有效的对微型金融机构实施监督。
公司治理：
公司所有权结构反过来又影响着微型金融机构内部控制能力和风险管理能力。
随着微型金融机构规模的不断扩大，市场对其公司治理能力的要求也提高。
Otero的研究发现“勤勉义务”和“忠实义务”是管理者两项最基本的素质，一起决定了公司的治理水平。
同样，监管者也应该把注意力集中于微型金融机构董事会构成、有效的内部管理机制。
在孟加拉国，Garmeen银行的公司治理由几名董事会成员来履行，其中三名董事由政府直接任命，九名由股东组成。
与Garmeen不同，巴基斯坦的Khushahali银行的管理完全是由其内部自发进行的，没有政府的介入。
在印度，规模比较大的微型金融机构由央行直接任命董事会成员来对其进行监管，规模较小的微型金融机构则没有政府的介入，其董事会的执行能力和管理能力往往很薄弱。
内部关联交易是公司治理环节中的涉及到另外一个重点内容。
尼泊尔发展银行、巴基斯坦微型金融机构、泰国的BAAC严格禁止公司内部的关联交易和借贷行为。
而在菲律宾，则没有对关联交易和借贷行为作出严格的限制，不过该行为必须首先取得公司董事会的同意。
在中国，微型金融机构公司治理中几乎没有涉及到关联交易和借贷的内容，微型金融机构内部的关联交易和借贷
被视为公司日常业务中的一部分。
而且，公司所有权结构对公司治理的重要性没有得到充分的认识，微型金融机构往往不以利润最大化为其经营目标。
（三）风险管理和报告制度
对微型金融机构实施有效的监管要求完善的风险管理和报告制度。
微型金融机构发展水平不同，其财务信息的透明度差异很大。
尽管一些大的微型金融机构对风险管理制度都有明确的目标，但其中很大一部分机构仍然没有足够的信息资源和完善的内部评级制度。
最低资本要求：
资本要求对金融机构道德公害的约束作用是显而易见的。
适当的资本比例要求，可以限制金融机构从事过分冒险的经营行为。
金融机构资本在其经营和管理过程中发挥了重要作用，提供了企业增长和扩张的基础，有效吸收企业的损失，维持公众对企业管理者及股东的信心等。
微型金融机构资本水平和风险是密切相关的。
资本本身是金融机构所有者在承担所有者风险的前提下投入的资金，其对公司未来的风险起到有效的防范作用。
调查发现，在尼泊尔微型金融机构成立的时候往往选择注册成为储蓄和信贷社团来规避银行法审慎性监管原则要求下的最低资本和资本充足率水平。
在印度尼西亚，微型金融机构的最低资本要求从6000美元到59万美元不等，其视注册所在地的不同而定。
巴基斯坦，规模最大的微型金融机构注册资本为2700万美元，与之形成鲜明对比的孟加拉国Grameen银行注册资本只有250万美元。
在菲律宾，从事微型金融服务的乡镇银行资本要求低于一般的储蓄银行。
在印度，微型金融机构一般要求不低于180万美元的资本。
在越南，只从事放贷业务的微型金融机构资本要求低于从事储蓄业务的微型金融机构。
信息披露和审计制度：
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对于正式和半正式的微型金融机构，监管者要求其必须提供年度和季度经过审计的财务报告。
在孟加拉国，非政府性质的微型金融机构要求提供收支账户、收入和支出说明、资产负债表、现金流量表、股权变动说明、资产组合情况说明。
孟加拉国、菲律宾、泰国要求互助社提供季度报告以及其由注册机构任命的独立第三方监管的账户。
菲律宾农村银行的每天贷款业务情况都受到严格的监管。
同时央行还要求其定期在当地报纸上披露由独立第三方给出的有关其财务情况的分析报告。
四、亚洲微型金融机构监管对我国的启示
（一）中国小额信贷的非审慎性监管
审慎性监管的目的是维护金融体系的安全和保护存款人的合法利益。
由于只贷不存的小额信贷机构不涉及到存款人利益的保护，从而也不存在所谓的挤兑效应，故不应当对其进行审慎性管制，只需要对其进行非审慎的管制。
非审慎管制是为小额信贷机构设计行为准则，包括信贷业务准入、防止欺诈和金融犯罪、建立信用服务体系、利率限制等。
我国发放小额信贷的机构除了农村信用社是依靠存款来为其融资外，其它大都为只贷不存机构。
对于这些小额信贷机构，目前只适用于非审慎性管制。
1、尽快出台信贷业务准入的相关规章制度。
中国的金融法规禁止包括非政府组织在内的非金融机构提供任何类型的金融服务。
中国绝大多数小额信贷机构都登记注册成为非政府组织，但非政府组织小额信贷至今尚未获得正式的合法身份。
小额贷款项目经常需要“协商”出一个临时的法律身份，因为没有正式的程序和规章来确定谁是小额贷款机构，所以很多小额贷款项目利用捐赠人和地方政府之间的协议作为非正式的经营许可。
中央“一号文件”中关于小额信贷的鼓励政策意味着政府已经对小额信贷业务的认可。
因
此，应尽快出台信贷业务准入的相关规章制度，赋予其经营只贷不存小额信贷业务的合法性。
信贷行为的准入管理应相对简单，并确保较高的透明度，可采用工商注册制。
2、防止欺诈和金融犯罪。
在这方面，小额信贷组织适用于与传统银行同样的法律法规，但不一定要由负责银行审慎监管的部门执行。
3、建立信用服务体系。
在发达国家，相对健全的征信系统及广泛采用的风险计量技术为低收入人群获得信贷服务提供了良好的基础。
发展中国家在发展小额信贷过程中，如果没有相应的征信体系，或征信体系中的数据准确性不高，各机构在争夺客户时很容易产生大量的坏账。
4、取消利率上限。
贷款利率的设定必须能够覆盖资金的成本、贷款的损失和经营的成本。
资金的成本和贷款损失的成本与贷款的数量成比例，而经营成本并不随贷款数量成比例变动。
对于小额信贷机构来说，由于每笔贷款发放的金额相比于正规的商业银行的贷款额度要小，经营成本必然要高于商业银行，因此，除非小额信贷机构能够索取的利率高于正常银行利率，否则小额信贷机构很难达到财务的可持续性。
我国现在的目标是建立商业性的小额信贷机构，因此应尽快取消利率限制。
（二）中国小额信贷的审慎性监管
小额信贷政策的出台，各方有不同的考虑。
政府的考虑是通过培育小额信贷组织，拓宽农民、农户、个体工商户的融资渠道，有效解决县域弱势融资群体融资难问题，促进农村资金回流，使取之于农村的资金用于农村；央行从行业角度出发，更多希望它能与农信社等农村金融机构展开竞争，培育竞争性农村金融市场，同时规范和引导地下金融走向阳光地带；而作为发起人的老板们看重的则是投资的前景，真正打动他们的是，由小额信贷公司发展到“民间银行”的可能性。
这意味着各方博弈的结果是未来小额信贷
机构必然要吸收储蓄。
国际经验也表明，为了扩大小额信贷服务于穷人和微型企业的广度和深度，需要允许小额信贷机构吸收储蓄。
而为了保护存款者的利益，需要对吸收储蓄的小额信贷机构进行审慎性管制。
1、审慎性管制的时机。
在允许小额信贷机构吸收储蓄之前，必须评估其管理水平和贷款业务的盈利能力。
同时也必须检查小额贷款机构的会计和贷款追溯系统是否足够健全，以便提供可信的信息。
另外，在决定对小额信贷机构进行审慎性管制之前，通常需要大量的分析、研讨和协商，这需要支付大量的成本，因此除非有相当数量的合格的小额信贷机构存在，否则不需要考虑对其进行审慎性管制。
2、审慎性管制手段。
针对传统商业银行的管制通常不完全适用于小额信贷，需要针对小额信贷的特征进行调整。
（1）最小资本要求：
在确定小额信贷的最小资本数量时，必须考虑监督机构的监督能力，因为最小资本要求设得低的话，需要监督的机构数量可能过多，而监督机构又没有足够的资源去进行有效地监督。
因此，需要在新机构的数量和监督的有效性之间进行权衡。
我国监管机构一直以来对小额信贷采取无为而治的态度，缺少监管小额信贷的相关经验，因此在最初最小资本的要求要足够高，以使监管当局有足够的能力对其进行有效地监督。
当积累了较多的经验之后，可以调整最小资本要求的数额。
（2）资本充足率：
小额信贷的资本充足率要求可以与商业银行相同，都定为8%。
由于小额信贷的资产风险性比较高，因此在决定其资本数额时，需要对其资产进行较高的风险加权，这样可以有效地防范风险。
（3）无抵押贷款的限制：
应该取消无抵押贷款的限制，小额信贷交易的特点是人格化的交易，小额信贷机构的客户通常也无法提供相应的抵押，无抵押贷款的限制阻碍了小额信贷机构向穷人和微型企业服务的拓展。
（4）贷款文件备案：
由于小额信贷每次贷款的数额小、期限短，而且，客户通常是重复借款，因此，对小额信贷机构要求与商业银行相同的贷款文件会造成小额信贷机构沉重的负担。
因此，对于小额信贷机构贷款文件备案的要求应尽量简单。
（5）安全性设施和分支机构的要求：
不应对小额信贷机构的安全性设施有过高的要求。
可以考虑小额信贷机构在商业银行设立一个专门的账户，以存放客户的存款。
分支机构的设置也同样要考虑到运营成本。
（6）报告的频率和程度：
农村地区的交通和通讯状况可能使得每天报告金融头寸不可能。
而且对于提供小额金融服务的机构来说，向监督者报告其每天的金融头寸增加它的管理成本。
因此，对于小额信贷机构的报告要求应该比商业银行的简单一些。
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