ABO模式分析.pptx

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,ABO模式研讨会2019年02月,目录,ABO模式由来,二,ABO模式基本概念,一,ABO模式与其他模式的比较分析,三,ABO模式适用条件和环境,四,ABO片区开发模式流程,五,ABO模式投资测算案例,六,ABO模式跟踪流程及总结,七,ABO模式基本概念,一,一、ABO模式基本概念,

（一）ABO概念,由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

一、ABO模式基本概念,

（二）ABO含义,在地方城市建设的实践中，比较有代表性的做法，是地方政府通过直接授权的方式，将城市建设某个行业、某个片区或者某个重大项目的建设和运营工作，交由本级政府下属的国有投资公司，并给予必要的资源和财政支持，这一揽子的授权和支持政策，通常体现为地方政府与城投企业之间签署的授权经营协议。

一、ABO模式基本概念,ABO属于政府采购行为。

中华人民共和国政府采购法第二条明确规定：

“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。

本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。

（三）ABO模式属性,一、ABO模式基本概念,ABO的具体采购类型归属，应从属于ABO协议中规定的采购内容。

（四）ABO模式政府采购分类,ABO模式由来,二,二、ABO模式由来,从有限的公开资料上，我们可以了解到的，ABO模式来源于2016年北京市轨道交通行业的一项投融资体制创新。

2016年，北京市交通委代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）正式签署了北京市轨道交通授权经营协议，该授权经营协议结合了北京市轨道交通实际情况，创造性地提出了授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）的ABO模式。

即由北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通行业的业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市街道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务，并且在授权经营协议中，以授权经营费的形式，约定了北京市财政给予京投公司的一揽子资金支持政策。

二、ABO模式由来,二、ABO模式由来,二、ABO模式由来,京投公司ABO模式运作图,ABO模式与其他模式的比较分析,三,三、ABO模式与其他模式的比较分析,

（一）ABO模式与PPP模式,项目回报机制不同,ABO模式项下，由政府方根据项目的投资及运营维护成本，在运营维护期每年按时支付一定的服务费用，并无明确的按效付费要求等,PPP模式需要根据项目类型、政府财政承受力、是否有稳定使用者付费基础等因素确定回报机制，并且项目需参与绩效考核，政府支出责任必须依法纳入预算管理。

三、ABO模式与其他模式的比较分析,

（二）ABO模式与委托代建,项目资金来源不同,委托代建模式是由项目法人通过公开招标等方式选定的委托代建单位，并不发生项目业主的变更。

ABO模式下，是由政府方通过采购或直接签署协议等方式授权确定项目业主方（社会资本方），履行授权范围内的项目业主职责。

ABO模式适用条件和环境,四,四、ABO模式适用条件和环境,

（一）特点,政府与平台公司之间的合作区别于通过竞争性程序选定社会合作方的“公私合作”模式，平台公司需代行归属于政府方的基础设施及公共服务项目业主职责，且在授权范围内行使一定的公共管理职能，基于此，在ABO模式下平台公司实际上具备“公”主体属性，ABO模式应视为一种“公共合作”模式，这也反过来为政府直接行政授权提供了一定的授权理论基础。

授权对象一般为本地具有较强资源整合能力平台公司或其他属地国企。

政府与授权对象之间通过签署相关授权经营协议厘清政企关系。

政府与平台公司通过“公公合作”，以授权方式和一系列契约理清政企关系，与国发42号文之前的“直接指定”、“政企不分”相比是一大进步。

采用ABO模式实施的项目类型一般具备“大公益，小经营”的特点。

该类项目前期投入巨大、回报期限较长、获利不确定，现实中对社会资本吸引力不足，需要政府进行干预；而这类项目采用ABO模式后，基于“公公合作”下平台公司的“公”主体属性，可以在一定程度上调控这类项目的“市场失灵”，“打破公私合作模式中存在的公主体追求公益性与私主体逐利性的固有矛盾”。

四、ABO模式适用条件和环境,

（二）亮点,在市场失灵情况下，ABO模式能够起到调控市场作用，能够打破公私合作模式中存在的“公”主体追求公益性与“私”主体逐利性的固有矛盾，且在大环境上是契合国资国企改革方向。

但是从实操层面来看，“公公合作”的定位仍局限于理论上，缺乏法律依据，实践中有少量探索性案例，但认可度不一，在现行法律政策体系下，存在合法合规瑕疵，特别的是，有一定地域限制。

四、ABO模式适用条件和环境,（三）适用条件和环境,ABO片区开发模式流程,五,五、ABO片区开发模式流程,五、ABO片区开发模式流程,五、ABO片区开发模式流程,主管部门支付工程建设成本和购买服务费用运行图,五、ABO片区开发模式流程,4、片区开发技术要素,发展专项资金是将按照一定比例提取的财政收入纳入专项管理，用于专门领域范围项目的管理方式。

发展专项资金的使用，有利于有效汇集资金来源，专项支持重点项目，增强计划性和简化支出管理程序。

使用增量财政收入作为专项资金提取基数，用于对应项目的购买服务和采购工程支出，更能体现新项目对于地方经济的拉动，从而体现发展专项资金的合理性。

地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益，从地方政府债务管理的角度上来看，并未实质性新增政府债务负担。

87号文对于政府购买服务的预算管理提出的要求是“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，建议将混合型ABO类型的委托建设运营开发区筹资模式期限限定在三年之内，以满足合规性要求，确保相关购买服务和采购工程内容能够在预算中得以安排。

同时，根据项目的实际进展情况，可以采取滚动开发和签署相应协议的方式推进整体项目。

五、ABO片区开发模式流程,4、片区开发技术要素,发展专项资金流程图,财政部门,政府派出机构（发展专项资金）招商建设中心（事业单位）,开发区托管费,逐年核算后拨款,注：

财政收入中用于招商和建设的分成管理办法,财政部门,政府派出机构（发展专项资金）招商建设中心（事业单位）,项目公司受托管理建设运营,逐年核算后拨款,注：

财政收入中用于招商和建设的分成管理办法,五、ABO片区开发模式流程,4、片区开发技术要素,五、ABO片区开发模式流程,4、片区开发技术要素,TOT模式的加入将TOT模式应用于片区开发的特许经营开发建设中，主要切入点是工业地产商采取以现有竣工或在建工业园作价入股的方式与其他社会资本出资人联合组建新的社会资本项目公司，进行片区开发建设和运营管理。

实践操作中，可以采取由社会资本方企业新出资人以新项目公司股份交换，来逐步吸收并购已有工业园区的方式。

采用TOT模式，对于节约项目启动资本金、筹集融资所需抵押物，均具有突出意义。

ABO模式投资测算案例,六,六、ABO模式投资测算案例,

（一）以ABO模式片区开发实施的项目案例,项目区域占地面积150万平方米，总投资100亿元，建设期三年。

计划分期滚动推进项目，每期按土地整理、开发建设两阶段实施。

1、片区开发土地整理阶段土地整理阶段计划总投资30亿元。

拟整理片区土地100万平方米，工业用地45万平方米，商住用地40万平方米，公共服务用地15万平方米。

其中，投资6亿元用于配套基础设施，建设道路、铺设给排水管线，建设公园、广场等民众休闲设施。

在采取TOT模式的情况下，已有工业厂区分期评估作价后，直接纳入项目核算。

2、片区综合开发建设阶段开发建设阶段计划总投资70亿元。

投资6.8亿元建设工业厂房36万平方米；投资57.5亿元建设商业住宅100万平方米；投资5.7亿元建设学校、医院等配套公共服务设施。

建设期可采取“轻运作方式”以节约资金，拟以土地作价与社会资本方集团内部或外部房地产开发公司开展合作，由开发公司提供管理并筹集资金，但销售收入列入土地整理阶段相关金融机构监管范围之内。

六、ABO模式投资测算案例,

（一）以ABO模式片区开发实施的项目案例,投资回报和还款测算表（单位：

亿元）,如上表所示，无论在第一阶段还是第二阶段，投资方均完全有能力偿还融资。

六、ABO模式投资测算案例,

（二）以ABO模式实施的某县级公路项目,某县级公路项目，由本级人民政府通过公开招标方式选定社会资本方，并直接与本级人民政府签订公路项目的授权协议，授权社会资本方履行本项目的项目业主职责，社会资本方可利用自身资源进行整合，为政府方就本项目提供投资、建设、养护等整体服务，政府方按照授权协议约定，根据项目建设及运营维护成本，在运营维护期内每年支付服务费用，合作期满后，社会资本方将该项目设施无偿移交给政府指定接收机构。

六、ABO模式投资测算案例,

（二）以ABO模式实施的某县级公路项目,某县级公路项目，由本级人民政府通过公开招标方式选定社会资本方，并直接与本级人民政府签订公路项目的授权协议，授权社会资本方履行本项目的项目业主职责，社会资本方可利用自身资源进行整合，为政府方就本项目提供投资、建设、养护等整体服务，政府方按照授权协议约定，根据项目建设及运营维护成本，在运营维护期内每年支付服务费用，合作期满后，社会资本方将该项目设施无偿移交给政府指定接收机构。

六、ABO模式投资测算案例,

（二）以ABO模式实施的某县级公路项目,项目建设资金来源,六、ABO模式投资测算案例,

（二）以ABO模式实施的某县级公路项目,ABO模式跟踪流程及总结,七,七、ABO模式跟踪流程及总结,

（一）项目土地整理阶段流程简述,1、合同各方签署特许经营权协议约定权利义务。

在采取TOT模式的情况下，工业园区建设业已完成或过半，除进行并购重组的相关环节外，其他流程基本相同。

2、项目用地变更为国有建设用地。

用地规划经规委会审批通过，控制性详细规划业已批准。

可行性研究规划和实施方案等项目手续已完成。

3、待拆迁土地签署土地补偿协议，1/3完成拆迁补偿工作。

4、合同各方形成框架方案，并征得主管部门原则认可，开始项目报审工作。

5、园区项目用地纳入土地出让计划，政府承诺在土地整理和基础设施建设完备条件下，依约按期出让土地。

6、与开发公司合作筹备进入开发建设阶段，部分（可假定1/2）已摘牌土地的可作为下一期土地整理阶段所需之抵押物。

7、合同各方资金到位，当期抵押物落实。

8、进行当期一级土地整理工作。

9、土地招拍挂，通过摘牌获取土地使用权，并获得土地征收补贴（按成本测算法）。

10、租售工业厂房和相关配套住宅等，获取房地产开发收入。

以上阶段流程均可作为贷款发放前置条件。

七、ABO模式跟踪流程及总结,

（二）利益及风险分配机制,七、ABO模式跟踪流程及总结,（三）ABO模式的合规性规避,七、ABO模式跟踪流程及总结,（三）ABO模式的合规性规避,存在政府方变相融资举债，增加政府性债务的风险,根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）、财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法（财预2016175号）、关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750号）等均明确限定了地方政府融资举债的方式和途径，ABO模式均不属于当前政策允许的任一政府融资举债的方式或途径。

ABO模式下，虽授权社会资本方履行项目业主职责，但实际上却发挥着筹集项目建设资金的融资功能。

政府方除建设期补贴外，在运维期也需逐年支付服务费，而非先有预算在采购或事前经财政承受能力评估且事后列入预算管理，对于政府方的支出责任无法有效预期和控制，存在形成政府方隐性债务的可能性,七、ABO模式跟踪流程及总结,（四）总结,