现状困境与出路平安重庆视野下多元化纠纷解决机制的表达.docx
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现状困境与出路平安重庆视野下多元化纠纷解决机制的表达
现状·困境与出路平安重庆视野下多元化纠纷解决机制的表达
现状·困境与出路
——平安重庆视野下多元化纠纷解决机制的表达及实践
重庆市第三中级人民法院李健
[内容提要]当前，随着社会的发展，社会矛盾与纠纷呈增多与叠加之势，在此形势下提出构建多元化纠纷解决机制对于快速解决纠纷，化解矛盾，从而建设社会主义和谐社会具有重要价值。
从中央到地方，努力建立多元化纠纷解决机制已成共识。
中共重庆市委、重庆市人民政府也于2008年联合出台了构建多元化纠纷解决机制的意见。
但是，由于多元化纠纷解决机制并不简单等同于被称之为“东方经验”的调解制度，也因国情不同而无法完全照搬国外的替代性纠纷解决机制（ADR），加之理论准备不足和缺乏实践经验，该机制在实施过程中遭遇调解与法治是否可背离、与事实是否可不符以及实际运行虚化等理论与实践双重困境，而加大宣传提高公众认可度、寻求立法支持以及制定措施抓落实等是其可行出路。
[关键词]平安重庆纠纷解决多元化机制理性表达
注重效力对接、人员对接、程序对接。
第三，建立纠纷解决引导制度，积极推进和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多种纠纷解决方式的综合运用。
例如，重庆市涪陵区人民法院与区委政法委、区司法局联合制定了《涪陵区诉讼调解与人民调解对接工作的办法（暂行）》，明确规定了开展诉调对接等方面的内容。
2008年8月5日，涪陵区在区人民法院设立人民调解工作室，充分发挥人民调解在化解矛盾、减少诉讼、促进和谐的积极作用；重庆市丰都县总结近年来调处矛盾纠纷的实践经验，大胆创新，组建了全县矛盾纠纷调处工作指导委员会、县乡社会矛盾纠纷调处服务中心，初步建立了大调解服务体系。
重庆市渝中区、南岸区、九龙坡区等法院相继设立了调解工作室，邀请人民调解组织常驻法院开展调解工作。
上海市浦东新区人民法院经过充分调研，借鉴国外的法院附设ADR制度，探索将社会调解资源引入司法领域，尝试法院主导下诉前委托调解的纠纷解决方式，进行民事诉讼和刑事自诉调解前置的实践。
广东省东莞市人民法院创立“5＋3”多元化纠纷解决机制。
吉林省长春市中级人民法院的试点思路是积极构建“大调解”的工作格局，增强与基层民事调解组织、政府相关部门的沟通和协调，建立以法院调解、行政调解、人民调解共同组成的“三位一体”的多元化纠纷调解机制。
（二）多元化纠纷解决机制的生成原因与现实意义
多元化纠纷解决机制是为构建和谐社会现实需要，结合诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式而生成的一种互补的、满足社会主体多样性需求的程序体系和动态的调整系统，诸多原因促成了它的生成并彰显重大现实意义。
第一，从现实需求来看，纠纷多元化解决可缓解人民法院“人案矛盾”，有利于快速化解纠纷
随着社会的发展，人们的思想观念和利益诉求逐渐多元化，导致社会矛盾纠纷日益增多。
而由于受“诉讼全能主义”的影响以及诉讼便民措施（如诉讼费用的降低等）的有效供给，造成纠纷大量涌进法院，引发严重的“人案矛盾”。
以重庆市为例，根据重庆市高级人民法院唐信福副院长研究，如以下图表所示，从案件数来看，改革开放前全市法院案件数量增长速度缓慢，至1978年未超过3万件，28年仅增长了1.36倍。
改革开放后，案件增幅明显加大，至直辖时的1997年达到211358件，19年增长了6.18倍，预计2008年全市法院新收案件将达到23万件左右，增幅约23%，出现“诉讼爆炸”现象；从人案对比来看，1978年之前案件数量维持在每年3万件以下，“人少案多”矛盾并未显现。
1978年以后，全市法院人员由约2000人增至5861人，增长了近2倍，但新受案件数却由近3万件增至23万余件，增长了7倍，人员增长速度远低于案件增加速度；从人均结案数来看，全市基层法院办案法官在正常工作状态下的年人均合理办案数为58件，全市法院办案法官人均办案数在1990年达到了合理办案数58件，此后虽有波动，但始终未低于年人均58件，但从1990年左右开始，人均结案数逐年增加，并逐渐演变成为“人少案多”矛盾。
附表1.重庆市法院案件数量变化曲线图
附表2.重庆市法院“人案关系”比较表
1950年
1978年
1990年
1998年
2008年
案件（件）
12480
29446
103820
225038
235575（预计）
人员（人）
约1120
约2000
约3580
5487
5861
附表3.重庆市法院人均结案数
1978年
1984年
1990年
1998年
2003年
2008年
案件数（件）
29446
51135
103820
225038
179540
235575
办案法官（人）
约1000
约1240
约1790
2744
2565
3202
办案法官人均办案（件）
29
42
58
82
70
74
目前，“人案矛盾”不仅影响到办案质量，也影响到办案效率。
一是由于忙于结案，法官很难在促使当事人服判或达成调解协议方面投入足够的时间，匆忙下判影响了审判效果；二是容易办的案件先办，难办的先放一边，造成案件“审限内拖延”的现象日益突出，不到审限不结案，任意报批延长审限，案件久拖不决、久执不结，造成纠纷得不到及时化解。
而多元化纠纷解决机制的建立，则可以在分流纠纷处理、缓解法院办案压力的同时，多渠道、多方式快速化解纠纷。
第二，从传统伦理来看，纠纷多元化解决体现“和为贵”精神，有利于柔性修复受损的社会关系
我国传统文化中有许多精髓值得发扬，比如"和为贵"思想，强调人与人、人与自然、人与社会之间要讲"和"。
我国有"厌讼"的传统，民间甚至有"一年官司百年仇"的说法。
而“无讼”则更是儒家的理想境界。
孔子作为儒家的创始人和“无讼”的奠基人，曾郑重宣布其施政目标：
“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”。
万事以“和”为贵，“和”成为一切伦理中最基本的道德诉求；“以和为贵”的伦理诉求、情感主义和入世精神，在中国几千年的文明发展过程中内化为普通中国人到的道德内心与伦理行为，并通过伦理与道德的互动逐渐运化成为中国伦理的内核。
这个内核作为人们意识形态和精神生活的直接的文化渊源一直延续到当代，成为当代中国人道德伦理不可或缺的组成部分。
纠纷多元化解决机制发扬“和为贵”精神，以调解为方式，以调和为目的，采取除刚性、对抗性强的诉讼之外的多元化方式来柔性修复受损的社会关系，努力营造和谐社会。
第三，从法经济学来看，纠纷多元化解决更经济
尽管审判外的纠纷处理与审判一样关系到每个人的权利实现问题，但到目前为止法律实际工作者和诉讼法学者却有一种只把视线集中在审判制度上的倾向。
在这样的背景下，更有必要强调分析审判外纠纷处理机关的实际功能、探索其发挥更大作用的有效途径这一课题的重大意义。
当前，由于前述的“人案矛盾”以及其他因素的影响，法院裁决的迟延导致正义“姗姗来迟”，变为“不正义”。
经过漫长的诉讼“拉锯战”，当事人不但精力殚尽，有时出现“赢了官司输了钱”的局面。
而多元化纠纷解决机制的一个明显特点是便捷、低廉、快捷，充分体现了经济性。
从法经济学角度来说，对诉讼或人民调解的选择与提倡取决于行为人以收益最大和成本最小为目标对不同的纠纷解决方式进行成本、收益和实效的对比。
当事人将把他们对法院裁决的预测，以及对其它解决方法，诸如仲裁和私下解决的有关费用的预测加以比较，从中选择他们认为成本最低的方法。
“诉讼具有负价值，这一点隐含下述前提中，即错误成本与直接成本大于程序利益。
尽管个别的原告能够获得损害赔偿和其他救济，从而从诉讼中受益，但全面地看，诉讼纯粹是一种损失。
因此，从社会的立场或从潜在的原告或被告的立场来看，应避免打官司。
”
二、多元化纠纷解决机制面临的困境
当前，多元化纠纷解决机制受到高度关注，各地纷纷出台相应制度措施。
但是，当我们理性思考后却能发现，多元化纠纷解决机制面临着以下无法回避的困境。
（一）多元化纠纷解决机制面临的理论困境
笔者认为，多元化纠纷解决机制在理论上存在以下几个问题亟待厘清：
第一，调解与法治是否背离
首先，调解的内容是否要合法，调解是否会模糊法律的边界。
我们知道，法治的实质在于法律的社会实现，也即纸上的法成为活着的法，这一过程的转变主要则是依靠司法机关针对于个案的判决而实现的。
一般来说，个人及其社会对于国家宪法与法律的感知是通过个案的司法审判而不是通过直接查法律文本，具体个案的司法审判就是法律的触角与个人与社会的法律探头的结合点。
司法机关通过具体而生动的司法判决把法律规范及其理念传达到社会中间，公众则通过对于具体而生动的个案判决而看到普遍的行为规范并作为今后社会行为的依据。
而在强调以调解为主要方式的多元化纠纷解决中，为了促成双方达成和解协议，调解的内容有时不得不违背法律法规的规定，以类似于“和稀泥”的方式模糊法律边界。
如果一味的追求调解，那么纸上的法永远不能成为社会中发挥作用的活着的法，法治图景的实现也许会变得遥遥无期。
其次，调解的强制化剥夺公民的诉权，陷司法于虚化。
当前，由于强调多元化解决纠纷，包括人民法院、行政机关等诸多部门组成的强大力量一起参与调解工作。
在如此阵势下，弱小的个体在内心上有被挟持接受调解之嫌，而不敢运用诉权。
但是，法律秩序的社会展开离不开当事人诉权与国家司法权基于基本法律理念下的合理配置以及良性互动。
现代国家的宪政理念认为，司法的相对独立以及推动司法程序启动的公民诉权是公民基本权利的实然性享有以及国家宪法与法律的社会实现的最为关键的制度性保障。
但是，从宪政与法治的视角来分析“调解”问题，我们就必然会清醒的认识到，调解绝不是一个仅仅关涉当然双方特定的利益的实现问题，更是一个与公民诉权保障进而与国家的宪政与法治秩序有重大理论意义以及现实影响的问题。
在特定的案件中，也许调解更符合双方甚至包括司法机关的现实利益的考量，但在各方的利益获得满足的同时，在一片欢声笑语、觥筹交错之中，作为公民的诉权被无形消弭，作为国家的司法权被无声的废弃，非凭此而不能运作的国家的宪政与法治秩序也失去了运作的内在动力与必要性。
第二，调解是否应与事实真相相符
司法审判的基本原则是以事实为依据，以法律为准绳，要求查明事实。
因此，司法审判具有给真相“定格”的功能，事实真相经过司法程序“定格”之后，成为具有法律效力的、为世人所遵从的法律事实。
而调解则与司法审判不同，调解不一定需要查明真相，其追求的是以双方可接受的结果马上平息事态，避免事态的扩大。
因此，调解倾向于“稀释”真相，或者说“抹杀”真相。
可以说，最成功的调解无疑是让大家感到纠纷从未曾发生过一样，但其负面效应也不可忽视。
第三，本应中立的司法活动是否应从被动走向主动
司法的本质特征是中立性，惟有保持中立、不偏不倚，人民法院作出的裁决才能获得尊重，司法公信才得以树立。
司法的被动性是司法中立性的保障，不主动出击，遵循不告不理原则。
但是，以法院为主导的多元化纠纷解决机制却要求人民法院变被动为主动，甚至提前介入纠纷的处理，这无疑会破坏司法的中立性。
人民法院在诉讼外纠纷解决机制中的作用是有限度的。
人民法院作为纠纷的最终裁判者，保持其被动性和中立性是很重要的，这直接影响到民众对司法裁判的信赖以及裁判权本身的权威。
人民法院过分积极的介入到诉讼外纠纷解决方式中去，会使当事人在随后可能进行的诉讼程序中产生合理怀疑，从而过早剥夺了当事人对最后运用诉讼机制公正解决纠纷的权利和期待。
此外，纠纷的范围是什么？
仅指民事纠纷还是包括刑事、行政纠纷？
有的地方把正在探索中的刑事和解、行政和解制度纳入到多元化纠纷解决机制当中来，造成理论不统一。
（二）多元化纠纷解决机制面临的实践困境
由于理论研究的不足，加之新创机制的不完善，造成多元化纠纷解决机制在实践操作中面临困境：
第一，机制虚化。
据笔者了解，虽然有些地方成立人民调解室或调解中心，建立起联动的调解网络，但大都运转不良，甚至成为摆设，形成“上头热、下头冷”的尴尬局面。
究其原因，主要一是制度设计不完善，缺乏规范化运作，渠道不畅通；二是社会认同度不高，效果不佳；三是人、财、物保障措施不力，等等。
第二，多元化难以多元。
多元化纠纷解决机制虽然强调是多方位、多层次、多渠道、多主体来共同解决纠纷，但从目前情况来看，主体上仍是人民法院在唱主角，其他部门“按兵不动”，鲜有措施；方式上仍较单一，大都只着重调解和信访，而忽视仲裁、行政调处等，使得多元化不“多元”；措施上较缺失，目前只着重诉调对接，但如何对接？
对接什么等无明确规定。
第三，社会变迁造成人民调解功能弱化。
传统社会中的中国农村是个实实在在的乡土社会，“不流动是从人和空间的关系上说的，从人和人在空间的排列关系上说就是孤立和隔膜”。
正是在以血缘、亲缘和单位缘为纽带的社会结构中，人民调解这种纠纷解决方式能够充分地利用人际关系、习惯、情理和乡规民约等地方性资源来促成纠纷以调解的方式进行解决。
但是，社会主义市场经济的确立和发展所带来的重要影响在于它导致了社会组织结构的日趋多元化和复杂化。
多元化的发展趋势极大地冲击了计划经济体制下以血缘、亲缘和单位缘连接而成的社会共同体，新的人际关系开始形成，由“单位人”到“社会人”，从熟人社会到陌生人社会，由简单的人际关系到复杂多变的人际关系。
上述变化都使传统社会中的人民调解充分发挥作用的权威和影响力大大削弱，难以形成往日严密的组织网络，人民调解网络在各地开始不同程度地出现越来越多的漏洞和运作障碍。
虽然基层组织仍然发挥着作用，但当纠纷发生时，人民调解组织的积极介入及其处理效果已经开始明显弱化。
三、多元化纠纷解决机制的出路
不可否认，健全和完善的多元化纠纷解决机制在当下具有重大的现实意义。
它对快速化解纠纷，修复受损的社会关系，维护社会的安定团结起着不可替代的作用。
为此，我们应在完善制度理论及制度设计、抓具体落实等方面寻找出路。
（一）多元化纠纷解决机制的理性表达
当前，包括中国人民大学范愉教授等诸多学者认为，国外替代性（或代替性、选择性）纠纷解决方式（AlternativeDisputeResolution，简称ADR）是我国建立多元化纠纷解决机制最有效的借鉴。
但ADR机制虽然有其诸多优点，但我们更应该基于我国国情来构建具有中国特色的纠纷解决机制。
特别是我国的传统文化、思想观念与西方社会存在很大差别，如果盲目照抄照搬，则会适得其反。
笔者认为，多元化纠纷解决机制可作如下表达：
第一，纠纷范围限定在民事领域。
虽然目前我国正在探索刑事和解、行政和解制度，但由于刑事和行政纠纷涉及到的法律均是强制性、刚性规定，无法作出柔性解释与变通，也无法弃之不用。
故目前多元化纠纷解决机制可先在民事领域探索，等机制成熟及社会进一步发展后，可扩大适用范围。
第二，解决方式不应只关注调解，要用好仲裁、信访等措施，多渠道、多措施解决纠纷。
第三，主体不应过多关注在人民法院身上，司法作为守护正义的最后一道防线，应站在靠后的位置，先由人民调解组织、行业组织、行政机关等构筑起第一道防线。
（二）多元化纠纷解决机制的具体构建
为使多元化纠纷解决机制发挥应有的作用，可作如下具体的制度设计：
第一，加大宣传力度，提高公众对多元化纠纷解决机制的认同。
由于多元化纠纷解决机制属新生事物，社会公众对之较为陌生，一旦发生纠纷并不会想到寻求该机制的救济。
第二，建立充足的人、财、物保障机制，做到人员到岗、经费到帐、物质到位。
同时，也应建立抓机制落实的考评机制，量化指标，制定奖惩，把多元化纠纷解决纳入政绩考评中。
第三，大胆探索非诉讼调解协议的司法确认程序，在法律允许范围内赋予一定的强制执行力，惟有此，才能真正推动人民调解、行业调解、行政调解等非诉讼调解的发展。
第四，多元主体方面以基层组织、行业组织、行政机关、仲裁机构为纠纷解决的“前锋”，人民法院为“后卫”；多元措施方面以调解为主导、仲裁为辅助、信访为补充，诉讼为保障。
第五，完善相关法律规定，甚至可制定《多元化纠纷解决法》，在立法上支持多元化纠纷解决机制。
当前，出于保护诉权的考虑，有些法律废止了非诉讼解决纠纷的前置程序。
比如，以前的道路交通事故人身损害赔偿存在交警部门的前置调解程序，但现在已被《中华人民共和国道路交通安全法》废止，造成大量路交通事故人身损害赔偿只寻求诉讼救济。
为此，在今后的立法中，对民事纠纷可规定先由行政机关等机构前置调处，以真正发挥纠纷非诉讼解决的第一道防线的作用，在一定程度上也是保障司法作为解决纠纷最后一道防线的作用，同时也可尽量保持司法的中立性。
此外，也应通过立法明确解决调解的合法性与事实相符性等问题，保障多元化纠纷解决机制在法律范围内合法运行，而不备受质疑。
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