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诸城土地利用总体规划

诸城市土地利用总体规划

（2006-2020年）

说明

诸城市人民政府

二○一○年三月

目录

一、上一轮规划实施情况1

（一）上一轮规划编制背景1

（二）上一轮规划实施情况2

（三）对新一轮规划修编的主要启示7

二、规划修编的依据9

（一）有关法律、法规和文件9

（二）相关规划10

（三）规划基期10

（四）基础资料10

三、规划修编过程与规划成果11

（一）前期准备调研阶段11

（二）专题研究阶段11

（三）规划编制阶段12

（四）规划成果13

四、关于规划基数转换15

（一）基础数据15

（二）基础数据转换15

五、关于人口经济社会与用地预测27

（一）人口预测27

（二）经济发展预测33

（三）耕地需求预测33

（四）建设用地需求预测37

（五）经济相关预测分析38

六、关于《规划》目标40

（一）《规划》目标40

（二）关于对潍坊市规划下达的主要指标的落实情况42

七、关于土地利用结构调整与布局优化44

（一）关于土地利用结构调整44

（二）关于土地利用布局调整45

八、关于土地利用潜力48

（一）建设用地节约集约利用潜力48

（二）农用地整理潜力49

（三）土地复垦补充耕地潜力50

（四）土地开发补充耕地潜力50

九、相关规划协调情况52

（一）与国民经济和社会发展“十一五”规划的协调52

（二）与城市规划的协调52

（三）与交通、水利规划的协调52

（四）与旅游规划协调53

（五）与林业规划的协调53

（六）与环境保护规划的协调54

十、关于几个重要问题的说明55

（一）关于建设用地总规模55

（二）关于农村建设用地整治挖潜（挂钩）55

（三）关于土地利用分类体系的说明56

（四）关于主要用地指标的对接和安排情况56

（五）关于基本农田调整57

（六）关于中心城区建设用地的说明65

（七）关于乡镇的说明65

（八）关于土地用途管制分区66

十一、规划环境影响评价70

（一）主要生态环境问题70

（二）规划方案与环境保护协调性分析72

十二、规划方案的可行性分析79

（一）基础工作可靠性分析79

（二）规划方案的科学性分析80

（三）实施措施分析80

（四）公众参与分析81

按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资源节约型和环境友好型社会的总体要求，在做好现行规划实施评价和土地利用重大问题研究的基础上，编制了《诸城市土地利用总体规划》（2006-2020年）。

现就有关情况说明如下：

一、上一轮规划实施情况

（一）上一轮规划编制背景

上世纪九十年代初，我国经济进入快速发展时期，各地发展经济的热情空前高涨，各项建设对耕地的占用面广量大，耕地浪费严重，粮食供需矛盾十分突出。

出于粮食安全的国家战略，国家把保护耕地、保障粮食安全作为上一轮规划修编的主要指导思想。

《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）指出：

“各省、自治区、直辖市必须按照耕地占补平衡的要求，做到本地耕地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。

不符合上述原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订。

”《诸城市土地利用总体规划（1997-2010年）》就是在这一背景下编制完成的。

《诸城市土地利用总体规划（1997-2010年）》批准实施以来，在加强诸城市土地利用宏观调控，合理安排各项建设，保护耕地和基本农田、保障经济发展方面发挥了重要的作用。

但是，新世纪以来，规划的执行面临来自多方面的压力与挑战：

一是国家、省一系列重大发展战略和政策的制定、实施对土地利用规划工作提出了新的要求；二是自然资源、生态环境与经济社会发展的矛盾日益突出，瓶颈约束越来越明显，协调三者之间的矛盾需要土地利用总体规划的协调；三是随着投资主体多元化，产业结构和布局的变化加快，建设发展中的不确定因素明显增加，加大了规划实施管理的难度；四是近几年诸城市经济快速发展，城镇化进程进一步加快，对土地管理工作提出新的要求。

综上所述，上轮规划已不能完全适应新形势下国民经济与社会发展的要求，迫切需要按照全面建设小康社会和落实科学发展观的要求，进行新一轮的规划修编。

（二）上一轮规划实施情况

1.上轮规划主要指标落实情况

耕地和基本农田保护：

上轮规划确定到2010年全市耕地保有量目标为120601.14公顷，根据2005年土地调查结果，全市实有耕地面积121974.89公顷，比规定的耕地保有量目标多1373.75公顷。

上轮规划所确定的全市基本农田保护面积为107941公顷，到2005年末，全市基本农田保护面积107941公顷，完成了基本农田保护目标。

土地开发整理复垦补充耕地：

上轮规划确定1996—2010年期间全市通过土地开发整理复垦补充耕地1367公顷，1996—2005年全市实际补充增加耕地3366公顷，相当于规划控制指标的246%。

建设用地和新增建设用地：

上轮规划确定全市建设用地总规模扩大1242公顷，规划实施期间，全市建设用地规模实际增加了1758公顷，超出规划指标516公顷。

上轮规划确定年城镇规模扩大控制指标为2201公顷，1996—2005年期间，全市城镇用地规模实际扩大808公顷，相当于控制增加规模的36.71%。

交通水利等基础设施建设：

上轮规划确定交通和水利基础设施用地控制指标489公顷，1996—2005年基础设施实际用地1296公顷，相当于规划控制指标的265%。

全市上轮规划必须保证的重点工程用地八项，用地面积150公顷，1996—2005年实际已有六项重点工程实施，用地面积82公顷。

2.上一轮规划取得了成就

（1）规划对土地资源保护和利用起到了“龙头”作用

在规划实施中，实行了土地利用计划管理、建设用地预审和规划审查制度。

对未列入土地利用总体规划的建设用地，原则上不列入年度土地利用计划；对未经规划预审许可和不符合规划的，不提供用地。

从而有效地改变了建设项目用地随意选址、分散布局的格局，使各项建设用地的合理性从源头得到保障。

在建设用地供应上，逐步引入规划调控理念，提出了调控总量、控制增量、盘活存量的宏观管理思路，树立了依据规划用地的意识。

（2）为土地用途管制提供了依据

土地利用总体规划明确了保护与开发的空间范围，规定了每块土地的具体用途和管制规则，对微观土地利用行为提供了具体的判断标准和管理手段，使得土地用途管制制度通过规划的实施得到具体落实。

上轮规划的各项规划指标，是参照各部门、各地区专项规划，多方协调后形成的，具有较强的可操作性，协调了部门之间、区域之间的用地矛盾。

（3）有效保护了耕地及基本农田，实现了耕地占补平衡

健全了耕地保护体系，严格保护耕地，坚持集约用地和基本农田保护不动摇，确保农业生产用地和全市粮食安全。

在规划实施过程中，通过执行农用地转用审批和耕地占补平衡制度，对耕地保护的力度大大加强，有效加强了对耕地特别是基本农田的保护。

上轮规划确定到2010年全市耕地保有量目标为120601.14公顷，根据2005年土地调查结果，全市实有耕地面积121974.89公顷，比规定的耕地保有量目标多1373.75公顷。

（4）保证了社会经济发展对建设用地的需求，保障了重点建设项目用地

土地利用总体规划的实施，对于建设用地的合理布局起到了有效的控制作用。

上轮规划确定全市1997-2010年建设用地总规模扩大1242.32公顷，明显偏紧。

随着全市经济社会的全面发展，建设用地需求不断增加，规划实施期间全市城镇建设用地规模实际扩大1758.04公顷。

在指标紧、需求大的情况下，全市一方面坚持严格按照规划用地，另一方面积极探索缓解用地指标瓶颈的现实途径。

仅2001-2005年，土地整治总规模达16997.75公顷，保障了各类重点项目对建设用地的正常需求，为加快全市城镇化进程、提升社会经济发展水平提供了用地保障。

本着从紧从严控制建设用地的原则，保障了全市交通、水利、能源等重大工程建设用地。

上轮规划9项省市级以上重点建设项目，除墙夼水库总干改线和王门200KV变电站两项未实施，曹家泊500KV变电站正在实施中外，其余6项全部实施，使用指标82.18公顷。

在实施城市化战略中，土地利用总体规划为城市的建设发展提供了用地保障。

在基础设施的建设上，加大了投资力度，进一步完善了城市综合交通系统和城市供水、排水工程、能源工程（电力、燃气、供热）、通讯工程，以及防洪、人防、消防等抗灾工程的建设。

国土部门在集约用地、内涵挖潜思想指导下，为城市建设用地积极服务，为城市建设的快速发展提供了有力保障。

（5）规划的经济社会效益增长显著

基础设施的建设，城市功能的进一步完善，使诸城市的社会经济发展明显加快，综合经济实力连续迈上新台阶，2005年全市国内生产总值达到207.52亿元，比1996年的71.74亿元增加了135.78亿元。

九年间，非农业建设用地每新增加一亩，产生的新增GDP总量为51.49万元。

2005年全市土地单位产出GDP达到961.34万元/平方公里，其中工业生产率达到54.17万元/公顷，农业生产率达到1.55万元/公顷。

2005年末，全市铁路、公路等交通用地3781.39公顷，占土地总面积的1.77%，比1996年增加318.91公顷；农业生产也满足了人们的物质需求，2005年粮食人均占有量为642.7公斤，比1996年人均占有量少180.33公斤，棉花人均占有量为3.29公斤，比1996年人均占有量少1.55公斤，蔬菜人均占有量为980.02公斤，比1996年人均占有量多594.13公斤。

随着土地利用规划不断实施，保护生态、美化环境已经逐步成为全社会的共识，由低密度建设区、城市绿地、山林、水面、农田、风景区等共同构成的生态框架，为全市土地资源的可持续利用提供了良好的条件。

通过退耕还林，退田还湖；确立山体，水体保护目标，划定保护界线；大力发展苗木，花卉等高效生态农业和绿色走廊；兴建城市垃圾，污水处理厂等措施，至2005年末，全市林地面积23389.64公顷，年末城镇人均公共绿地面积14.8平方米，建成区绿化覆盖率35.2%。

3.上一轮规划实施中存在的主要问题

（1）建设用地现实需求与规划方案的矛盾比较突出

建设占用耕地指标缺口大。

仅2000-2005年实际建设占用耕地面积达1641.49公顷，相当于规划所确定的14年控制指标的212.3%，不修编规划已无法保证建设用地。

建设用地空间布局不合理。

由于上轮规划在用地指标分配上采取了平均分配的办法，对建设发展的非均衡态势考虑不够，建设用地实际需求与规划布局的错位，导致局部建设用地指标不足。

城郊结合部建设用地有蔓延的趋势。

受土地价格、优惠政策、管理政策和审批效率等各方面因素的影响，城郊结合部用地和独立工矿用地增长较快，远远超过城镇用地增长速度，建设用地有向城郊结合部蔓延的趋势。

在现有生产力水平下，城市、城镇用地的效益和集约利用程度远远高于独立工矿用地，建设用地向城郊结合部蔓延不利于土地利用职权集聚效益的提高。

（2）规划频繁调整，影响了规划的严肃性

上轮规划在方案编制时过分强调刚性，弹性不足，对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较普遍，线状工程用地和一些工业园区用地尤其突出，动辄要修改规划。

（3）规划实施的权威性还不高，总体控制作用发挥不充分

由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。

（三）对新一轮规划修编的主要启示

1.切实核准规划基数和图件

规划基础数据和图件是规划编制的基础和依据，必须核清数据，做到数据和图件相一致，为科学编制规划奠定坚实的基础。

为此要做好如下四个方面的工作：

（1）从源头做起，逐年核查；

（2）仔细做好土地利用现状不同分类系统间的转化；

（3）做好土地利用现状数据与规划基数间的数据转换；

（4）重点地区重点核实。

2.高度重视经济社会发展战略定位研究

经济社会发展战略定位是科学确定土地利用战略方向和科学调整建设用地结构和布局的依据，为此要做好如下四个方面的工作：

（1）准确把握诸城市在市域城镇规划体系构架中的地位以及其市域城镇规划体系；

（2）正确把握市域主导产业、特色产业发展方向，合理确定土地利用的功能定位；

（3）对市域的区位优势、社会经济优势、资源优势进行深入研究，要尽可能预测到未来新兴支柱龙头产业的崛起和发展；

（4）重视城乡统筹发展。

3.加强建设用地和基本农田布局优化调整

做好建设用地布局和基本农田保护布局的优化调整：

（1）优化调整建设用地布局，保障科学发展用地需求；

（2）做好基本农田优化调整，有效保护基本农田。

4.科学确定土地开发整理目标和方向

针对我市可开垦的耕地后备资源有限，农村建设用地整治挖潜（挂钩）潜力大的特点，林地结构和布局不合理、大量侵占耕地的客观实际情况，确定本次土地利用的主要方向为：

（1）压缩农村居民点用地规模，向农村居民点要城镇工矿建设用地；

（2）加强农田区村庄综合整治，促使整治项目区围村林地适度退出，补充耕地，突出农田区主要功能；

（3）加强林地布局优化调整，向荒地要林地；

（4）重视建设用地特别是城镇建设用地的内部挖潜。

5.加强规划实施管理

（1）改进土地利用计划管理，加强建设项目用地预审管理；

（2）加大规划实施监管力度，规范规划管理；

（3）推进高新科技在规划管理中的应用，及时监测违法用地；

（4）建立农村居民点整治实施创新机制，将农村居民点整治落到实处。

二、规划修编的依据

（一）有关法律、法规和文件

1.《中华人民共和国土地管理法》

2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》

3.《基本农田保护条例》

4.党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决议》

5.国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

6.国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）

7.国务院办公厅转发国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）

8.国土资源部《关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发〔2003〕222号）

9.国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）

10.《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（2008）

11.国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）

12.《市（县）土地利用总体规划规程》

13.其他有关法律、法规和文件

（二）相关规划

1.《潍坊市国民经济和社会发展信息化“十一五”规划》

2.《山东省土地利用总体规划（2006-2020年）》

3.《潍坊市土地利用总体规划（2006-2020）年》

4.《诸城市城市总体规划（2001-2020年）》

5.《诸城市产业规划》

6.《诸城市生态市建设规划》

7.《诸城市旅游规划》

8.其他相关规划

（三）规划基期

与省、市级规划衔接，《诸城市土地利用总体规划（2006-2020年）》基期年和目标年与省、市级规划一致。

基期年为2005年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。

（四）基础资料

编制规划和专题研究所使用的农业、林业、气象、生态、土壤、地貌、城乡建设、工矿、交通、水利等专项资料和历年国民经济统计资料以及国民经济发展计划、规划、社会经济发展战略等综合资料均由市政府和市直各部门提供，资料、数据、图件全面可靠。

在具体应用时按照以下几种情况进行处理：

1.有关国民经济资料，采用2005年统计部门的数据。

2.有关各类资源数量，参考各个相关部门的调查数据。

3.有关自然条件方面的资料，采用公认的数据。

三、规划修编过程与规划成果

（一）前期准备调研阶段

1.组织阶段

主要做了以下几方面的工作：

一是成立诸城市土地利用总体规划修编领导小组和规划修编办公室。

规划修编领导小组由市长负责，统筹安排、协调规划修编工作；办公室由诸城市国土局局长负责，组织成立规划修编技术组，开展规划修编的资料收集、调研和规划方案编制工作。

二是制订了诸城市土地利用总体规划修编工作方案和技术方案，并进行了人员分工。

三是由市政府组织召开了全市规划修编工作动员协调会议，号召全市各相关部门要对规划修编工作高度重视，要积极参与，全面配合，群策群力做好我市新一轮土地利用总体规划修编工作，做好我市未来15年发展的蓝图。

2.调查与收集整理资料阶段

规划启动初期主要任务是调查、收集有关基础资料和图件，这期间主要做了三个方面的工作：

一是收集市直各部门发展规划，重大用地项目布局等方面的基础资料，以及诸城市国民经济和社会发展统计资料，涉及诸城市发改局、城建局、统计局、计生委、交通局、水利局、林业局、地震局等相关单位；二是收集各乡镇总体规划、基础设施用地规划、新农村建设规划等方面的资料；三是对诸城市建成区规模和市域人口、各建制镇规模和人口进行了调查、核实。

（二）专题研究阶段

2004年6月国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号），要求各地开展上一轮规划实施评价和新一轮规划期内主要用地指标测算工作；2005年6月国务院办公厅又转发《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见》（国办发〔2005〕32号），要求各地在规划修编前先进行土地利用重大问题专题研究。

规划小组对以下专题内容进行了研究：

1.诸城市上轮土地利用总体规划实施评价

2.诸城市耕地与基本农田保护研究

3.诸城市土地节约集约利用研究

4.诸城市城乡用地结构调整与布局优化研究

5.诸城市土地利用战略与区域统筹研究

6.诸城市土地利用与生态环境建设研究

7.诸城市土地利用总体规划管理与保障措施研究

8.诸城市城镇建设用地增加与农村居民点减少挂钩研究

（三）规划编制阶段

专题研究工作初步完成后，于2009年2月启动了诸城市土地利用总体规划修编工作。

于2009年5月30日完成初稿，提交诸城市国土资源局，诸城市国土资源局组织全局土地管理和技术人员参与了规划方案讨论论证会，然后提交诸城市人民政府进行初步审查论证，诸城市人民政府组织全市各部门进行了协调和论证，2009年国土资厅（发〔2009〕51号）下发后，根据新的政策要求对规划文本、说明和图件进行了认真的修改和完善，形成了规划初稿。

2009年6月，诸城市政府组织《规划》初步方案论证会议，在对规划方案进行论证的基础上，诸城市人民政府对规划编制提出了更高、更明确的要求，规划修编技术组对《规划》初步方案进行了调整、补充、完善，于2009年8月完成了《规划》送审稿，提交潍坊市土地利用总体规划修编领导组。

2009年11月潍坊市国土局组织评审专家和相关部门对规划修编文本、说明及图件进行了会审，并提出修改意见。

规划修编小组根据审查意见对规划进行了修改、补充、完善，于2009年11月形成《规划》成果。

2010年1月，省国土资源厅组织专家对《规划》进行审查论证，并形成修改意见。

规划修编小组根据审查意见对规划进行了修改、补充、完善，于2010年2月形成《规划》最终成果。

（四）规划成果

诸城市市级规划主要成果有：

1.诸城市土地利用总体规划（2006—2020年）

2.诸城市土地利用总体规划说明

3.规划图件：

（1）诸城市土地利用现状图（2005年）

（2）诸城市土地利用总体规划图（2006—2020年）

（3）诸城市中心城区土地利用现状图（2005年）

（4）诸城市中心城区土地利用总体规划图（2006—2020年）

（5）诸城市重点建设项目分布图

（6）诸城市土地整治图

（7）诸城市建设用地管制分区图

（8）诸城市基本农田分布图

4.专题研究报告

诸城市乡镇（街道）规划的主要成果：

（1）乡镇（街道）土地利用总体规划（2006-2020年）文本·说明

（2）乡镇（街道）成果图件

土地利用现状图、土地利用总体规划图、基本农田保护和建设用地管制分区图和土地整治图。

四、关于规划基数转换

本次规划基数是以二次调查数据为基础，核减2006年，2007年和2008年的变更流量得到的。

具体方法为：

将二次调查数据的土地类用分类按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见》（国土资厅[2009]51号）转换成规划基期分类。

然后将2006，2007和2008年土地利用变更调查数据的土地分类按照《指导意见》（国土资厅[2009]51号）转换为规划基期分类；最后，通过二次调查数据核减2006，2007和2008年三年变更流量得到的。

（一）基础数据

1.全国第二次土地调查数据

2.2006年土地利用变更调查数据

3.2007年土地利用变更调查数据

4.2008年土地利用变更调查数据

（二）基础数据转换

按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见》（国土资厅[2009]51号）（以下简称《指导意见》）的要求进行转换。

1.转换原则

（1）用途管制的原则。

规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

（2）依法核定的原则。

规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。

（3）衔接可行的原则。

规划基数转换，要充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地调查等成果，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。

（4）综合平衡的原则。

规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、其他土地面积保持不变的原则，转换前后保持一致。

2.二次调查数据转换

（1）转换过程

以土地利用二次调查数据为基础，按照《指导意见》中规划基数分类与二调的土地现状分类的对应关系，采用属性连接的方法，进行各类用地转换；在转换中，充分利用遥感等科技手段，结合实地调查，校核二次调查中需要细分的地类，将变更调查的数据的土地类型按照《指导意见》与二次调查数据类型之间的转换关系，转换成规划基期的数据类型；修改土地利用数据库地类码和数据字典，在此基础上进行面积统计汇总以确保转换数据与图件一致。

农用地转换中，耕地、园地、林地和其他农用地，进行归并后，分别纳入规划基数分类中的相应地类。

建设用地转换，城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利等建设用地，根据航空遥感影像资料结合实地调查，对其进行归并或细分，分别纳入规划基数分类中的相应地类。

其中应对独立工矿用地进行区分，将附属于城镇的独立工矿用地按照附属性质分别纳入城市、建制镇；其他独立工矿用地从空间上解译判断，按照独立建设用地和采矿用地的含义进行区分；对特殊用地参照地类释义分别纳入规划基数分类中的相应地类。

其他土地转换，水域、滩涂沼泽、未利用土地等其他地类参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划基数分类中的相应地类。

（2）遇到的问题及处理方法

二次调查数据中无独立建设用地这一次类别。

诸城市二次调查的类别中无独立建设用地这一次类别，由二次调查类别涵义分析可知，独立建设用地都在农村居民点这一类别中。

本次规划根据二次调查数据的权属属性，结合变更调查数据的图斑属性，并通过遥感和实地核