合同监管工作实务.docx
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合同监管工作实务
合同监管工作实务
一、合同监管工作主要法律依据
主要依据四部法律、一部地方性法规和四部部门规章进
行日常性的合同监管工作。
1.四部法律
《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国担保法》、《中
华人民共和国物权法》和《中华人民共和国拍卖法》。
2.地方性法规
安徽省人大常委会颁布的《安徽省合同监督条例》，它是
2004 年 4 月 1 日起正式施行的。
3.部门规章
主要指国家工商总局颁布实施的四部规章，分别是：
（1）51 号令，即《合同违法行为监督处理办法》，自 2010
年 11 月 13 日起施行；
（2）30 号令，即《动产抵押登记办法》，自 2007 年 10 月
12 日起施行；
（3）101 号令，即《拍卖监督管理暂行办法》，自 2001 年
3 月 1 日起施行；
（4）79 号令，即《合同争议行政调解办法》，自 1997 年 11
月 3 日起施行。
原本还有两部规章，一个是《合同鉴证办法》，已于 2004
年废止，一个是《经济合同示范文本管理办法》也于去年 11
月 30 日废止。
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二、合同监管工作
主要有 8 项：
合同违法行为的监督处理、办理动产抵押
物登记、开展拍卖监管、监督合同格式条款、开展守重活动、
进行合同争议行政调解、推广合同示范文本以及进行合同管
理指导工作等。
（一）合同违法行为的监督处理。
目前工商部门对合同违法行为的监督处理，主要依据
《安徽省合同监督条例》和国家工商总局的 51 号令《合同违
法行为监督处理办法》，一个是地方性法规，一个是部门规章，
在实际操作中，要遵循上位法优于下位法、法律法规优于部
门规章的原则，能使用《安徽省合同监督条例》的，使用《安徽
省合同监督条例》；《安徽省合同监督条例》没有规定的，使用
国家工商总局 51 号令。
1.合同违法行为的概念
51 号令中，明确了合同违法行为，是指自然人、法人、其
他组织利用合同，以牟取非法利益为目的，违反法律法规及
51 号令的行为。
2.合同违法行为的分类
“
《安徽省合同监督条例》主要列举了三类合同违法行为，
一是危害国家利益、社会公共利益的行为；二是合同欺诈行
为；三是为上述两种行为提供便利条件，这三类违法行为在
51 号令中也有规定，这就要求大家根据具体情况具体处理，
此外《安徽省合同监督条例》还对“应当备案而不备案的”、未
提出异议又不修改的”等程序性违法行为的处罚做了规定，
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而 51 号令则特别规定了经营者利用合同格式条款，免除自
身责任，加重消费者责任、排除消费者权利的合同违法行为，
这在《安徽省合同监督条例》中虽也有涉及，但 51 号令中则
更加具体明确，并对相关的处罚也做了规定。
3.合同违法行为的查处程序
关于合同违法行为的查处程序，分为简易程序和一般程
序，适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》和《听证规
则》。
（二）办理动产抵押物登记。
抵押是一种担保方式，它是指为担保债务的履行，债务人
或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人，债
务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的
情形，债权人有权就该财产优先受偿。
1.工商部门办理动产抵押登记的范围
企业、个体工商户、农业生产经营者以现有的以及将有
的生产设备、原材料、半成品、产品抵押的，应当向抵押人住
所地的县级工商行政管理部门办理登记。
未经登记，不得对
抗善意第三人。
对于这个规定，要把握三个方面内容：
一是登记主体，也就是抵押人和抵押权人的范围，抵押
人包括企业、个体工商户、农业生产经营者，而抵押权人则
没有特别规定，可以是自然人、法人、其他组织。
二是登记的抵押财产，是现有的以及将有的生产设备、
原材料、半成品、产品。
三是登记机关，是抵押人住所地的县级工商行政管理部
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门。
2.动产抵押登记程序
（1）办理动产抵押登记，应提交下列文件或者其复印件：
主合同和抵押合同的复印件;
经抵押合同双方当事人签字或者盖章的《动产抵押登
记书》；
抵押合同双方当事人主体资格证明或者自然人身份证
明文件；
委托代理人办理动产抵押登记的，还应提交代理人身
份证明文件和授权委托书。
其它有关证明材料。
（2）办理动产抵押变更登记，应提交下列文件或者其复
印件：
原《动产抵押登记书》;
抵押合同变更协议；
抵押合同双方当事人签字或者盖章的《动产抵押变更
登记书》；
抵押合同双方当事人主体资格证明或者自然人身份证
明文件；
委托代理人办理动产抵押变更登记的，还应提交代理
人身份证明文件和授权委托书。
（3）办理注销登记，应提交下列文件或者其复印件：
原《动产抵押登记书》；
《动产抵押变更登记书》；
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解除抵押合同协议书；
抵押合同双方当事人签字或者盖章的《动产抵押注销
登记书》；
抵押合同双方当事人主体资格证明或者自然人身份证
明文件;
委托代理人办理动产抵押注销登记的，还应当提交代
理人身份证明文件和授权委托书。
登记机关受理申请文件后,应当查验抵押合同当事人所
提供材料是否齐全;《动产抵押登记书》填写是否符合《动产抵
押登记办法》的规定和要求，手续是否完备。
经登记机关确认
符合《动产抵押登记办法》规定的，应当当场在《动产抵押登
记书》上加盖动产抵押登记专用章并注明盖章日期,并在《动
产抵押登记书》登记机关存档页中签署经办人姓名。
动产抵押人进行动产抵押变更、注销登记的应当按照此
程序办理。
我市自 08 年 2 月将市区登记权下放到各区分局，为慎
重起见，实行内部审批制度，就是由动产抵押登记员当场受
理审查后，交由分管领导进行审批后，再加盖动产抵押登记
专用章并注明盖章日期,签署登记员姓名。
为此，市局还专
门设计了内部审批表。
3.如何审查材料进行把关？
在登记中，要从以下三个方面从严把关：
（1）审查合同主体是否合格，主要看合同双方当事人是
否具备合法的主体资格和授权委托资格，是否已经依法登记
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注册，企业营业执照是否在有效期限内，授权委托或代理是
否在其权限、范围及期限内。
（2）审查合同内容是否合法，要重点审查动产抵押物是
否属于明令禁止抵押的动产，是否属于法院等部门冻结的财
产。
此外，对一些自制的合同文本要注重审查条款是否齐全，
表述是否准确等，目前很多担保公司在自制合同文本中没有
对主合同的表述，没有“抵押担保的范围”等等，对此我们要
一一予以指正。
（3）审查手续是否完备，主要审查主合同与抵押合同是
否已签字盖章，或者需要履行一定的手续，符合必要的条件，
才能依法成立。
如企业之间相互拆借资金进行动产抵押担保
的，必须通过银行，委托银行贷款，工商部门才能为其办理
抵押登记。
4.我市目前动产抵押登记的现状及相应的建议
我市自 08 年 2 月正式将市区动产抵押登记权下放到各
区分局，从这三年的登记情况来看，主要有以下三个情况：
第一，主合同基本都是借款合同，没有其它合同种类，
其实如买卖合同、加工合同、货物运输合同等都有可能是主
合同，只要有债权债务关系，有债的存在，就有可能存在动
产抵押；
第二，抵押物的范围，30 号令规定了可以以现有的以及
将有的生产设备、原材料、半成品、产品进行抵押，但是在这
三年的登记中基本没有以原材料、半成品、产品进行抵押的，
更没有一件是浮动抵押的，目前从全省范围来看，只有铜陵
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市办理了一起浮动抵押；
第三，30 号令将抵押人的范围扩大到了企业、个体工商
户及农业生产经营者，但是在这三年的登记中，个体工商户
的仅办理了 10 多件，农业生产经营者的为空白。
因此，一要加强学习，精通业务，积极拓展登记职能，在
登记主体上，由企业向个体工商户、农业生产经营者延伸；在
登记形式上，由常规形式向浮动抵押等新形式延伸，对登记
中拿摸不准的要及时请示，对一些规定不明的加强交流探讨。
二要利用各种平台多角度、全方位地开展宣传，尤其是要注
重帮扶中小企业和个体工商户，帮扶涉农企业和农业生产经
营者，当好参谋，积极指导他们可以以现有的以及将有的生
产设备、原材料、半成品、产品进行抵押，使他们真正认识到
动产抵押是帮助其提高融资能力、增强发展实力的一个重要
手段。
三要加强与银行、担保公司等融资机构的联系沟通，协
调解决抵押登记工作中存在的问题，并主动牵线搭桥。
（三）监督管理拍卖行为。
工商部门的职责除了注册登记部门依法对拍卖企业进
行登记注册外，合同部门的监管主要一是参予拍卖活动，实
施现场监管，二是对拍卖活动进行拍卖前期备案、后期备案，
以及异地拍卖活动的审批，三是查处违法拍卖行为。
1.拍卖活动前期备案
由拍卖企业填报《拍卖企业举办拍卖活动备案登记表》
（一式两份，拍卖企业留存一份），于拍卖日前 7 日内到拍卖
活动所在地县级工商行政管理机关进行前期备案，并提交下
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列材料：
（1）营业执照、行业许可证复印件；
（2）委托拍卖合同；
（3）拍卖规则及拍卖须知；
（4）主持本次拍卖的拍卖师资格证书复印件、身份证；
（5）本次拍卖活动的工作人员名单及身份证；
（6）拍卖公告发布稿；
（7）拍卖标的清单；
（8）拍卖标的权属证明或权属担保证明；
（9）其他应当提供的材料。
拍卖企业拍卖下列标的，还须提交有关审批文件或审批
机关认可的复印件：
（1）拍卖文物，须提交文物行政管理部门鉴定、许可证明；
（2）拍卖国有资产的，依照法律或者国务院规定需要评
估，须提交评估机构的报告；
（3）其他依法需要批准的审批文件。
备案登记部门认为备案材料齐全的，应在 3 个工作日内
审核完毕，对符合规定的，由拍卖活动所在地县级工商行政
管理机关在备案登记表上加盖“工商行政管理局拍卖备案登
记专用章”，核发《准予拍卖通知书》。
2.异地拍卖活动的审批
拍卖企业到异地进行拍卖活动，必须向登记注册地的工
商行政管理机关提出申请，经审查批准后，发给《准予异地拍
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卖通知书》。
拍卖企业持《准予异地拍卖通知书》到拍卖活动所在地
的工商行政管理机关备案，由拍卖活动所在地的工商行政管
理机关进行监督管理。
3.拍卖活动后期备案
由拍卖企业填报《拍击企业举办拍卖活动后期备案登记
表》（一式两份，拍卖企业留存一份），于拍卖活动结束后 7 日
内到所在地工商行政管理机关进行后期备案，并提交下列材
料：
（1）竞买人名单及身份证复印件；
（2）拍卖成交确认书（第四联）；
（3）买受人资格证明或者身份证复印件；
（4）其他有关材料。
备案登记部门认为备案材料齐全，应在 3 个工作日内审
核完毕，在备案登记表上加盖“拍卖备案登记专用章”。
4.拍卖活动现场监拍
实施现场监拍时，县级工商行政管理机关应派两名着制
式服装的监督人员参加，监督人员应现场填写《拍卖现场监
督记录表》，监督人员认为有必要可以拍摄现场有关资料。
（四）监督合同格式条款。
根据《合同法》第三十九条及《安徽省合同监督条例》第
三条的规定，格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，
并在订立合同时未与对方协商的条款。
使用了格式条款的合
同就是格式条款合同。
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合同示范文本是指由国家工商总局或国家工商总局会
同行业主管部门根据法律、法规和惯例制定、发布的具有示
范作用的空白合同文本。
它与格式条款合同最重要的区别标
志就是订约时的协商，格式条款合同的订立是不容当事人协
商的，因此在格式条款合同中，合同当事人的地位是不平等
的，往往存在不少不公平条款，而合同示范文本是空白合同
书，订立合同时，双方当事人可进行协商，形成一致意见后
再填入合同，相对人有充分意思自治权。
1.备案范围
下列合同采用格式条款的，提供方应当将合同样本在制
定后 30 日内报所在地的县级以上地方工商行政管理部门备
案：
（1）房屋买卖、租赁及其居间、委托合同；
（2）物业管理、住宅装修装饰合同；
（3）供电、供水、供热、供气合同；
（4）旅游、医疗合同；
（5）有线电视、邮政、电信合同；
（6）消费贷款、人身财产保险合同；
（7）运输合同；
（8）拍卖、典当合同；
（9）省人民政府规定应当备案的含有格式条款的其他合
同。
合同的制订方
2.申请备案，应提交下列材料：
（1）《格式条款合同备案申请书》；
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（2）《企业法人营业执照》复印件；
（3）格式条款合同样本或其他含有格式条款的材料、附
件等，并附计算机软盘；
（4）合同样本中主要格式条款的内容及其说明、理由；
（5）承办人的委托代理证明。
3.备案程序
（1）备案机关收齐申请备案的材料后，出具《格式条款合
同备案受理单》；
（2）备案机关指定专人对格式条款合同样本进行审查；
（3）对于违反规定的，备案机关应向申请人发出《格式条
款合同修改通知书》，并列明格式条款合同违反相关规定的
具体内容或要求修改的理由，告知申请人享有的权利；
（4）申请人按照《通知书》的要求进行修改后，符合要求，
备案机关予以备案；
（5）申请人对备案机关要求其修改应备案的格式合同的
通知有异议的，可以要求举行听证，备案机关应组织听证；
（6）申请人在规定时间内拒不修改格式条款合同的，备
案机关可以将申请人的名称、合同内容或侵犯消费者合法权
益的格式条款合同内容进行公告；
（7）对应当备案而不备案的格式条款，合同提供方或者
要求修改而拒不修改格式条款合同的提供方，备案机关应当
依据相关规定予以处罚。
（五）认定守合同重信用单位。
即：
开展守合同重信用活动，这项活动我市从 88 年开始
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每年开展一次， 93 年起改为每两年开展一次。
从 07 年开始
为了和国家工商总局统一，我省正式将重守活动更名为守重
活动。
守重单位的认定，根据省政府的《安徽省守重单位认定
的暂行办法》和省局的《实施细则》，实行县、设区的市和省三
级认定，且可以逐级申报认定。
1.申请认定守重单位，按照国家工商总局的要求，应当
具备下列条件：
（1）属于企业信用分类监管中的守信企业，且无不良信
用记录；
（2）企业领导法律意识强，重视商业信誉和合同管理工
作，坚持诚实信用的经营理念，具有较强的合同管理水平，
了解本单位合同订立、履行状况，企业领导、专（兼）职合同管
理人员和有关业务人员，熟悉与本企业生产经营有关的法律
法规、制度，执行《守合同重信用单位合同管理规范化制度》；
（3）企业建立了科学合理的合同信用管理机制，有专（兼）
职合同信用管理机构和人员，并有企业领导负责日常合同信
用管理工作，有比较系统、完善、适合本企业特点的合同信
用管理制度，并抓好检查落实，合同档案、用户档案保存完
整、齐全，能及时、准确地提供统计数据和有关资料；
（4）企业合同的订立应符合有关法律法规，签订合同应
采用书面形式，自觉使用合同示范文本，格式合同不得含有
不公平或歧视性的条款、内容，依法应当备案的格式条款合
同（尤其是商品房买卖合同）应依法备案；
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（5）企业签订的合同，除不可抗力、对方当事人违约以及
依法变更、解除外，按照约定全面履行合同，合同履约率达
到 100%；
（6）企业在订立和履行合同中遵纪守法、诚实守信，能够
运用法律手段解决合同纠纷，自觉执行仲裁机构或人民法院
已生效的法律文书，自觉接受工商行政管理等有关部门的监
督；
（7）企业通过加强合同信用管理工作，在维护自身合法
权益，提升经营管理水平、经济效益和社会效益等方面取得
较好效果。
2.认定守重单位的程序：
（1）申请。
申请人在申请期限内向所在地的县（市）、区级
工商行政管理部门提交下列材料，并保证其真实、合法、有
效：
守合同重信用单位申报书（一式三份）；
企业营业执照复印件；
已认定的守合同重信用单位证书复印件；
资质证明文件复印件；
合同培训资格证书复印件；
企业合同管理章程和合同管理机构、人员设置情况表；
上年度资产负债表和损益表；
其他有关信用证明材料。
（2）初审。
工商部门对申请人提交的材料进行初审，认为
符合认定条件，提交同级的守重单位评审委员会进行评审，
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不符合认定条件的，告知当事人，并说明理由。
（3）评审。
评审委员会一般由工商、经信委、住建委、人
行、国税、地税、质监、消协及合同信用协会等 9 个部门组成，
从 08 年起我市又增加了市商务局和总工会两个部门。
评审委员会对通过初审的单位进行评审，经评审委员会
组成人员 2/3 以上通过的单位可确认为具有同级守重资格，
并可推荐上级守重资格。
（4）公告。
经评审通过的守重单位，由同级工商局发布评
审公告，公告期内有异议的，由守重单位评审委员会进行复
审，异议成立的，退回申请，并说明理由；异议不成立或无异
议的，由同级工商局审核后，发布命名公告，并颁发守合同
重信用单位牌匾、证书。
3.通过开展回访，建立“守重”企业认定工作联动机制，
对“守重”单位实行动态管理，对不符合称号的企业将予以取
消。
（六）合同争议的行政调解。
根据《合同法》第 128 条的规定，发生合同争议，当事人
有 4 种解决途径，和解、调解、仲裁和诉讼。
工商部门是开展
调解的行政部门之一，国家工商总局早于 1997 年就制定发
布了《合同争议行政调解办法》，省局 98 年也制订了《安徽省
工商行政管理机关合同争议行政调解程序》，对调解的申请、
受理、调解、终结及归档等作了明确规定，并制作了一整套
的调解文书。
我市从 98 年开始也成立了各级调解中心，开展
行政调解。
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合同争议行政调解程序：
1.申请
（1）申请调解合同争议应当符合下列条件：
申请人必须是与本案有直接利害关系的当事人；
有明确的被申请人、具体的调解请求和事实依据；
工商行政管理机关受理法人、个人合伙、个体工商户、
农村承包经营户以及其他经济组织相互之间发生的以实现
一定经济目的为内容的合同争议，法律、行政法规另有规定
的从其规定。
（2）下列合同争议调解申请不予受理：
已向人民法院起诉的；
已向仲裁机构申请仲裁的；
一方要求调解，另一方不愿意调解的。
（3）申请合同争议调解，应提交下列材料：
合同争议行政调解申请书；
合同副本；
申请人营业执照副本复印件；
法定代表人身份证明；
代理人身份证明及授权委托书；
其他有关材料。
2.受理
对于符合受理条件的，工商行政管理机关调解机构应在
5 日内向申请人开具《受理通知书》，并填写《合同争议行政调
解受理审批表》；对于不符合受理条件的，应在收到各方材料
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后 5 日内，向申请人开具《不予受理通知书》，并说明理由。
3.调解
受理调解申请后，应确定 1 至 2 名调解员进行调解，并
做好《调解笔录》。
4.终结
调解终结包括两种情况：
调解成立和调解终止。
调解终结，双方当事人应在《合同争议行政调解受理审
批表》上签字盖章，调解机构签署意见后，向当事人开具《调
解终结书》（一式三份），双方当事人各持一份，调解机构存档
一份，同时收回《受理通知书》。
（七）推广合同示范文本。
以前主要是依据《经济合同示范文本管理办法》进行合
同示范文本的推广和对一些对擅自制订、印刷和销售合同文
本的行为进行处罚。
但是去年 11 月底这个《办法》已经被废
止了，可是合同示范文本依然存在，工商部门依然负有推广
合同示范文本的职责，而且我省目前合同示范文本的发放是
由省局确定的印制企业统一发放
（八）开展合同管理指导工作。
这主要包括：
一是开展合同相关的法律法规宣传、培训工作；
二是积极发挥各项合同监督职能，指导督促企业建立健
全合同管理系列化制度，以实现合同管理企业合同管理的机
构网络化、制度系列化、行为规范化、经营管理和合同管理
一体化的总目标；
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三是在促进社会主义新农村方面，开展合同帮农工作，
其最早是起步于芜湖县的金田模式，就是指导涉农企业与农
户签订农产品订购合同或协议，在合同中规定了农产品收购
数量、质量和最低保护价，形成了“公司+农户”的生产经营格
局，从而减少了农民生产盲目性，提高了农业的生产组织化
程度，曾先后被《法制日报》、《中国工商报》等媒体争相报道。
近年来，通过全面落实省局“合同帮农十项制度”（见备注），
服务农村改革发展，促进了我市现代农业的发展，今年省局
又特别提出要联合乡、镇、村或农业合作社、农业订单公司
或企业，建立合同帮农服务指导站，并把此项工作做为一项
目标考核任务，要求务实开展有特色的合同帮农活动。
备注：
省局合同帮农十项制度：
1.建立涉农合同法律知识宣传培训制度；
2.建立推广使用涉农合同示范文本制度；
3.建立涉农合同格式条款备案制度；
4.建立涉农主体办理动产抵押登记制度；
5.建立涉农合同签约履约备案制度；
6.建立调解涉农合同争议制度；
7.建立涉农合同案件协查和上报制度；
8.指导涉农主体建立合同管理系列化制度；
9.建立“守合同重信用”涉农主体认定和公示制度；
10.建立合同帮农工作考核和激励制度。
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