高黎贡山自然保护区南段保护管理问题与对策.docx

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高黎贡山自然保护区南段保护管理问题与对策

高黎贡山自然保护区（南段）保护管理

问题与对策浅析

杨维春

（高黎贡山自然保护区腾冲管理所，679105）

摘要：

位于云南省西部的高黎贡山国家级自然保护区，总面积124459hm²，其独特的生态环境，丰富的生物多样性资源、壮丽奇特而完整的植被垂直景观，具有重大保护与科研价值。

目前保护管理工作中存在土地和法律，社会经济，保护区跨界保护三方面的问题。

据此提出了今后相应的对策。

关键词：

高黎贡山自然保护区；保护管理问题；对策

1、高黎贡山自然保护区（南段）概况

被誉为横断山脉明珠的高黎贡山国级自然保护区，位于24º56´N——26º09´N，98º4´E—98º50´E之间，地处云南西部边疆隆阳、腾冲、泸水三县（区）境内，西面与邻国缅甸接壤。

保护区南北长约135km,东西宽约9km，总面积124459hm²，其中南段处于隆阳区和腾冲县境内的面积为81443hm²。

高黎贡山属世界生物圈保护区、国家级自然保护区。

保护区因其复杂多样的森林类型、丰富的生物多样性资源、神秘壮丽的人文地理景观，引起世界性的关注，被认为是世界动植物起源与分化的关键地区。

保护区内有高等植物4897余种，特有种434种，其中有国家珍稀濒危植物和云南省重点保护植物58种，经济植物258种，药用植物1077种，兽类154种，两栖动物21种，爬行动物56种，鱼类49种，昆虫1690种。

其中列入国家和省重点保护野生动物名录的有82种。

2、存在问题浅析

高黎贡山自1983年建立保护区以来，先后建立健全了管理机构，但由于存在土地权属和法律、社会经济、保护区跨界保护等问题，给保护区管理工作带来了巨大压力。

2.1土地权属和法律问题

2.1.1现行土地制度下出现的土地问题和成因

1）林地权属争议

在高黎贡自然保护区（南段）实验区外围局部地段，存在着保护区与集体林的林地权属争议。

目前进行保护区巡护管理工作中发生林权争议的地段有35处。

成因：

高黎贡山自然保护区（南段）范围界限是以1962年的“四固定”和1983的“林业三定”为依据的。

在这两次定界标桩时，社区集体林面积较目前大，且质量较好，是以山体上较为醒目地形地物作为界定标志，并设置界桩。

但界桩之间的距离较长，且以目测的直线距离为界限，对于凹凸细部没有设置界桩，以文字描述为主，地面标识为辅核发了林权证，在西坡的林权证上，与保护区界限仅标明“东至国有林界”。

目前有的地段只要将界桩两点连线投影到地面进行对照，就发现村民已将森林毁坏，把甘蔗种植到了投影线里（“蚕食”了保护区土地），或已将保护区界限内的林木砍伐了。

由于保护区界桩设置间距大，描述性文字清晰程度不高，加上村民对界限的理解存在偏差，是造成林权争议的主要原因。

其次，在西坡，1983年划定保护区时，调查规划的是规划院的，标定界线是县林业局工作组的，实际载界桩的是当地村民，有些地段工作组人员没有到达界桩位置指挥载定，导致目前界桩所在位置与规划设计的严重不符，这也是引起林权争议原因。

2）耕地权属争议

保护区某些区域内有村民的零星耕地，其使用权存在争议。

成因：

在保护区建立之前在保护区内有零星的耕地，80年代初实行家庭联产承包责任制时，将这些耕地的使用权写入了农户的承包合同，划归保护区，有的任在耕种，比如曲石林家铺就有；有的虽不再耕种，都自然生长了树成了林，但属于村民自己所有。

此外，像曲石林家铺和山后头，两个地段在划保护区之前分别为曲石杨家坟和小坝自然村的造林地，划定保护区时保护区与他们签订了借山造林合同，明确归定了土地属于保护区，是“借”给他们造林，刧没有合同终止期限。

这些历史遗留的土地问题对保护管理带来了许多难处。

3）村民随意出入保护区

保护区周边村民一直沿袭“靠山吃山”的旧观念，随意到保护区内放牧、采药、采猪菜、拾菌子、烧蜂等，而不认为是违法。

在保护区11个管理站辖区都存在着这些行为。

《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动……”，第二十七条规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区……”，村民的行为明显违反了法律，但近期内是难于禁止的，一是由于村民旧观念一时难于转变，二是由于是普遍现象，涉及人数达5万人之多。

2.1.2现行土地权属制度有碍自然保护区的扩展

目前，我国实行的土地权属制度，确定了国有林地和集体林地的界限，并核发了土地使用证书。

从法律角度讲，将集体林地扩充为自然保护区的缓冲区域，对集体林按自然保护区的管理模式进行管理，村民对集体林的经营使用权就会受到约束，农民群众很难愿接受将集体扩展为保护区的作法。

与保护区相连的集体林，生物多样性同样富集，保护区从长远发展看，需要扩展，将高黎贡山自然保护区（南段）周边社区的集体林地扩充为自然保护区，从法律、资源量、利益追求等各个侧面来思考，其难度都是非常大的。

2.1.3经常性地违反法律规章

绝大多数村民知道砍保护区树木和偷捕盗猎野生动物是违法行为，由于不法商贩收购，在经济利益驱使下，极个别人明知有法律规定，还去实施违法行为；由于村民法律意识低，“靠山吃山”的旧观念影响深，认为在保护区进行放牧、采药、采猪菜、烧蜂、采石等活动是不违法的行为；此外，由于处罚多数是以经济罚款为主，使法令失去了震慑和教育作用。

这些原因导致了村民屡教不改，经常违法。

2.1.4保护区执法困难

保护区管理机构在保护管理过程中，面临执法主体不明确，案件侦破困难、法律条款不适用、处罚难执行、执法人员人身安全无保障等问题。

问题有成因：

一是保护区目前不具有行政执法主体资格，而是受当地林业局委托执法。

二是高黎贡山地势险峻，偷捕盗猎、偷砍盗伐分子常选择夜间作案，管理人员数量不足，装备落后，不能适应破案要求，此外，村民保护意识低，不愿提供破案线索也是原因之一。

三是有些法律条款处罚不力，比如曲石站2003年发生的毁坏林木案，村民未经审批到保护区种草果，环剥树木树皮致死和砍伐林木增加光照，致林木损毁40余立方米，因不以占有林木为目的，不能定为盗伐，并且不属“珍贵”树木，也无法定为故意毁坏珍贵树木罪，而只能以“故意毁坏公私财物罪”认定，森林公安机关无管辖权，只能由地方公安部门从轻处理了事。

而象《中华人民共和国自然保护区管理条例》第三十五条规定，对在保护区内放牧、砍柴、采药等活动处于300元以上1000元以下罚款，数目较高，无“量”的规定，难于操作，四是作出处罚后，当事人主观不想履行处罚决定或客观无能力履行，申请法院强制执行又缺乏执行成本，造成执行难的问题。

五是法律存在漏洞。

保护区内的非木质林产品非常多，比如药材、野菜、花卉等资源，外来商贩进村收购，导致村民掠夺式地肆意乱挖滥采，而所有的法律和条例中对保护区内非国家和省重点保护区植物的收购、贩卖、运输没有禁止性规定，对商贩的行为无法可依、无法处罚。

六是保护区管理人员只是林政人员，在野外巡护过程中不能配戴枪械，遇到违法分子正在实施违法行为时，无法强制抓捕，发生冲突时自身安全无法保障。

2000年12月29日，西坡腾冲所组织10名林政人员到大蒿坪站辖区坪田村进行林政处罚，遭到100多不法分子的围攻，林政人员遭到毒打和辱骂，被非法扣留8小时，两辆吉普车被砸坏，对讲机等通迅工具被毁，后在公检法人员救援下才脱离险境。

有2人重伤住院，其他人员身心不同程度受到伤害。

2.2社会经济问题

2.2.1主要的社会问题

1）自然灾害类型多，社区及村民抵御灾害的能力不强，制约着社区发展的步伐；保护区本身对自然灾害抵御能力也较弱，风灾、火灾、冰雹、有害生物等常使保护区蒙受损失。

2）交通条件差，社区及村民与外界的交流活动少，农业产品的向外输出和农用工业品、日用品的输入造成了困难；保护区日常巡护管理常靠步行，非常艰辛且效率低下。

3）社会化服务体系不健全，村民所需的农业和畜牧业等生产技术、知识的提高速度缓慢；保护区对收容拯救野生动物方面基本上处于空白阶段。

4）社区发展经济与森林保护和自然保护区管理之间冲突。

无论是东坡社区种蔗、种茶、种咖啡，造成森林面积减少，森林质量下降；西坡社区种植烤烟、烧砖、烧瓦等产业，也是以消耗大量森林资源为代价。

因此，社区发展与森林资源保护之间的冲突日趋尖锐。

5）外来人口的迁入，加大了高黎贡山东坡（保山市芒宽乡境内）自然保护区的压力。

据芒宽乡政府有关人士介绍，由怒江州流入芒宽乡的僳僳族村民有一万多人。

这些人在集体林或保护区外围设立了一些临时居住场所，以承包当地村民的土地（多数为林地）种植包谷，帮助当地村民和种植大户种植甘蔗为生活来源。

他们出于生产与生活的需要，在保护区里进行频繁的采集活动，对自然保护区管理带来了空前的压力和问题（如薪柴、非木材林产品采集量上升，偷猎活动增加、森林火灾隐患加大等）。

2.2.2主要的经济问题

80年代末期以来，高黎贡山（南段）东坡社区大面积种植甘蔗、咖啡，西坡社区大面积发展烤烟生产。

东西坡社区的经济状况得到了较大改善。

无论是东坡社区还是西坡社区，其经济状况的改善，是以森林资源为条件和基础的（东坡社区开垦林地增加种蔗面积，西坡社区砍伐薪柴烤烟叶），经济是发展了，而环境质量下降了。

由于集体林资源的数量减少和质量下降，东西坡社区的许多地段出现了山体滑坡和泥石流，冲毁了村庄，造成了耕地退化、农业用水困难和灌溉沟渠毁坏、病虫害增加等恶果。

比如西坡界头乡东华村摆夷寨就是因此而被迫全寨搬迁。

此外，由于周边涉及7个乡镇64个行政村，居住着汉、傣、傈僳、回、白、苗、彝、壮、怒、阿昌、景颇、仾、德昂等13种民族约15万人口，他们经济发展极不平衡，总体水平较低，导致对保护区各种资源依赖性较大。

2.3保护区跨界保护问题

高黎贡山自然保护区的跨界保护问题涉及两个方面的内容：

一方面是跨中缅国界保护问题；另一方面是国内跨地州行政界保护问题。

2.3.1国界附近自然资源保护问题

高黎贡山自然保护区（南段）涉及中缅国界线33KM（中缅边界巡逻道，实测数据），地处腾冲县明光乡境内。

中缅国界以山脊作为分界线，东面为中国土地，西面为缅甸土地。

管理上涉及中缅边境的自然保护区机构是自治管理站，该站管辖区在生物地理上是与缅甸相连在一起的，中缅两境的植被类型在国界附近是完全一致的，均为高山天然铁杉林，在自然地理和生物地理上是难以找到分界线的。

在领土主权上，这里却有明显的地面标志物，即设置了中缅国界桩。

由于山脊两侧的土地分属于中国和缅甸两个国家，对森林资源的管理与利用更出现了两番情景：

中国境内的森林设立了国家级自然保护区，严格禁止采伐林木和捕猎野生动物，作为保存动植物种基因库和种质资源的特种用途林，实施封闭型管理。

缅甸境内的森林已作为发展区域性经济的自然资源，大肆开发利用。

由于中缅两国对森林资源管理模式的不同，存在着以下跨界保护问题：

一是彻底性地改变了野生动物在中缅国界附近地带的生活环境，切断了野生动物自由出入中缅两国的天然通道。

二是出现了“进口”林火。

由于缅甸境内的森林大量砍伐，易燃物非常多，加上人员活动频繁，容易引发森林为灾。

1999年春季干旱无雨，缅甸境内爆发了持续数月的森林火灾，森林大火已多次威胁到自然保护区，通过林业部门尤其自然保护区管理机构的工作人员和当地村民坚持数月把关死守，终于守住了国门，未让缅甸森林大火闯进自然保护区。

三是中缅边境公路经过自然保护区森林，使保护区的动植物资源管理、生物多样性保护和森林防火工作，难度大增。

2.3.2跨地州界保护问题

高黎贡山保护区在行政区划上涉及保山、怒江两个地州，保山市的隆阳区、腾冲县分别与怒江州泸水县有林地接壤。

跨地州界保护涉及的问题，主要表现在交界结合部位森林资源的日常管护上。

如果两地州之间的自然保护区管理机构。

协调联防工作做得不好，就会出现以下问题：

一是在交界处容易形成“两不管”部位，出现自然保护区管理的“空白区”。

如果形成了“两不管”部位，对该部位的森林资源管理、生物多样性保护和野生动物资源的保护工作，将处于失控状态。

二是如果在两县交界处出现了“两不管”现象，将为到保护区里进行偷砍伐、偷捕盗猎违法活动的不法分子，提供可乘之机，并且该部位发生的违法犯罪行为，难以查处。

三是如果在两县交界处形成“两不管”状态，双方对于交界处结合部位的森林防火工作重视程度就会减弱，并且相互依靠，不利于森林防火工作的开展。

3、保护管理对策探讨

3.1完善法律法规，健全管理体制

3.1.1制定《高黎贡山自然保护区条例》

在我国社会主义法制日趋完善的今天，高黎贡山自然保护区珍贵的自然资源正面临着巨大威胁，保护区管理存在诸多问题。

对此只有由云南省人大通过调研，制订通过一部《高黎贡山自然保护区条例》，条例中应该明确解决历史遗留土地问题；赋予保护区管理机构执法主体资格；使原有法律规定细化，便于操作；对收购、贩运保护区资源作出处罚规定。

此外，建议人大提出增加刑法中“故意毁坏林木罪”，以严惩不法分子对林木毁坏。

3.1.2加大执法投入，理顺管理体制

一方面要增加和改善保护区基层管理站交通、通讯等装备，提高巡护效率；其次，定期对管理人员进行培训，以提高管理素质；此外，由于目前管理人员为科技人员兼林政执法人员二重身份，身兼多项任务，经常出现“头头需顾到，一头搞不好”的局面，而保护区派出所虽为专门执法机关，刧因人员少任务重而无法完成执法任务，因此最有效的办法是理顺管理体制使科研监测调查等与执法分开，增加保护区派出所人员，达到2人负责1个站的数量；还有，积极协调武警森林部队参加巡护管理，对保护区管理体制也是非常有效的办法。

3.2实行社区共管，发展社区经济，实现可持续发展

3.2.1实行社区共管，融洽社区关系

高黎贡山自然保护区与周边社区唇齿相依，保护管理最终必须取得当地政府和群众的支持，才能有所成就。

当前引入社区共管，也就是保护区改变以往封闭的管理方式，吸收当地居民参与保护区保护管理工作的同时共同制定中短期社会经济发展规划，并参与实施。

保护区管理机构也也积极为社区引进项目，帮助社区退耕还林，节能改灶，发展沼气、太阳能、电能代柴，节省森林资源。

最终双方受益。

3.2.2调整产业结构，发展社区经济

为了减少社区对保护区资源的利用，缓解保护区压力，地方政府必须寻求新的产业，以替代烤烟等耗能产业，并大力推广新品种新技术，在资金、政策等方面对保护区周边区大力倾斜，积极改善社会经济条件，发展社区经济。

保护区在保护的前提下因时就利开发生态旅游，增加自身收入，并优先吸收社区群众参加，引导他们开展配套的旅游产品加工、饮食、娱乐等产业，增加就业机会，增加经济收入。

3.2.3加强公众意识教育，增进公民的法律和保护意识。

加大保护区的宣传力度，积极扩大对外宣传，鼓励保护区职工向各类媒体撰稿，编印反映保护区特色和建设成果简讯，向有关部门赠阅，提高保护区知名度。

在保护区的各主要路口，公路沿线，居民聚居地设置醒目的保护宣传标牌。

利用广播，电视，网络等多种宣传手段，对社区进行自然生态知识及保护法律法规的宣传，创造保护区保护管理的良好社会环境，增进公民的法律和保护意识。

3.3建立联防组织，加强跨界保护管理

为了切实有效保护好高黎贡山整个生物区系的生物资源，必须由云南省政府建立一个专门的协调机构，一方面协调好国内跨怒江州长保山市境内的保护区保护管理工作，更重要的是协调好缅甸克钦邦第一特区（NDA）与中国泸水县，腾冲县跨国界的保护管理事务，避免出现“保护空白”，实现高黎贡山的全方位保护。

参考文献：

[1]云南省林业调查规划院，云南省森林经理学会，林业调查规划，2003.1

[2]高黎贡山国家级自然保护区保山管理局，中国云南高黎贡山国家级自然保护区（南段）初步综合管理计划，1999.7