对城市空间扩张及结构演化的制度因素分析.docx

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对城市空间扩张及结构演化的制度因素分析

对城市空间扩张及结构演化的制度因素分析

　　[论文摘要]改革开放以来，中国城市的发展环境发生了巨大的变迁，制度力成为深刻影响城市空间扩张与结构演变的关键因素在转型期，中国只有加快推进地方政府企业化治理体系土地制度、土地规制等相应的制度性变革，才是实现城市空间的集约增长理性增长和结构优化的根本之策。

　　[论文关键词]城市空间扩张，空间结构，体制转型，制度变迁，制度力

　　1引言

　　20世纪90年代以来，西万国家关于城市空间结构的研究出现了明显的制度转向，即更加关注制度力在深刻影响城市空间结构演化中的作用，而不再是简单地强调主观规划控制、市场因素的作用。

例如，新马克思主义学派认为，决定城市空间结构的关键要素是隐藏在表面世界后的深层社会经济结构，其研究重点在于资本主义生产方式对城市形态及发展的制约。

新韦伯主义学派认为，对城市空间结构产生影响的是多元的社会制度，而非抽象的“超结构”，他们的研究更侧重于制度分析

　　中国自改革开放以来经历了巨大的体制变迁，在全球化市场化与分权化过程的总体影响下，驱动城市空间扩张与结构演变的动力基础发生了深刻的变化——制度力成为塑造城市空间结构的重要力量。

而由于体制传统的巨大差异及中国体制转型的渐进性，又使中国城市空间扩张与结构演化表现出复杂、远不同于西方国家的特征口。

因而要深刻理解把握转型期中国城市空间结构演化的机制，必须从深刻的制度层面进行剖析。

　　2城市发展体制转型与空间结构演化

　　随着冷战体系的解体和经济全球化程度的加深，发达国家与发展中国家都在经历着巨大的经济、社会等体制转型。

近十余年来，西方有关城市发展体制转型的研究主要集中于城市发展政策和城市改体（UrbanReq1me），也就是说更加关注城市发展的制度安排政策选择、调整机制等内容。

20世纪90年代以来，“制度演进主义”的影响日渐扩大西方学者开始强调市场经济支持性制度的重要生及制度变革的长期性以美国为代表的西方城市地理学界主要通过两个非常有影响的概念——增长机器（GrowthMach]Tie）模型”（LoganMoletch，1987）和‘城市政体模型来分析城市政治、经济、社会等体制的结构性变化

　　中国是世界上最大、最重要的发展中国家，也是正经历着巨大体制转型的社会王义国家。

总结中国改革开澈的历程，虽然一些西方学者认为是中国遵循着实用主义（Pragmat]sm）和渐进王义（Gradualism）的道路，然而就中国自身环境而言，城市发展的制度环境已经发生了根本的变化，并对城市空间结构的演化产生了重大影响：

（1）地方政府角色变化与城市空问结构的重组。

　　地方政府角色的变化对中国城市空间的演化将产生深远影响，这主要表现为由于政府企业化倾向所带来的治理模式变化，以及对城市空间调控管理机制的变化，如规划手段和相关政策的变化城市营销（CityPromotion）的方式和相应的空间结果。

城市空间重组也是个政治建构的过程，其中地理域层与行政建制域层之间的整合是问题的关键，如近年来广泛出现的行政区划壁垒、行政区划兼并等对城市空间结构演化产生了巨大影响。

（2）经济结构变迁与城市空间结构的重组

　　从国内市场化不断深八的角度看，由于土地经济使用的影响，城市空间结构的演化呈现出越来越强的经济利益驱动性。

而从全球化国际资本转移的角度看，全球化通过资本、生产要素、信息的流动和国际劳动分工体系，正在深刻而有力地重塑着中国城市的空间形态新空间类型（新产业空间、新生活空间）的出现，给中国城市空间结构重构带来了新的影响

　　（3）社会结构变迁与城市空间结构的重组。

　　城市空间结构是在政府、市场、社会三者互相制约的综合作用下形成、演化的，城市政体理沦（UrbanRegimeTheory）着重阐述了城市发展的三大动力源之间的关系，以及这些关系对城市空间变化所起的影响。

面对城市移民与非正规经济的大量出现，如伺维持经济发展、社会秩序与空间匹配之间的有效平衡，将是中国城市空间结构重构研究中无法回避的现实问题。

　　限于又章篇幅，下文将主要从几个值得关注的方面来分析制度力对中国城市空间扩张与结构演化的影响。

　　3城市政府企业化治理体系的影响

　　20世纪80年代以来，西方国家发生了深刻的公共治理变革，城市政府普遍推崇市场化（新自由王义），强调发挥市场机制在公共领域中的作用，导致了新公共管理理论与治理模式的产生，传统型城市管理模式（UrbanManagerialism）正快速被企业化城市（EntrepreneurialCity）治理模式所取代。

政府放弃了以往长期采取的福利主义原则，而主张依籁市场机制，促进经济增长，提高城市竞争力和吸引外来投资，即像经营企业样来管理城市，并在促进城市增长的过程中与各种力量结成了多样化的台作伙伴关系，亦即“增长联盟”（GrowthCoaliti0n）或“增长机器”（GrowthMachine）

　　中国城市的发展及其空问结构的演变，在很大程度上是制度变迁而诱致的结果。

在中国既有的法规与政策体系中，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素，也是政府企业化”的重要载体，城市空间的发展演化因而也表现出政府强烈主导、运利色彩浓厚的特点。

行政力量依然是地万政府配置资源的最重要方式之，“显现政绩”依然是决定政府行事规则的重要出发点。

表现在城市空间的发展演化中，常常会出现地方政府违背客观经济规律和规划技术要求，而利用行政指令来直接控制、干预城市空间的正常发展和规律性演化一方面，面对日益激烈的竞争环境，地方政府常常需要通过大气魄、大规模的“高起点规划”和令人振奋的“新城”“新区”开发，来向外界展示政府发展城市的信心并期望借此吸引更多的发展资源，由此导致了城市空间的快速扩张和城市空间结构的巨大跃迁；另方面，受到目前地方政府任期制与“显珊政绩”观念的影响，在城市空间发展、演化过程中常常难以长期延续个稳定的战略意图，而是随着领导的更迭、领导者思维的变化政治与政策的需要而不断发生着大跨度的跳跃，进一步加剧了城市空间的蔓延和孤状区域的生成。

　　地方政府出于自身经济与政治利益的需要，短期”、“凸显效益”的经营型规划与行动往往更能引起他们的兴趣，在追求“本届政府经济与政治利益最大化”的同时，将城市发展的经济与社会成本、负担不断积淀并转移给未来。

政府需要借助于市场的力量达到自己的经济与政治目的；而市场也期望通过介^公共部门的活动而获得超额的利润，于是政府与市场就结成各种联盟，共同达成“双赢”的目标，这就是“寻租”。

城市政府与谁结盟谁在联盟中起主导作用，必然会引起城市空间的不同变化。

例如，在现行的“土地财政”体制下，土地出让金成为了地万政府预算外财政收入的主要来源（许多城市的土地出让金都占到了地方可支配收^的50％左右），因此在中国许多城市出现的大规模土地扩张、房地产开发热，事实上是由政府与逐利的开发企业共同推动的。

　　4辖区型制度壁垒效应的影响

　　在转型期激烈竞争的环境下，出于自身利益最大化的考虑，地方政府行为常常演变成明显的本位主义和保护主义，作为地方行为空间载体的行政区划也就被赋予了特殊的含义，在资源的空间流动中扮演起各种“壁垒”的角色。

地方政府之间在空间发展中以行政区划为壁垒形成白勺对抗性竞争，不仅造成了重复建设、产业结构趋同、环境状况恶化等问题，而且导致了城市空间无序蔓延结构难以优化、规模盲目扩张、土地利用效率低下等严重后果，沿海的城镇密集地区史是如此。

　　前几年一些地方以撤县（设区、扩大中心城市市区范围为代表的行政区划调整，成为影响这些城市空间扩展与演化的关键因素通过行政区划调整，地方政府可以迅速而有效地达到控制城市与区域经济发展酌资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素流向的目的，从而获得更丰富的发展资源、更多的发展机遇和更大的发展空间（例如，2002年长三角各中心城市市区面积普遍扩展到2001年兼并前的250％～650％不等）。

然而，通过撤县（市）设区仅仅是将市县之间矛盾转化为都市区的“内部矛盾”，体制内生的问题并未得到根本解决。

由于在行政区划调整过程中，许多“新区、“老区”的权利和发展责任都得到了极大的扩大，因此实际上在城市各个区z问的空间竞争被进步加剧，在些城市内甚至出现了多个开发区、CBD、大学城并存的怪局面。

在这样的背景下，经历了行政区划兼并以后，许多中心城市的空间规模得到了又次的快速扩张（图1），而原先期望的空间结构优化却没有相应实现。

　　5二元土地制度利益博弈的影响

　　中国真正的城市土地制度改革始于2O世纪80年代中期，城市土地有偿使用制度的确互使城市新增土地和转让土地走人批租制的轨道，土地出让悦八也成为地方政府预算外财政的重要来源。

土地使用制度由无偿向有偿的转型，为城市土地利用的社会经济效益注八了活力，极大地推动了城市土地利用结构的调整和地域扩展。

市中区和外围郊区的土地优势和潜力在定程度上得到体现：

城市中，高地租高地置换而更换至外围地区，城市中心日城区改造运动由此大规模开展。

城市边缘地区低地价既成为引发中国大城市居住郊区化的直接原因，也成为20世纪90年代后期中国城市新区开发、空间拓展和优化的初始动力之。

　　但是土地使用制度在渐进式变革之路中，其深层次的问题也不断暴露，最突出的莫过于由于土地市场机制未能全面完整地建立，城市土地产权制度在由行政化向市场化转轨的过程中形成双重“二元化”格局，导致了“双重土地市场的形成”（朱介呜，1994）。

总体而言，中国的土地使用制度改革是次不均衡的改革，这种不均衡表现在两个方面：

一方面允许符合条件的城市国有土地在土地使用权市场上进行流转，而将农村集体土地排除在土地市场之外，惟有在城市边缘地区（城乡结台部或城市近郊地区）存在两种所有制形式的土地在时空上相互混渗交错的现象，这使城市边缘区成为集体农用地转为建设用地的一个集中过渡地域和激烈转换地带（张慧芳，2004），也是非法用地的重灾区，另一万面，我国在推进土地有偿使用和市场化出让的同时，还保留了较大比重的土地行政划拨配置方式（2002年，全国城市建设用地中有80％属于行政划拨取得酌），而在有偿出让的土地中，大量又是以协议方式出让的（研究表明，2002年全国以招标、拍卖、挂牌万式出让的土地只占有偿用地总面积的15％，2003年也只达到33％）。

土地市场流通缺少透明和竞争的机制，造成土地使用往往呈粗放性、平面化，城市空间处于低效利用的状态，并为日后城市空间结构的调整优化埋下了更大的隐患。

　　总之，这场不均衡的渐进式土地使用制度改革，客观上形成了独特白勺双重二元化”的土地市场结构，即“二元化”白勺城乡土地市场和“双轨制”的城市土地市场这种双重“二元化”的土地制度不仅滋生了各发展主体“寻租”的现象，也直接催生了城市空间的无序扩张。

双重“二元化”的土地市场结构，造成了土地开发特别是农用地转用（转变为城市建设用地）过程中存在着巨大的套利空间，而这一巨大的套利空问也成为包括地方政府在内的相关利益主体竞相追逐的对象。

这一方面使以成片商业开发、开发区、大学城等建设为代表的“圈地式”城市二地开发模式遍地开花，另方面也造成农村集体土地违法交易即土地“黑市”屡禁不止，在乡村地区许多“小产权房”、“以租代征”、“伪集体生产用地”等现象层出不穷与此同时，以地方政府为主导的相关利益主体为了能够持续获取土地开发的利益，往往不断超越城市规划对城市空间扩展范的限制。

这样来，在多方力量的共同作用下城市空间的扩张犹如失控的洪水，疯狂吞噬着周边的农村土地，从而形成了以蔓延为特征的城市空间对外扩展模式。

　　6僵化的土地规制的影响

　　我国实行了世界上最为严厉的土地规制，但是土地规制体系十分僵化它不仅强调数量管制，而且还强调用途管制、区位管制，并且还有年度建设用地供给计划的进一步约束。

但是在实际的操作过程中，土地利用总体规划的编制实施与城市总体规划、城市近期建设规划是严重脱节的，完全在两个不同的系统内运行，所以经常造成城市规划建设区与基本在田保护区的矛盾、项目建设与建设用地供给指标的矛盾而在既有的土地管理制度体系内，要通过“台法”的途径解决这些矛盾是十分困难和耗时的。

　　于是在实际发展中为了规避这些矛盾，地方政府不得不化整为零，在不与基本农田矛盾的区域内被迫分散、插花式地布局项目，造成城市规划的些功能区难以整体形成，客观上导致了城市空间结构的破碎化。

例如，在沿海的某市，由于规划的开发区与基本农田保护区存在着空间上的矛盾，一些新增工业项目不得不插花式地分布在规划开发区的周边地区，而不是在设施已经配套齐全的丹发区内，不仅造成了公共投资的巨大浪费，而且加剧了城市空间的蔓延和结构的混乱而些基层政府由于缺少建设用地指标不得不采取变相使用集体土地的违规方式来进行项目建设，进步加剧了城市空间的无序蔓延。

　　7结语

　　中国当前正处于高速城市化时期，城市空间的快速增长和结构剧烈变动重组有其客观上的台理性，对此必须给予承认和正确的应对本文着重揭示的是制度力在加剧中国城市空间扩张和结构演化过程中的关键作用，因而说明在转型期加快地方政府治理体系、土地制度、土地规制等相应的制度性变革，才是实现中国城市空间集约增长、理性增长的根本之策。