公共政策过程中的政府利益及其规范 精品.docx
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公共政策过程中的政府利益及其规范精品
海南大学
毕业论文
题目：
公共政策过程中的政府利益及其规范
学号：
20051014037
姓名：
刘磊
年级：
2005级
学院：
政治与行政学院
系别：
行政管理
专业：
行政管理
指导教师：
于营
完成日期：
2009年5月1日
摘要
公共政策是政府政治体制运行过程中的一个重要方面，它是指包括政府在内的公共权力组织以社会公众利益为依据，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。
但是在现实政治环境中，公共政策的制定过程并非完全遵照社会公共利益，而是多元化的利益主体确定、协调、分配的博弈过程。
政府作为公共政策制定、实施的主导者，自身的利益对公共政策有重大影响力。
在这个过程中就有可能使公共政策最终目的与社会公共利益目标产生偏差，对社会公平正义产生负面影响。
因此就要求对政策运作过程中，政府利益的影响机制予以分析，以此合理调整各层级政府和各行政部门之间的利益，规范公共政策活动过程管理，加强中央与地方关系的制度化，规范民主选举，建立民众参与制度，对政府利益施行有效的规范与引导
关键词：
公共政策；政府利益；影响：
规范途径
ABSTRACT
Keywords：
Publicpolicy;Governmentinterest;Influence;Countermeasure
目录
一、政府利益的内涵…………………………………………………………………5
（一）政府利益的概念………………………………………………………………5
（二）政府利益存在的客观性………………………………………………………5
（三）政府利益存在的主要形式……………………………………………………6
二、政府里利益对公共政策过程的影响途径………………………………………7
（一）政府利益对公共政策制定过程的影响………………………………………7
（二）政府利益对公共政策执行过程的影响………………………………………8
（三））政府利益对公共政策评估过程的影响……………………………………8
三、政府利益的规范和引导途径……………………………………………………9
（一）加强公共政策活动过程管理…………………………………………………9
（二）建立合理的利益调控机制……………………………………………………10
（三）完善公共政策过程中的公民参与体制………………………………………11
参考文献……………………………………………………………………………12
致谢…………………………………………………………………………………13
单纯从学理角度理想化分析，全体民众通过社会契约将社会公权力授予政府，政府的一切活动的立脚点和归属理所当然的服从公共利益，此外不会有其他任何利益。
但是回归于现实的政治土壤，在市场经济条件下，作为多元化的利益主体之一，政府也有自身的利益。
因此，公共政策的制定、执行、评估过程中，政府利益过各种活动施加影响，促使公共政策倾向于符合自身利益的发展方向。
这时就有可能产生政府利益与公共利益相违背或者一致两种后果。
一、政府利益的内涵
（一）政府利益的概念
按《公共政策词典》的定义，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘或专门行业的利益。
公共利益是构成一个政体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。
需要解释的是：
（1）公共利益是具有社会共享性和非排他性的，任何人对公共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有。
（2）公共利益并非单个私人利益的简单加总。
（3）公共利益凌驾于私人利益和群体利益之上，目的是为了维护私人利益和群体利益。
因此，我们所讨论的政府利益是相对于公共利益而言的，政府作为政策制定的利益团体之一，具有独立于公共利益之外的特殊利益。
政府利益具有如下特点：
一是政府利益的主体是政府机构或政府官员，而非社会全体，具有非社会共享性和排他性；二是政府利益在某种程度上是政府系统各构成要素利益的集合；三是政府利益有时会损害公共利益。
因此，可以这样为政府利益定义：
政府利益主要是指政府为满足自己客观需要而通过某种途径实现对社会稀缺资源的占有，它是政府机构中存在的一些非全社会的、非全国整体的特殊利益，有时会和公共利益相冲突。
（二）政府利益存在的客观性
公共政策政策的定过程是政治系统对社会利益结构中各方利益的协调和分配过程。
政府本有其自身的利益，政府各部门也各有其利益。
而且中央与地方政府也有很大的区别。
由政府制定和广的公共政策，必然存在着非全社会公共利益的政府利益因此，公共政策制定过程中，政府利益客观存在的。
马克思主义认为，国家与政府是阶级矛盾不可调和的产物，作为国家合法代表的政府，其主要目的就是代表经济、政治上占统治地位的阶级，维护他们的利益，并促使阶级矛盾处于可控制状态，维护阶级统治的稳定。
据此，阶级性是政府的主要属性。
当然，政府为了维护阶级统治，也要照顾被统治阶级部分利益，以缓和阶级矛盾。
这样，政府又具有一定的社会性。
因此，在制定和执行政策的过程中，政府并不是真正的“中立人”、“仲裁者”，不是社会公共利益的真正代表，而是代表了自身的统治利益，政府利益是客观存在的。
从博弈论角度来看，政策制定过程其实也是一种利益的交易过程，是各方围绕利益问题的博弈。
当政府从国家或政府某一部门的利益出发要做某一事情的时候，必然会触及人民群众的利益，于是，人民群众便会针对这个利益问题对政府
提出要求，从而引起双方的利益博弈。
如果政府能够很好地考虑人民群众的利益
要求，那么就会形成正和博弈。
相反，如果政府不顾人民群众的意见，而强行
彻自己的政策时，就会形成零和博弈的局面。
因此，政府有着和公共利益并不一致的利益。
新制度学派的国家理论和公共选择学派也分别将政府和政府内部工作人员看成是追求自身利益最大化的“经济人”，若不对之加以限制和约束便会导致政府的变异，从而使公共政策偏离公共利益的轨道。
可见，政府利益的存在使政府缺乏足够的动机将整个社会利益作为自己的主要目标，从而可能对公共政策的制定、实施产生不良的错位现象。
因此，政府的作用必须限定在一定的范围内，而且公共政策的制定也要放在法律的框架内。
（三）政府利益存在的主要形式
政府利益是相对于公共利益而言，有着不同的表现形式。
从内容来看,政府利益主要可以分为政治利益和经济利益。
政治利益主要是指政府对满足自己政治需要的稀缺政治资源的占有,主要表现为政府公信力、公众的支持率等。
经济利益主要是指政府对满足自己经济需要的稀缺经济资源的占有,主要表现为经济增长率、就业率等。
从层次上来看,可以分为中央政府利益及地方、部门政府利益和政府官员个人利益等三个层次。
具体表现为:
1.中央政府的利益
国家利益是一个国家的最高利益,在我国,它是全体劳动人民利益的集中体现,它具有最大的普遍性和最广泛的代表性,它还是对国家各种具体利益的综合,从逻辑上说,它有压倒国内其他所有个人或集体利益的优越性,当个人或集体利益与国家利益相抵触,都应该无条件地服从国家利益。
中央政府作为全体国民利益的代表,与国家利益有着高度的一致性,中央政府的政策制定和推行往往从国家利益出发,着眼于全局和长远利益。
但是,这并不说明中央政府与国家利益是完全等同的,中央政府也是一个相对独立的利益主体,也存在着自身的利益。
2.地方、部门政府的小集体利益
市场经济条件下，“分权改革”、“权力下放”使地方、部门政府拥有了较大的决策权、财权和人事权,从而为地方政府作为地区利益的代表谋求地方利益最大化创造了条件。
但是地方政府利益最大化并不等于当地居民利益的最大化,因为地方政府并不一定完全代表本地居民的利益,它还要代表它自己的利益。
由此导致了人浮于事，在政策的制定、执行、宣传等各个环节中信息失真的可能性增大，从而使政策的制定执行效率下降。
3.政府官员利益
作为政策制定和执行的具体操作者，政府官员在公共权力的行使中，始终存在角色的冲突和利益的矛盾。
他们在为公众谋取公共利益的同时也具有自身的利益取向和利益价值。
如个人价值的实现、上级的嘉奖、职位的升迁、收入的增长、对舒适生活的追求等各个方面。
按照公共选择理论的观点，政府中的个人也是经济人，都天生地具有追求自身利益最大化的倾向。
因为，“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由仔细求利的自利者转变为‘大公无私’的利他者呢？
这是绝不可能的事!
”一方面，这些个人利益可以成为对之进行有效激励的因素，从而使个人利益与社会全局利益协调一致，但另一方面，也可能导致对个人利益的过分追求而损害社会利益的实现。
例如，政府官员的考核和升迁制度的不完善导致官员为了片面追求“政绩”，而在公共政策的制定和执行中与社会利益相背离。
二、政府利益对公共政策过程的影响途径
公共政策主体的多元化决定了公共政策的整个过程就是多重利益——公共利益、政府利益、个人利益相冲突和协调的过程。
政府利益的存在使政府缺乏足够的动机和利益激励机制将整个社会的利益作为出发点，把实现社会利益最大化作为自己的工作目标，从而对公共政策的有效性、科学性和民主性产生不良的影响。
在公共政策活动过程的不同阶段，包括公共政策的制定、执行和评估等，政府利益贯穿始终，表现出的形态也各不相同，对公共政策的影响也不尽相同。
（一）政府利益对公共政策制定过程的影响
公共政策的制定是公共政策过程的第一步,在整个过程中处于基础性地位。
而公共政策的制定本身又是由发现确认问题、拟定政策方案、分析比较、选择政策方案等一系列环节构成的行为系统,在整个过程中,政府利益都可能或多或少、或明或暗地发挥影响作用。
1.政府利益对公共政策问题确立的影响
公共政策问题是指属于政府职能范围内的，由作为社会公共权威的政府加以认定并纳入政策议程的社会公共问题。
在这一过程中，主要是政策制定者和政策对象之间、不同政策对象之间的利益冲突和协调。
由于政府手中控制着最重要的资源，政府机构利益的存在使政府在确定公共政策目标时，过分考虑本集团利益，在此目标基础上制定出来的公共政策，可能会不利于社会整体利益和社会经济的正常发展。
在政策问题的确立过程中，缺乏监督的政策问题表达、确认机制,使本已位居强势的政府部门在公共政策问题的形成过程中拥有更强大的话语权，政府主导的政策问题形成模式就会使政府以自身利益为出发点，利用其优势地位，将符合自身利益的问题列入议事日程，形成政策方案，通过“合法化”的途径实现自身利益。
2.政府利益对公共政策形成的影响
公共政策的形成是指从政策目标确立到公共政策方案确定的过程。
在公共政策的形成过程中，各方利益到试图将自己的利益输入政策系统中，而同时，政府也有自身特殊的利益，对各方利益进行协调平衡，在对各方利益进行权威性协调的过程中，政府利益对公共政策形成的影响表现在以下几个方面。
（1）政府主体的倾向性行为
公共政策制定部门在考虑公共政策问题时，除了考虑公共利益和政治利益之外，还会考虑自己部门的利益。
在符合公共利益和政治利益的前提下，如果公共政策的制定对本部门有利或者没有利益冲突，制定者就会优先制定该政策；如果政策的制定对部门利益有损害，它会以各种理由拖延制定，直到不得不制定的时候。
对于这些部门的权力者来说，由于他们可以利用个人权力影响政策的制定，以个人决策代替集体决策，所以他们就成为影响政策制定的关键。
（2）政府短期行为
政治家或官员由于受选举周期或任期的影响，会做出一些与社会公众长远利益相违背的短期行为，为了显示政绩，谋求晋升，在制定公共政策时常常表现出急功近利的倾向，他们会迎合选民的短见，制定一些长期弊大于利的政策。
此外，政府政策的短期化还表现为政策制定者对公众短见的迁就。
人们对于政府合法性的认同和支持很大程度上是依据执政的政府能为他们带来多少实实在在的利益。
政府为了谋求政治支持也不得不迁就于社会大众的不正确的价值偏好与错误的观念，造成了政府部门在出台公共政策的时候，以牺牲长远利益为代价还换取眼前的利益。
（3）政府对不同目标群体的利益分配不均
政府在制定公共政策，进行利益分配时要做成本—收益分析，对不同的群体会有不同的利益倾向。
政府会向倾向于那些能够更有效地参与政治生活，为政府提供最大化支持的群体。
反之，政府会向提供支持相对少的群体分配较少的权力资源。
由此损害公共政策的公平公正性,造成社会的不和谐。
（二）政府利益对公共政策执行的影响
公共政策的执行是将具有观价值倾向的政策方案变为现实可见的政策效果，是政策过程中重要的环节。
由于政策执行主体既是利益分配的实施者，又是利益分配的受影响者，难以作到政策执行中绝对的“价值中立”
1.政策执行中的政府权力滥用。
首先，在政策执行中，由于政策利益的存在，使公共政策被政府这一政策执行主体操纵，为其自身的狭隘利益服务。
一方面，使好的政策由于执行不利，不能发挥对社会公共利益的分配和调节，使预期的政策目标无法实现，甚至导致政策失败；另一方面，使政策制定主体尤其是中央政府的合法权威遭到藐视，不利于维护国家的统一和社会稳定。
其次，政策执行中存在腐败现象。
政府官员为了追求自身经济利益，在政策执行中打着政府利益或国家利益的旗号，大肆进行权钱交易。
腐败，必然会扭曲政府政策执行过程，破坏政策执行结果。
2.政府利益使公共政策执行被扭曲、变异
政府利益对公共政策执行更为严重的影响是,对公共政策任意歪曲、肢解,致使公共政策在层层执行中逐层被扭曲、变异。
在现实工作中,一些地方政府或部门为了本地区、本部门的利益需求,借口所谓的“具体情况”、“特殊情况”,对上级政府或部门制定的政策进行任意的取舍,当上级政策在整体上不损害包括个人利益在内的本地区的局部利益时,下级地方政府或部门可能通过“层层截留”、“曲解政策”、“补充文件”、“改头换面”等手段,做出符合其自身利益的理解,篡改中央和上级政府的政策安排,使篡改后的政策更能适合自己，实现利益最大化的目的;当执行上级政策明显会影响本区域的局部利益、官员个人的自身利益时,这些执行者就会千方百计地制定一些与上级政策表面一致而实质相悖的“对策”,出现上下政策的貌合神离,进而造成政策变异的情形。
（三）政府利益对公共政策评估的影响
政策评估是指依照一定的标准，运用特定的方法，对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益与效率所进行的综合评价。
公共政策评估是公共政策生命周期的一个不可缺少的环节,对公共政策的完善和继续实施具有重要的反馈作用。
政策评估阶段的利益博弈仍然没有消失,这也会使政策评估受到各种利益干扰。
1.政府利益对政策评估机构组成的影响
有效的政策评估机构应由政府工作人员、专业评估人员、人民群众和各利益团体组成，而政府利益的存在往往使评估机构被政府部门所掌控，政府可能根据与自身的关系来确定评估机构的组成和人选，从而使政策评估的结果失去客观公正性。
在评估展开的过程中，政府会根据这项政策是否符合自身利益，对评估持支持合作或者消极甚至认为阻碍的态度。
2.政府利益对政策评估标准的影响
政府以自身利益为标准，而不是依据科学的评估标准对公共政策进行评估，就无法得出客观公正的评价结果，政府的政策举措失误于过错就会被掩盖，不仅得不到应有的惩罚，承担相应的责任，更有甚者还会借此博取功名，丧失了公共政策的严肃性和公正性，损害了公共利益。
从而大大降低政府在民众中的威望,削弱了政策的效能,使一些较好的公共政策也因为得不到公众的认可而失去效力。
3.政府利益对公共政策评估结果发布的影响
政策效果评估结果的发布有利于让公众了解政策的实施情况,客观真实的发布政策效果评估结果是政策改进和新政策制定的前提条件。
由于政府拥有巨大的行政权力,可以掌控大众传播媒介,受部门利益的驱使,政府部门可以选择有利于自身的媒介和评估结果,致使评估结果的公布缺乏透明度和真实性。
在现实中,明明政策的质量和执行效果不好,但为了地方利益和自身的政绩,将效果说得天花乱坠,以博取仕途顺利的有之;政策已使部门受益,但为了获得更大的利益,将效果大打折扣的有之;而大多数情况则是报喜不报忧。
对于政策制定部门来讲,政策是具有连续性的,下一个相关政策的出台与政策实施部门所报告的这一政策实施的效果有关;如果按照已经扭曲的政策效果来制定下一个政策的话,新政策的结果很可能会是公众继续遭受更大的损失。
三、政府利益的规范和引导途径
由于多层政府利益的存在导致了在政策过程过程中的各层次的博弈行为的产生,就博弈本身的效果而言,消极影响大于积极影响,也就是说,容易在政策过程中“异化”,不仅不能使政策发挥对社会利益的分配和调节作用,反而会在政策的制定、执行、评估过程中被政府主体操纵,为其自身的狭隘利益服务。
这种政策过程过程中的“异化”轻则容易产生以权谋私、贪污腐败的现象,重则使政策制定主体主要是中央政府的合法权威遭到藐视,不利于维护国家的统一和社会稳定,从而给社会政治和经济的健康发展带来严重的不稳定因素。
因此,对政策过程的“异化”现象有针对性地采取一定的解决措施,保证公共政策得到良性运行。
（一）加强公共政策过程管理
公共政策运行过程中的制度缺陷是政府失常利益的扩张更为重要的原因。
从加强制度建设入手,促进公共政策的民主化和科学化,是摆在我们面前的一项重要任务。
1.建立开放式的公共政策制定体制
在公共政策在制定过程中注意吸收采纳各方面利益主体的意见和建议,实现国家、中央、地方、部门和个人利益四方面利益的整合,克服狭隘的地方主义和极端个人主义的思想和行为。
使个人利益、局部利益和国家利益三者得到合理的配置,从而避免因利益冲突而导致的政策执行失效。
建立开放式的公共政策制定体制就要求公共政策制定主体在政策问题界定、信息收集和意见征集等方面保持畅通的沟通渠道,鼓励各方面的利益主体从各个方面提出不同的意见要求,采取集体决策与民主协商的机制,综合权衡各方面的利益追求,制定出对各利益主体造成最小影响的公共政策方案
2.实行市场化的政策执行体制。
当前西方公共行政改革的一个重要趋势是将市场竞争机制、企业激励机制和监督机制等引入政府组织内部,促使政府提高行政管理效能。
制定和执行公共政策是政府实施公共治理活动的一个主要手段,因而，仿效市场化机制同样可以推广到包括政策执行在内的公共政策过程中。
推进政策执行体制的市场化包括两个方面的内涵:
其一,是指将市场机制引入到政策执行过程中,以结果而非投入为导向评估政策执行的绩效,按照市场化原则给予执行主体政治、经济、精神等多种形式的激励,鼓励各级、各地执行主体围绕政策效果展开公平竞争。
其二,是有选择性地将部分政策交给非政府部门执行,地方政府转而将更多的注意力和资源集中到政策执行的监督、公共利益的保障和社会秩序的维护上,从而既提高了政策执行效能,又有效减少了地方政府的自身组织和个人利益对政策执行的影响。
3.建立独立的公共政策绩效评估组织。
为了防止公共政策绩效评估的出现“异化”，保证公共政策绩效评估的公信度，应建立独立的公共政策绩效评估组织，确定公共政策绩效评估的法律地位，科学划分政策制定主体与政策评估主体的权利与义务。
总的来说，公共政策评估组织可分为两大类：
一类是官方的政策评估组织，即党政系统内部建立专职的评估组织。
结合我国目前地方各级党委和政府都设有政策咨询机构的现状，可在其原有基础上拓展政策评估功能，使独立的评估小组各行其职，各负其责，既避免影响评估的客观性，又利于信息交流共享。
另一类是非官方的即政策评估的社会中介组织。
与官方政策评估组织相比，非政府政策评估组织聚集了大批专门从事政策评估理论研究和实践活动的人士，有利于提高政策评估的科学性。
更能够接近社会基层中直接受政策影响的目标群，更容易听到群众的真实呼声，更能深刻体会到政策所产生的实际效果，从而既有助于实现决策的民主化、科学化，也能保证政策评估的客观真实性。
（二）建立合理的利益调控机制
要增强政府以公共利益为核心的社会整体利益的内动力和外驱力,规范地方政府的公共政策行为,就需要对现行的益调控机制进行变革，将政府利益限制在合理的范围内，防止其损害公共利益。
1.加强利益激励功能,确保政府基本利益的满足
加强利益激励功能，确保政府及其工作人员正当合法利益的实现。
一方面，提高政府公职人员的工薪水平和物质待遇。
虽然高工资不足以抑制政府利益的扩张，但要使政府工作人员保持廉洁，具有一定保障能力的工资是一个必要的条件。
另一方面，使公职人员树立正确的职业道德和权力意识，能充分认识到自己对公众所负有的责任与义务，自己对维护公共利益所负的使命，自觉地做出符合整体利益的自我判断，最大限度地实现公共利益和政府利益的一致。
2.强化利益惩戒机制,坚决抑制政府失常利益
从利益牵动上加大对滥用权力的惩戒力度是进入新世纪规范政府利益的一个十分有价值的取向。
要加强对政府及政府官员的利益惩戒,坚决抑制政府失常利益,一是要加强对公共政策的监控、监督。
二是加大对政府失常利益的惩戒力度。
要加大经济处罚力度,包括加倍罚款、没收财产等。
（三）完善公共政策过程中的公民参与体制
政治参与是现代民主政治的核心。
公共政策的活动过程中,民众通过参加社会事务和国家事务的管理,并通过参与基层组织的活动,可以为政治管理注入不断的活力,有利于政府政策的顺利贯彻。
公民参与促进公众主体地位的确立,有助于激发公众参与政策过程的主动性和认同感，公民可以广泛地参与公共政策的制定、执行和评估过程。
1.完善公众参与的制度建设
在公共政策的制定过程中可以设置听证程序,给公民与政府有了更多的直接交往、更好表达地表达利益要求的机会，另外，包括市政审议会、市政监督员、行政首长定期接待市民来访等，都是值得借鉴的制度设计。
为公民能够充分地表达自己的意愿提供有序的、畅通的渠道，从而保证政府在政策制定和执行的全过程都能充分体现民意。
2.完善政务公开制度,提高政府透明度
虽然,近年来,在中央的大力倡导下,各级政府的政务公开工作已取得明显成效,但仍存在一些问题,我国政府行为透明度还不够,政府与公众之间的信息严重不对称,这就制约了公众的参与行为,为政府寻求失常利益提供了方便。
因此,要提高公众的公共政策参与,保证公众知情权的落实,就必须对政府部门公开政务的要求上升到具有强制力的法律责任的高度。
总之,通过公共政策过程管理、公共政策公众参与机制的完善及其利益调控机制的健全,就能够比较有效地抑制政府失常利益的扩张,有效地调整不合理、失衡的政府利益结构,增强公共政策的公共性和有效性,更好地维护和增进公共政策的公共利益价值取向。
参考文献
学术论文：
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[2]梁华:
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[11]杨丽丽:
《我国公共政策制定过程中的政府利益分析》[J]，《天水行政学院院报》
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