近年来我国公共危机管理研究综述.docx

近年来我国公共危机管理研究综述.docx

《近年来我国公共危机管理研究综述.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《近年来我国公共危机管理研究综述.docx（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

近年来我国公共危机管理研究综述∙

杨安华

内容提要近年来，随着国内外公共危机事件的频繁发生，公共危机管理成为我国学界的研究热点，并取得了丰硕的研究成果。

本文就我国学界研究的几个焦点问题一公共危机与公共危机管理的概念界定、危机的类型与特性、公共危机的诱因、研究领域与范围以及公共危机管理体系（机制）的构建等进行缕析。

对这些问题的探讨无疑极大地推动了我国公共危机管理研究的发展，同时，通过对这些问题的梳理与归纳，也有助于我们看出其中的不足乃至所存在的一些亟待解决的问题。

关键词公共危机危机管理研究综述

近年来，国际范围内危机事件的发生频率呈明显上升趋势。

20世纪90年代以来，各种公共危机事件在我国也不断出现，其频发度和危害性亦呈明显上升趋势。

勺•11”事件及WE典”危机的发生，使公共危机引起了世界范围内的极大关注。

正是在这一背景下,近年来，危机管理逐步引起了我国政府的重视，不少学者也纷纷着手公共危机管理研究，公共危机管理迅速成为新的研究热点，产生了大量有关该领域研究的论著，堪称硕果累累。

然而，分析这些研究.其中存在的问题与不足也是比较明显的。

因此，对这些研究进行梳理,无疑有利于我们更好地了解与把握最新研究动态和发展趋势。

对公共危机、公共危机管理及相关概念的界定

关于“危机”.目前国内有不少称呼.如“突发性危机”、'突发事件”、“紧急事件”等;为了区别企业等私部门的危机.又有了“公共危机”、“公共部门危机”、“突发性公共事件”及'政府危机”等概念。

近年来随着国际范围内公共部门危机事件的频繁发生，相对于私部门危机管理而言，学者们将更多的笔墨转向了公共危机管理研究，在我国尤其如此。

近年来我国学者有关危机管理的研究，除了少数以“企业公共管理”或“企业危机公关”等为关键词外，其它冠以各种名称的有关危机管理的研究,一般都是指以政府为主体的公共危机管理。

下文中，我们所说的"J⅛机F『危机管理”，均指“公共危机”和“公共危机管理”。

1.有关'危机”的定义。

本文得到了中山大学郭正林教授的帮助和指导,特致谢意。

对于什么是危机，我国学界讨论的并不多，大多是借用国外学者对“危机”的定义，其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔（Rosenthal）的观点：

即危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁.并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”①。

近年来，国内一些学者也提出了自己的界定。

如高世屹指出，突发事件是人们对出乎意料事件的总称②;张澜等认为，“危机”通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分.事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚③;马建珍指出.“危机”是指社会遭遇严重天灾、疫情.或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态④;李泽洲认为，“突发性公共事件”就是在某种状况下，由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件⑤。

对于公共危机.虽然有不少文章以此为关键词或作为文章标题，却只有少数研究者做了界定。

如李燕凌等认为.公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险（危害或风险）的事件⑥;张小明在对“公共危机”、“一般危机”、'政府危机”进行比较分析的基础上,认为三个术语是有区别的:

“公共危机”是与“一般危机”相对应的专业术语，强调的是其影响范围广大.或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策，同时认为，“政府危机”这一专业术语.从简化的意义上来说，可以看作是与“企业危机”相对应的.是以危机发生领域为依据所做出的简要划分，正因为如此，他指出应该对这些术语进行规范。

⑦

2.对于机管理”的界定。

对于什么是危机管理，在借鉴国外学者观点的基础上，国内一些学者提出了自己的看法。

张成福指出，所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机⑧。

这一定义得到了学界较为普遍的认同。

何志武等认为，危机管理就是对没有预料到的且对公共安全和公共利益形成重大威胁的事件的管理。

⑨

与此相关的还有“公共危机管理”、“公共部门危机管理”、'政府危机管理”等三个经常出现的概念。

吴兴军认为，“公共危机管理”是公共管理的一个重要领域，它是政府及其它公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动，并认为政府是公共危机管理的责任人⑩;杜宝贵等指出.区别于常态下的公共管理,人们把处理突发性公共事件的管理，称之为公共危机管理或政府危机管理①:

张小明认为,“公共危机管理”是指对公共危机的管理，其管理主体既包括政府部门、非政府公共部门（N∞）.也包括企业等私人部门，甚至也可以将公民个人涵盖在内⑫:

马建珍指出.政府危机管理就是在危机意识或危机观念的指导下，对可能发生或已经发生的危机事件进行信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、控制协调、经验总结的系统过程⑬;黄训美指出,政府的危机管理是危机发生前的有效预防和危机发生后的积极救治。

争这些概念，从不同的角度反映了公共部门危机管理的特性，但学者们对此很少做区别对待。

唯有张小明对三者做了比较分析，认为“公共部门危机管理”与'政府危机管理”这两个概念，本质与内涵是一致的,都有两个层面的含义，只是外延上有所差异，公共部门包括政府部门与非政府公共组织（NCD）,从这个意义上可以说，“公共部门危机管理”涵盖了“政府危机管理”的外延范围。

并进一步指出，相比较于“政府危机管理”的提法，“公共部门危机管理”的提法更符合当今社会公共危机管理实践的发展趋向，更贴合于实践的需要,也与公共管理学学科发展的研究路径与理论趋向相一致。

“公共部门危机管理”与“公共危机管理”这两个概念的主要区别在于:

“公共部门危机管理”是指公共部门对危机的管理，包括两个层面的含义一公共部门对与自身矛盾有关的内部危机的管理活动以及对国际国内的外部公共危机的管理活动，这两个层面的含义与“政府危机管理”概念的含义是一致的：

而“公共危机管理”则是指对公共危机的管理，其管理主体既包括政府部门、非政府公共部门（NCD），也包括企业等私人部门，甚至也可以将公民个人涵盖在内。

的这些讨论一方面反映了我国学界对它们缺乏共识，同时也反映了学者们研究的逐步深入。

关于危机的类型与特性

1.危机的类型。

危机可以从不同的角度进行分类:

从危机成因分析，可以分为自然危机（如地震、干旱、水灾等）和人为危机（如社会动乱、战争、恐怖活动等）；从危机影响范围考虑,可以分为国际危机、国内危机、地区危机和组织内部危机:

从危机涉及领域来看.可以分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等，这一点在国内外学界基本上达成了共识。

在借鉴国外学者研究的基础上，我国一些学者也尝试着进行了分类，除了分类的角度有所不同外.并没有大的分歧。

以下学者的分类较有代表性。

在胡宁生主编的《中国政府形象战略》一书中，作者在综合前人所做划分的基础上，对危机分类做了以下归纳成：

表1危机类型一般划分概览

划分标准

相应的危机类型

动因性质

自然危机（自然现象、灾难事故）/人为危机（恐怖活动、犯罪行为、破坏性事件等）

影响时空范围

国际危机、国内危机、组织危机

主要成因及涉及范围

政治危机、经济危机、社会危机、价值危机

采取手段

和平方式的冲突方式（如静坐、示威、游行等）/暴力性的流血冲突方式（恐怖活动、骚乱、暴乱国内战争等）

特殊状态

核危机/非核危机

76

胡宁生等还进一步提出了综合划分标准，选取危机状态下的复杂程度、性质及控制的可能性等指标,将危机划分为两种基本类型:

一是结构良好的危机;二是结构不良的危机。

而沈致远等人则基于金融危机的历史经验同时结合数学金融学的研究,认为突发性事件有两种类型:

一是“能量积累型”，例如地震、火山爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来，如泡沫经济的虚假价值不断积累，直至突然崩溃:

二是“放大型”，如企业倒闭引起一系列债主相继破产、美国长期资本管理基金事件及一国危机引起的“级联放大”效应造成亚洲金融危机等。

⑪

在《危机管理》一书中，薛澜等从危机产生的原因上对危机类型做了以下归纳，并且分析了这些危机的诱H®：

表2我国目前国内危机事件的分类

类型

一般冲突表现形式

引致因素

自然灾害型

环境污染、自然灾害、突发性重大公共卫生和公共交通事件

环境破坏、疾病传播、各种自然突发

事件

利益失衡型

罢工、集体上访、静坐、示威游行、集会

经济发展的不均衡,社会保障制度上的缺陷

权力异化型

集体上访、示威游行、暴力抗法、刑事案件

政府权能体系中的失效，如腐败、司法权的不完善

意识冲突型

大规模群体冲突、妨碍公务、刑事案件

意识形态领域出现异化形成的冲突,如宗教、民族

国际关系型

国家间的紧张局势、经济制裁甚至局部战争

与中国在国际格局中的发展相关

黄训美认为.从产生的原因看.危机的类型主要有三种:

一是自然力产生的天灾，如洪水、地震等;二是人为造成的人祸.包括全局性的或局部性的社会冲突;三是以自然灾害表现出来的人为危机，如火车相撞、飞机失事、核泄露等事故，以及大规模的突发性疫病流行所引起的公共卫生危机、三废排放造成的大规模生态灾害等O®

以上这些分类方式,反映了我国学者从不同角度、以不同的标准对各种危机进行了归类，在相当程度上代表了目前我国学界对危机的分类.尽管在名称等形式上有所差别，但主要只是分类角度的不同，其实质内容并无太大分歧。

2.危机的特性。

在对各类危机进行分析的基础上，我国学者对危机的特性做了归纳。

总结这些研究，目前我国各类危机主要表现为突发性、紧迫性、威胁性、公共性、政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等特点。

马建珍认为.危机具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性五个方面的特征④;张成福指出，危机具有威胁性、不确定性、时间的有限性与危机的双重效果性，认为危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机,危机可以促进制度的革新和环境的变革㉑，有学者也将这一特性称为两面性:

李泽洲认为突发性公共事件具有公共性、突发性、危害性等特征㉒:

而薛澜等对转型期我国危机形态的特点做了具体分析，将它们归纳为五个方面:

危机事件涉及的领域多元化;危机事件呈高频次、大规模;危机事件的组织性、暴力性和危害性加强;危机波动方式多元、震动频度增大;危机事件的国际化程度加大。

㉓

笔者认为.我们有必要对形形色色的危机加以分类和归纳，并对各种不同类型的危机进行分析.寻求哪些因素可能导致危机爆发，危机爆发时具有的共同危机信号和征兆是什么，从中找出具有共同性的东西，以便有效预防危机的发生，降低危害损失。

关于我国公共危机的诱因分析

任何事情都是在特定的时代背景下发生的。

20世纪70年代末至今，是我国社会发生多重转变的重要时期.将近年来我国公共领域频繁出现的各种危机置于这一特定时代背景中，通过与国际上公共危机的比较，多方面、多维度地审视我国公共危机的特点，不难发现.近年来各种公共危机的出现是与我国转型期的具体国情及社会特点密切相关的，只有首先解决导致危机发生的各种深层社会问题，才能使我国公共危机管理真正做到防患未然，标本兼治。

77

我国一些学者在这方面做了有益的探索。

薛澜等从社会与组织、个人层面对转型期我国危机诱因做了深入分析:

在社会及组织层面，认为