对耕地保护问题的思考.docx
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对耕地保护问题的思考
1导论
1.1选题背景与意义
1.1.1选题背景
与大多数国家相比，我国不仅人均耕地数量严重不足，而且耕地的质量不高。
自21世纪以来，世界粮食供需矛盾凸显，学术界十分关注如何保障国家粮食安全问题。
耕地保护问题不仅始终存在于国家发展的进程中，而且关系到民生问题，是国家能够生存发展的前提。
为了使国家更好的应对自然灾害，维护社会的问题，无论是政府还是农户，必须要提高耕地保护的意识和积极性，另外需要严格落实我国的耕地保护政策，坚持我国保护耕地这项基本国策。
改革开放后，我国加快了基础设施建设的速度，这直接导致了我国城市化进程的加快，为得到高经济效益而改变耕地利用方式，耕地面积日益减少，流失速度惊人，耕地的非农业化流失极为严峻。
截至2015年，我国的人均耕地面积还不到世界平均水平的1/2，仅为0.08公顷。
由此来看，虽然国家已经颁布了很多保护耕地的措施，但国家仍然需要重视实施耕地保护政策的成效。
另外，我国耕地质量的不断下降这个问题也不容忽视，耕地政策的实施并没有使耕地质量恶化这一现象得到好转。
近几年来，耕地保护和流失之间的的矛盾越老越大，针对这一问题，我国在加强耕地保护并改进占补平衡制度方面提出要实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，全国耕地总量到2020最少要不得低于18.65亿亩。
2019年《中央一号文件》指出，要把握好建设全面小康社会“三农”工作的重大难题，把稳定粮食生产当作三农工作的首要任务。
文件要求我们要严守18亿亩耕地红线，至少将粮食播种面积稳定在16.5亿亩。
1.1.2选题意义
首先，对耕地保护政策以及实施过程中的各种问题的研究，有利于提高我国应对自然灾害以及紧急的公共安全事件的能力，维护社会稳定。
耕地资源保护成效与我国政治稳定和农民的利益密切相关。
研究我国耕地保护政策在实施过程展现出来的问题有助于提升耕地资源保护效率。
近年来，我国工业化水平不断提高，很多地方政府为了提高经济发展成效，片面追求经济的增长，将一些高污染的工厂建设在偏僻的乡村，二=而对这些工厂产生的废水等污染物视而不见，这就导致耕地质量不断下降，耕地不断退化，甚至对破坏了当地的生态环境。
研究我国耕地保护存在的各种问题。
其次，关于我国耕地保护问题的研究有利于稳定耕地产量、粮食播种面积，而且可以促进耕地有序流转，提高农户种粮积极性和经营收入以及确保国家长期粮食安全。
此次研究有利于进一步完善相关理论，对我国耕地保护制度进行创新，在促使经济发展的同时兼顾人口、资源、生态之间的协调关系，以实现社会的长期稳定。
1.2国内外文献综述
1.2.1国内研究
当前，我国经济已经进入新的发展时期，新型城镇化、农业现代化的高速发展和国家关于生态文明的建设目标使得我国加强耕地保护的工作刻不容缓，我国当前耕地的国情仍然是人均耕地较少，耕地质量不断下降，并且耕地资源紧缺，仍将长期存在，耕地保护问题任重道远。
曹瑞芬、张安录、蔡银莺（2014）指出要界定好区域补偿关系，科学的划分耕地保护的补偿区域才能构建合理的耕地保护补偿机制。
牛海鹏、张杰、张安录（2014）进而指出了耕地保护的关键是尽快构建经济补偿机制。
姚柳杨、赵敏娟、徐涛（2017）指出耕地保护的补偿问题中只考虑耕地资源的经济价值而未考虑到非市场价值及生态价值，而且这种现象极易导致耕地保护政策的不可持续。
农户是耕地最直接的使用者和最主要的决策者，在耕地保护工作中能够发挥积极作用，这将决定着我国是否能实现耕地保护战略目标。
陈美球、吴月红、刘桃菊（2012）指出，在我国现行耕地经营制度和保护政策的约束下，对于保护耕地生产能力和耕地质量，其实际耕作者都起到了关键作用。
在我国农村，农户的行为对耕地的数量、质量和生态环境都起到了非常重要的作用，另外他们的行为影响着土地可持续利用与发展。
因此，当前我国耕地保护的关键是农户并不是地方政府。
在如何激励保护耕地的积极性上，姚柳杨、赵敏娟、徐涛（2016）指出一方面应该保障农户利益，另一方面应该逐步提高农业生产应用的价值。
张长青、陈东旭、李晓亮（2016）指出应维护基层农户和农村集体的利益，做好农村土地的确权工作，彻底解决好农村耕地资源产权主体界定不清等系列问题。
胡能灿（2015）指出法律制度在耕地保护中并没有被落实到位，执法机制并不健全，破坏耕地的行为时有发生。
在考察中国耕地保护政策变迁的基础上，陈会广、吕悦（2015）指出仅仅依靠约束性的耕地保护政策并不能使我国耕地数量锐减的趋势好转，应当把仅仅依靠约束性制度转变为激励与约束并重的制度。
李昌金（2016）提出要将“控制总量、耕地放松”的模式向“控制耕地、总量放松”的模式转变，以此最大成都的限制占用耕地的行为，守住十八亿亩耕地保护“红线”。
孙蕊（2014）通过分析耕地占补平衡的实施效果，发现耕地占补平衡政策在实施的过程中，存在着重视数量和结果，忽视质量和环节的问题，从而造成实施该政策中出现的上下行政角色偏差，最后提出地方政府需要进行角色转变并且需要鼓励公众积极参与。
杨艳平（2019）以沅江耕地占补平衡为分析视角，探讨新时代基层耕地占补平衡现状及优化途径，她指出顶层设计与基层实践相结合，更好的使耕地保护政策发挥作用，实现乡村振兴。
1.2.2国外研究
EricLichtenberg等（2008）认为，耕地数量减少并不一定意味着粮食产量的减少，通过调整其他因素可以弥补这个问题，中国的主要问题是现行土地政策不科学，为土地的低效利用埋下了祸根，导致了农地过度非农化利用。
Wagner（2015）等人的研究结论认为很多发展中国家的耕地保护工作取得的效果有限，而且其中大部分国家的粮食安全问题受到了威胁。
之所以导致如此的后果，主要原因是发展中国家普遍实行的是优先保证经济发展的经济政策，而牺牲了耕地以及自然环境等。
Lichtenberg和Ding的实证研究所采取的样本数量最多，其是以整个中国所有省份为研究对象，并且在时间范围上也较宽，是从1990年到2010年的时间范围内。
他们的研究结论同样认为当前所实施的耕地保护政策措施中存在较多的问题，而正是这些问题导致中国近些年耕地数量持续减少，甚至威胁到粮食安全。
1.2.3文献述评
综上，国内外学者对耕地保护的相关研究已非常深入，其中除了包括农户对于耕地保护的积极性不高，耕地保护补偿机制以及忽视耕地质量、生态方面的保护等问题，还有一些耕地政策本身存在的问题。
本文在国内外研究的基础上，通过对我国改革开放后的政策进行梳理，指出当前我国耕地保护中存在的一些问题，并针对问题提出对策。
1.3论文的主要研究内容
第一部分：
本文的研究导论，首先从研究背景、意义两个方面阐述本文的写作目的，然后阐述了国内外学者关于耕地保护的研究综述，接着阐明了研究思路和方法。
第二章是主要介绍了耕地保护相关理论，如耕地数量保护、耕地质量保护以及耕地保护政策，为后文的论述提供依据。
第三章对改革开放以后耕地保护的相关政策进行了简单梳理。
第四章主要论述了我国耕地保护政策实施中所暴露出的问题包括农户耕地保护的积极性不高、耕地政策在实施过程中存在忽略耕地质量和生态方面的忽视以及对于耕地保护的实施监督检查做得不到位。
第五章是基于所发现的问题提出耕地保护政策实施中更好的保护耕地的一些对策建议
1.4论文的研究方法
1.4.1文献分析法
文献分析法：
通过查找、阅读相关文献，收集资料，进行研究，了解国内外的耕地政策情况。
1.4.2实地研究法
在关于耕地保护意识上，对农户进行访谈，了解当前农户对于耕地保护的意识以及提升耕地质量的积极性。
通过访谈能够与农户面的面交流以确保信息的真实完整性。
2相关内涵和理论基础
2.1耕地保护的内涵
耕地保护是指“通过技术、法律、经济等措施，保护耕地数量和质量”。
与世界其他国家相比，我国人均耕地水平处于较低水平。
同时，耕地分布不合理，质量不高。
今后一个时期，我国将呈现增人口而不增粮的现状，粮食供需紧张局面仍将持续。
耕地问题长期以来仍然是制约农业甚至国民经济发展的主要因素。
面对我国人多且耕地严重短缺的情况，必须采取各种科学合理的方法，积极防范一切危害耕地及其周边环境的因素，在不影响耕地总面积的前提下，尽可能保持一定的耕地总量增长率。
以此来确保土地能够可持续利用，稳定我国第一产业的基础地位，促进国民经济发展。
耕地数量保护主要是针对现有耕地采取必要的措施，如政治、经济、科技手段或防止耕地面积减少的措施。
同时，通过适当的方式增加耕地的可用面积，保持耕地的有效使用面积在合理的范围内。
应该注意的是，随着国情的变化，对耕地的需求也会发生变化。
耕地质量保护不仅指耕地的使用质量，还包括耕地的自然质量，如耕地作物的产量、耕地的营养成分、耕地的水土状况以及耕地环境所代表的生产力。
耕地生态保护是恢复逐渐失去耕地特性的耕地利用功能，防止耕地功能潜在退化风险，实现耕地保护与发展的生态平衡。
2.2耕地保护制度的内涵
从中国成立到1986年，我国在这30多年里进行了多次具有转折性意义的土地革命，但这些变革在所有制程度和分配形式上具有历史局限性，这些变革几乎都没有涉及到土地在管理体制上的改革。
1986年8月，国家土地管理局正式成立，之后全国各地都按照相应的模式建立了土地管理组织。
自此中国逐步构建了耕地保护管理制度，并形成了相应的法律保障体系。
3改革开放后我国耕地保护重要政策梳理
在1978年改革开放之前，中国发展战略受“以粮为纲”影响，虽然耕地面积不断增加，但在落后的科学技术环境下，农作物产量增长不明显。
虽然国家也有先后出台相关政策，针对建设和征收耕地行为进行法律层级的相关规定，但该时期内单一依靠大量农业生产力和广耕边际方式，纵然使得耕地数量持续增加，但是在耕地质量的提升方面和生产效益方面改善并不明显，同时也未有加大对耕地生态环境的保护意识，没有对耕地长久合理利用和科学规划的理念。
落后的生产技术和农业作物资源很大程度上受到单位面积耕地质量的限制。
3.1耕地数量管控期
据统计，建国初期，我国耕地面积逐年减少，国家对耕地保护问题没有给予应有的重视。
改革开放至今，农业科技得到了前所未有的发展进而使得农村土地的产能得到了快速的提高，使伴随我国多年的粮食短缺的情况有所改善。
我国经济处于快速的阶段，为了获得更快的经济增长，耕地被建设用地大量占用，耕地数量也在骤降，自此社会各界开始关注耕地保护的问题。
1981年，政府指出必须珍惜并合理利用每一寸土地。
经济发展与耕地保护矛盾开始凸显，促使国家开始思考保护耕地数量的对策。
随着耕地保护概念不断深化，政府在1986年第一次提出了“珍惜合理利用每寸土地，保护耕地”这一基本国策。
此后，国家为扼制“开发区热”现象，先后出台各种制止乱占耕地行为的措施，但乱占耕地却屡禁不止。
因此国家从另一个方面提出了新的耕地保护政策，1992年在全国开展基本农田保护工作中定义了“基本农田”这个术语，1993年，根据目前我国农村的实际情况和经济发展状况划定“基本农田保护区”，随后在1994年颁布了《基本农田保护条例》，基本农田保护制度自此开始出现在我国制度体系中。
但是并未制止过度的开发区建设，于是在此之后土地管理厅局长在会议上首次提出了“耕地总量动态平衡”的概念。
工业化和城镇化的快速发展使得建设用地数量需求量增多，国家对于耕地被占用的行为提出相关措施，进一步深化了耕地保护制度。
在1998年我国正式成立了国土资源部，修订《基本农田保护条例》、《土地管理法》确立“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的法律地位；2001年提出通过土地利用控制和耕地补偿，落实耕地“一占一补”原则。
3.2耕地质量管护期
在这一时期，地方政府不断推进“土地财政”，随着土地财政的不断发展，以土地作为中心生产要素来获得财政收入很快将在全国范围内得到广泛应用，从而产生许多社会效应。
通过土地出让所获得的收入广泛用于征地补偿、土地开发、社会保障、城乡建设、农业扶持等。
土地出让收入中大部分已经参与到城市化建设的各个领域，使得城市化获得了空前的发展。
地方政府在经济利益和绩效考核的双重压力下，为了获得更好的经济发展成效，开始将临近城市周边的优质耕地批给建设用地。
二非农建设的用地需求长期居于高位，耕地占优补劣现象持续发生，耕地质量和保护责任逐步得到重视。
2004至2010年中央一号文件连续强调提高耕地质量，且2006、2007和2008年均提倡应该合理使用化肥来提高粮食产量，不应为了片面追求高产量，而忽视了对耕地质量的保护。
虽然国家为应对地方政府强势占领不属于他们的土地，于2004年提出“禁止圈占土地、乱占滥用耕地”，2005年实施耕地保护第一责任人制度，但在耕地质量方面占补平衡却难以得到真正落实。
2007年《政府工作报告》要求守住18亿亩耕地“红线”。
2009和2010连续两年的一号文件要求继续坚守耕地红线、建立保护补偿机制，强化了耕地责任保护。
在这个时期耕地保护认知程度得以深化，政策体系实现快速发展，耕地保护责任制加强，经济手段运用灵活，更加关注耕地质量管理，提升了粮食综合生产能力，但耕地的生态保护却未引起应有重视。
地方政府不断推进“土地财政”，长期以来非农建设用地需求居高不下，耕地占优、补偿差的现象不断出现，耕地质量和保护责任逐渐得到重视。
2004年至2010年的中央一号文件不断强调耕地质量。
2006年、2007年和2008年，提倡科学使用化肥。
2009年“中国耕地质量等级调查与评估”为耕地质量保护奠定了基础。
为了应对地方政府对土地的强占，国家在2004年提出“禁止围垦和滥用耕地”。
2005年实施了第一个耕地保护责任人制度，但耕地质量占用与补偿的平衡难以真正落实。
2007年，政府工作报告要求保持18亿亩耕地的“红线”。
2009年和2010年，连续两年的一号文件要求继续坚持耕地红线，建立保护补偿机制，加强耕地责任保护。
这一时期，人们对耕地保护的认识加深，政策体系发展迅速，耕地保护责任制得到加强，经济手段运用灵活，耕地质量管理得到重视，粮食综合生产能力得到提高，但耕地生态保护却没有得到重视。
3.3耕地生态修复期
党的十八大提出“四个现代化同步”的理念，使社会生产力得到了跨越式综合发展，促进了耕地保护制度体系的规范化发展，使耕地数量处于安全状态。
然而，越来越多的人开始关注到有毒农产品事件和生态环境质量下降的现象，为此国家颁布了一系列文件，以有效保证耕地质量和修复耕地的生态环境:
2012年为了使我国耕地保护上升一个层次，全面深化地方政府对于耕地质量的重视程度，将耕地在数量方面上的控制、耕地质量管理以及生态管理联系到一起，提出了“三位一体”的新概念；2017年，党中央、国务院强调耕地占补的在质量、数量、生态三个方面的平衡，减少这几年屡禁不止的“占优补劣”的行为，以此来结果我国耕地空间失衡问题。
这一时期，人们对于转变了耕地保护的战略思想，开始对耕地进行质与量的协调保护。
也就是说，永久性基本农田的划定应落实到农田中，纳入永久性基本农田数据库，高标准基本农田的质量建设应继续得到重视；此外，休耕背景下的轮作和休耕制度转型应形成耕地质量和生态的统一保护。
耕地数量、质量和生态之间的空间相互作用已成为“景观、森林、农田、湖泊、草地”全面科学管理的重要出发点。
4我国耕地保护中存在的问题
4.1政府和农民对耕地保护的积极性不高
在调查访谈中发现农户对于耕地保护的意识以及对提升耕地质量的积极性都不高。
作为一个农业大国，我国目前的耕地存在保护不足、不合理利用耕地等问题。
对农民来说，保护耕地的积极性不高。
这些问题将影响中国农业大国的发展趋势。
农户是耕地资源的直接使用者与耕地保护的承担者，对于农户而言，耕地保护存在两个目标，一方面是合理使用土地，以耕作获利；另一方面，耕地作为农户的资产，是他们财富的来源累积。
由于我国的粮食价格没有显著提示，加之我国耕地保护的经济补偿制度实施效果较低，很多村落的耕地补偿款并没有真正的落实到农民手中或者经济补偿标准较低，激励效果不明显，以至于农民耕种粮食作物的积极性不高。
现阶段农产品价格和耕作风险都不足以激励农户进行耕作行为，耕地保护对于农户而言，并未突显出其社会意义与经济价值，抑制了农户耕地保护的积极性与意愿，对于非农化所产生的极大利润，农户宁可追逐更高的经济效益而忽视耕地保护的重要性。
农户自身权益未获得适当保障，农户对于耕地保护积极性降低，使得耕地保护从中央、地方、农户在政策执行上产生滞后或缺失。
在很多农村地区，耕地抛荒、耕地私自转让、破坏耕地以及非法占用耕地建设产房等现象层出不穷，这些都阻碍了我国耕地保护工作的顺利进行。
尽管我国关于耕地保护方面制定了相关政策，而且农民也非常认可。
但是从对农民的调查来看，对政策的认识与了解还不够，这与农民的教育程度有密切关系。
4.2整体耕地质量不断下降
工业化和城镇化的快速发展使得建设用地数量需求量不断增多，出现了无端占用优质耕地资源的现象，耕地红线遭到破坏。
另外，一些城市在发展中片面追求经济发展的最终效果来提升城市的GDP，于是地方政府对于耕地开始盲目审批，这就使得占用优质耕地的行为越来越多，再加上违规搭建，非农建设用地对耕地资源的占用量逐渐增多。
此外，地方政府为了提升自己的成绩，不能很好的发挥自身职能，对规划建设内容并没有进行严格审核，这就是的国家经济无法得到长远发展，再加上没有提高人们对于耕地保护的认识，在规划建设中出现耕地乱用的现象。
近年来，我国更加重视实施耕地占补平衡制度，但许多地方重视耕地总量平衡，忽视了耕地质量的提高。
政府大量占用优质耕地后，一般用新开垦的劣质耕地进行补充，远远低于占用耕地的质量，从而降低了耕地质量的整体水平。
其次，随着新型工业化和城镇化的不断推进，全国耕地不断得到补充。
经过农村土地的不断开发利用，耕地后备资源特别是优质后备资源日益匮乏。
补充耕地数量难度较大。
特别是许多地方难以直接开垦和补充同等质量的耕地和水田，这使得“占补优地”政策的实施越来越困难。
4.3耕地保护的监督检查不到位
在耕地保护方面，我国出台了的多部相关法律法规，在一定程度上遏制了耕地浪费的现象。
但是随着城镇化的不断推进，很多地方耕地的使用没有得到严格的监督管理，使得非法占用耕地建设房屋、耕地非农化、破坏优质耕地等耕地资源浪费的现象仍然存在。
此外，在城市进行征地时，存在许多村干部利益寻租的现象，造成了耕地资源的浪费，但是在这一方面我国的监督管理效果并不理想。
5对策及建议
5.1加大耕地保护宣传，提高耕地保护意识
农民作为农村耕地保护的直接参与者，对于提升耕地保护意识责无旁贷。
因此，必须加快构建农民参与农村耕地保护的路径，促进农民积极参与耕地保护，最终实现农村耕地资源的可持续发展。
在调查分析中，发现大多数农民缺乏耕地保护知识。
因此，政府加强耕地保护的宣传教育迫在眉睫。
在耕地保护过程中，农民参与度与政府舆论宣传密切相关，此外还与耕地保护知识和意识密切相关，耕地保护知识和意识的获取和形成需要耕地保护宣传教育的协助。
耕地保护的宣传教育也是农民知识文化水平和思想素质的提升。
不仅要向农村灌输耕地保护的知识和政策，而且要树立耕地保护义务的观念。
通过耕地保护的宣传教育，改变农民对参与耕地保护的一开始的态度，正确处理农民与耕地之间的利益关系，调动农民参与耕地保护的积极性。
耕地保护宣传教育的主要前提是保护耕地。
宣传教育的目的是唤醒农民保护耕地的内在良知，激发农民参与农村耕地保护。
要充分利用新闻媒体加大宣传力度，做好耕地保护相关法律法规的普及工作，从而提高农民参与耕地保护的意识，不断提高农民对耕地保护重要性和耕地资源多元化价值的认识。
5.2加强对耕地的全方位保护
首先，在耕地占用方面，地方政府一方面应该统筹规划，提高城乡规划的科学性。
其次，在补充耕地方面，按照占用优质耕地补充优质耕地的要求，严格控制补充耕地的质量，占多少、补多少。
此外，还应该按照有关的技术规程，严格审核项目建设完成后耕地占补前后的质量变化，确保“占优补优”真正实施到位。
全面发挥耕地保护制度的政策效力，形成目标一致、生态优先和双重激励的耕地保护制度平台。
在数量保护上，以国土空间规划的刚性管控与弹性管理为基础，统筹安排“三区三线”的科学布局，灵活运用土地综合整治推进耕地资源集中连片，确保永久基本农田保护制度实施，加强国土空间用途管制，促进养成节约集约用地习惯；在质量管理上，优化城乡土地资本空间配置，深化耕地占补平衡制度，理清整备和储备的政策内涵，持续推进高标准基本农田建设；基于生态系统服务对耕地资源占用和补充的主体实施经济补偿和政策激励，开展生态补偿立法与专项基金工作。
5.3加强耕地保护监督检查，落实问责制度
站在历史新方位，放眼新时代，适应新形势，改变过去传统单一的耕地保护监管模式，探索运用信息化技术手段，建立严格的耕地保护监督体系，开启耕地保护信息化监管新时代。
根据要求，进一步强化耕地保护动态监督，以此来促进地方政府更好的承担起耕地保护责任。
还要明确各级政府的耕地保护责任范围，对违法行为追究法律责任，真正落实耕地保护工作。
此外，在城镇化的征地过程中，每一环节必须做到公开透明，防止村干部利益寻租现象的出现。
最后，应当重点监管查处基本农田减少、耕地先占后补的地区，对于耕地保护问题突出的地区开展专门的检查监督。
6结语
我国在经济发展的过程中，会遇到各种不确定性风险。
其中，不仅包括国外因全球极端气候、病虫害爆发而导致的粮食大幅度减产的风险，还包括全球公共安全事件突发导致的各国之间的人员隔离和贸易停止。
这样看来，我们不能一味依赖国外粮食进口来保障粮食安全，而一定要将粮食安全掌握在自己手中，这就意味着我国要针对耕地保护中所存在的问题进一步健全科学的耕地保护政策。
本文在根据不同时期耕地保护的侧重面不同，从数量、质量、生态反面系统梳理了改革开放以来我国耕地保护政策，结合新时期耕地保护策略，浅谈耕地保护在实施过程中的主要问题，探讨提升耕地保护实效的对策，对于切实落实耕地保护基本国策具有积极意义。
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