01城市规模北京总体规划.docx
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01城市规模北京总体规划
第一篇城市规模
1人口规模
1.1基本思路
北京是首都城市，也是处于快速发展中的国际大都市。
北京的城市发展，对于经济社会发展、生态环境建设、居民生活质量以及城市综合环境质量的要求都要远远高于一般特大城市，同时还面对水资源、能源和土地资源紧缺的现实，以及外来人口进一步增长和集聚的压力。
因此，确定城市的适度人口规模，不断提高人口素质、实现人口的合理分布，是确保首都城市经济、社会、人口、资源、环境协调持续发展的重要前提和保障。
北京的人口发展，要坚持“总量控制，积极引导，合理分布，提高素质”的总体方针，人口的发展，包括人口规模、人口结构与素质、人口分布等，要与经济社会发展要求、资源条件和环境要求以及城镇化发展等相适应、相协调。
本次规划以对城市规模的基本认识为核心，对照上版总体规划回顾过去十几年人口发展变化特点、问题的分析及影响因素的总结；并对几种不同观点和方法的预测方案进行分析、研究、归纳；在此基础上提出人口发展方针和2020年城市适度人口规模和分布。
最后提出引导和调控人口规模和分布的对策。
1.21990年以来人口发展回顾
1.2.1《北京城市总体规划（19912010年）》关于人口的发展方针
《北京城市总体规划（19912010年）》（以下简称“原总规”）中指出：
对北京的人口，实行有控制、有引导的发展方针，尤其要严格控制市区的人口规模。
自然增长率从20世纪80年代的9‰下降到2‰4‰，人口的迁移增长要实行总量控制，鼓励市区人口向郊区城镇转移。
图111990年以来人口规模发展变化
北京市的人口控制规模为：
2000年全市常住户籍人口从1990年的1032万人增至1160万人左右，流动人口从127万人增至200万人左右；2010年常住户籍人口1250万人左右，流动人口250万人左右。
全市的常住户籍城市人口，2000年从1990年的640万人增至750万人左右，其中市区从1990年的520万人控制到600万人左右；2010年全市为850万人左右，其中市区控制在650万人左右。
2040年前后，北京常住户籍人口将出现1400万人左右的高峰，流动人口将达300万左右。
1.2.21990年以来人口变化特点
1.2.2.1人口规模
（1）人口规模超过原总规的预计
1990年人口普查显示，北京常住人口（户籍人口和居住半年以上的外来人口）1082万，2003年常住人口达到1456万人，19902003年常住人口共增加374万人，增长了34.6％，年均增长率为22.3‰，达到历史较高水平。
已接近原总规预计的2010年的人口规模。
图1219912003年户籍人口自然增长和迁移增长情况
表111990年以来人口发展与原总规比较（单位：
万人）
1990年
规划2000年
规划2010年
2003年
户籍人口
1032
1160
1250
1149
居住半年以上外来人口
50（暂住人口）
200（流动人口）
250（流动人口）
307
（2）人口自然增长逐步趋缓
图131991年和2003年户籍人口在城近郊区和远郊区的分布比例
19912003年户籍人口自然增长12.7万人，人口自然增长率呈下降趋势，有几个年度已经出现了负增长。
年均自然增长率为0.9‰，低于原总规预计的自然增长水平。
（3）迁移增长是户籍人口增加的主要因素
迁移增长是户籍人口增长的主要因素。
1990年以来迁移增长一直保持较高水平，且呈逐年递增的趋势。
尤其2001年以后，由于高考全市扩招、投靠亲属政策的放宽、小城镇政策的推行以及大中专毕业生来我市就业人数的增长，使得迁移增长水平大大高于以往。
全市自1991－2003年人口迁移增长102万人，年平均增长率为7.3‰。
（4）外来人口的增加是常住人口规模扩大的主要因素
19912003年，居住半年以上的外来人口共增加257万人，年均增长率高达150‰，是户籍人口增长量的2.2倍，外来人口的增加是城市人口规模扩大的主要原因。
1990年居住半年以上的外来人口约50万人（根据市统计局资料推算），占常住人口的比重为4.6％。
2003年，居住半年以上的外来人口达到307万人，占常住人口的比重达21％。
外来人口规模大大超出了原总规的预计。
图141997年和2003年外来人口在城近郊区和远郊区的分布比例
1.2.2.2人口分布仍然是在中心城集聚的状况，中心城二环路至四环路地区是人口增长最集中的区域
1990年，全市户籍人口的55％集中在中心城，尤其是中心城中心地区。
近十几年，城八区户籍人口的年平均增长速度为11.6‰，大大快于远郊区县的年平均1.9‰的人口增长速度，户籍人口迁移增长的70％～80％都集中在城八区。
2003年，户籍人口集中在中心城的比重为58％，仍然是中心城集聚的态势。
近两年，外来人口在中心城集聚的状况虽有所缓解，但中心城的所占比重仍然高于中心城以外地区，两者之比约为65：
35。
对比1990年和2003年的人口分布，可以看出，人口密度变化较大的地区是中心城中心地区，其中旧城人口规模有所下降，二环路至四环路地区的人口密度大幅度提高。
从按行政区常住人口的统计看，1990年常住人口在城区、近郊区、远郊区县分布的比重分别为23.5％、34.5％和42％，2003年这一组数据变化为18.4％、43.2％、38.4％。
图152000年北京市人口密度现状分析图
1.2.2.3人口结构发生了较大变化
图16北京市人口年龄结构图
人口结构的变化主要表现在人口的文化素质结构、年龄结构和社会阶层结构。
⑴人口的文化素质明显提高。
2000年第五次人口普查显示，常住人口受教育年限从1990年的8.6年增加到10年，接受大专以上教育人口的比重从1990年的10.2％提高到17.5％。
⑵人口年龄结构发生较大变化，劳动力适龄人口、育龄妇女以及老龄人口大量增加。
2000年第五次人口普查显示，全市劳动力适龄人口达到969.2万，比1990年增加了247.2万人；育龄妇女总量达到412万人，比1990年增加了107万人；六十岁以上的老龄人口占总人口的比重从1990年的10.1％增加到12.5％。
⑶社会阶层结构更加符合现代社会的发展趋势。
目前，全市办事人员、专业技术人员、私营企业主、企业经理人员和国家与社会管理者等脑力劳动者在整个社会结构中占1/3。
与全国比较，北京社会阶层结构更符合现代社会的发展趋势。
1.2.3人口发展中的矛盾和问题
1.2.3.1人口规模扩大与资源环境承载能力之间的矛盾
2003年全市常住人口达到1456万，估计原总规预计的2010年的人口规模将提前5年达到。
人口快速增长与资源短缺的矛盾日益突出，主要表现在水资源和土地资源。
图17北京和全国的社会阶层结构比较
北京是一个严重缺水的城市，全市水资源量为35.6亿立方米，按2000年全市人均用水292立方米/年计算，水资源承载能力为1218万人，而2000年全市常住人口规模达到1356万人，超载人口达136万。
多年来城市发展一直以过量使用地下水资源为代价，地下水的过量开采在市域范围内形成了约1000平方公里的下降漏斗。
而未来即使实现南水北调后，所能增加的水资源承载能力也是十分有限的。
北京山区面积大，平原区仅占市域面积的1/3，而这一地区同时是耕地主要分布的区域，可供城市建设的后备土地资源十分有限。
近十几年来，新增城镇建设用地绝大部分是以占用耕地为代价的，北京市人均耕地面积仅为全国水平的1/4，城市建设与耕地保护的矛盾十分突出，而人口规模的快速扩大更加剧了这一矛盾。
1.2.3.2人口分布与城市功能布局调整方向之间的矛盾
北京是首都城市，必须突出政治文化中心功能，但中心城空间容量有限，因而原总规中提出了“两个战略转移”的发展方针，即城市建设的重点要从中心城向远郊地区转移，中心城要从外延扩展向调整改造转移。
可是，近十几年的城市发展表明人口向中心城集中的局面未能改变，主要表现在以下几个方面：
一是旧城人口规模虽然有所减少，但减少速度较慢，至今仍是人口密度最高的地区，高密度的人口分布直接影响了旧城历史风貌的保护、城市功能的提升以及生态环境质量的提高。
二是1990－2000年，北京人口增长量的80％集中在中心城中心地区，使该地区人口密度和土地开发强度迅速增加，城市建设不断向外蔓延，绿色空间被侵占；三是绿化隔离带执行市政府7号令和20号令，使得现状城镇建设用地规模比原总规扩张了100多平方公里，居住人口大量增加，而绿色空间被大量蚕食，环境质量下降。
四是远郊地区发展相对缓慢，1990年以来，远中心城以外地区县户籍人口增长率高的只有4‰，低的不足2‰，个别区县还出现了负增长；外来人口在远郊地区的比重仅为35％，与中心城形成巨大反差。
1.2.3.3外来人口大量增加与首都城市功能的要求存在矛盾
外来人口在解决北京的就业问题、促进经济发展等方面发挥了积极的作用，但同时也带来了一些矛盾和问题：
大量外来人口涌入北京就业、生活，对住宅、城市交通和各项基础设施供应等都造成较大压力；城乡结合部外来人口聚集区的住房、教育、环境、治安等问题突出；外来人口边缘化倾向日益显现，加剧社会分化；同时大量外来人口文化程度较低，与首都发展对人口素质和劳动力需求结构均不相适应，由于劳动力素质所造成的劳动力结构性供需失衡，将成为北京人口就业的主要问题。
表1-22003年外来人口与2000年常住人口受教育程度比较
受教育程度
常住人口抽样调查
（2000年）
占6岁及以上外来人口的百分比（％）
合计
6岁及以上人口合计
100.0
不识字或识字很少
1.9
小学
16.9
13.2
初中
34.4
57.8
高中
23.2
16.4
大学专科
16.8
6.1
大学本科及以上
4.6
1.2.4影响人口发展的因素
图1819902003年北京经济规模和结构变化
1.2.4.1经济发展阶段的影响
1990年以来，北京的经济发展阶段基本处于工业化趋向成熟的时期，第三产业得到较大发展，城市建设规模空前巨大，这些因素都为城市提供了大量就业机会，特别是建筑业和商业服务业，吸引大量外来人口来京就业。
全市307万人外来人口中，以就业为目的的占90％以上，其中从事建筑、运输、商业、餐饮等行业的占80％左右。
表132003年外来人口职业分布情况
职业
占就业人口的百分比（％）
合计
男
女
总计
100.0
67.9
32.1
单位负责人
0.4
0.3
0.1
专业技术人员
4.2
2.7
1.5
办事人员和有关人员
3.9
3.1
0.8
商业、服务业人员
51.0
27.3
23.7
生产、运输设备操作人员
37.7
32.7
5.0
农林牧渔水利业生产人员
2.0
1.2
0.8
不便分类的劳动者
0.8
0.6
0.2
1.2.4.2全国的城市化背景及北京与周边地区经济水平差距的影响
从全国来看，近十年正处于城市化快速发展阶段，北京在全国城市化进程中走在前列，对大部分地区农村人口有着极大的吸引力。
在这种城市化的背景下，北京与周边地区经济发展水平和收入水平的差距是造成外来人口在北京集聚的重要因素。
北京的外来人口主要来自河北、河南、安徽、四川等省份的农村地区，这些地区经济发展相对落后，劳动力充足，收入水平相对较低。
对这些地区的劳动力来说，北京的就业状况和收入水平要远远好于本地。
表142003年北京外来人口来源地分布情况
占外来人口的百分比（％）
城市化水平（％）
人均GDP（元）（2001年）
（户籍人口，2002年）
北京
71
20571
河北
19.5
21.3
8326
河南
16
19.2
5902
安徽
7.9
20.2
5199
山东
7.6
29
10439
四川
7.3
20.2
5117
江苏
6.1
34.9
12930
湖北
5.3
30.1
7803
黑龙江
4
45.7
9344
1.2.4.3户籍人口政策的影响
户籍人口政策的施行引起迁移人口增加，包括吸引人才、高考扩招、投靠亲属和小城镇等政策的推行以及大中专毕业生来我市就业，使迁移增长率逐年提高。
2001年以来迁移增长每年都超过10万人，19902003年迁移增长占户籍人口增长的88％。
1.3对2020年人口规模的基本认识
1.3.1正确认识人口规模控制指标的作用
城市总体规划中预测规划期人口发展规模，并非以制定一个硬性的控制指标为目的，而是为了使人口规模与资源环境条件、经济社会发展、城市建设相适应，使城市得以健康持续发展。
这一人口规模应该是适度人口规模，是总体规划中预留城镇发展空间的基础与前提。
一个城市的适度人口规模应该根据对各影响因素作用下的适度人口规模分别进行测算、再进行综合评价而得出，不能仅通过对某一个影响因素进行测算就得出结论。
北京这样一个资源缺乏型特大城市，对其适度人口规模影响最大的因素是经济的进一步发展需要更多适宜劳动力和由于资源严重不足所造成的对超出资源承载能力人口的排斥。
因此，确定北京适度人口规模的基本思路是：
综合考虑当时技术条件下的资源环境承载能力和经济社会发展对劳动人口的需求，在人口规模的扩大对经济发展产生的拉动效应和对资源环境、城市基础设施等方面产生的负面效应之间找到平衡点，位于该平衡点的人口规模即为适度人口规模。
（引自《21世纪议程人口规模研究报告》）
1.3.2以科学发展观面对人口规模扩大的压力
目前，北京正处于工业化后期。
预计今后十几年，是北京完成工业化历程，实现城市现代化的快速发展时期，由于循环累积效应，城市人口规模将进一步增大。
同时，从全国加速城市化的大背景来看，北京作为区域重要特大城市之一，外来人口的快速增长，是我国城市化进程的客观趋势。
而未来二十年是北京从城市化中期向后期转变的过渡时期，根据城市化进程的可观规律，人口绝对数量仍然是继续增加的态势。
面对人口规模扩大的压力，北京应坚持以科学发展观为指导，做到人口、资源、环境与经济社会统筹发展，要在节约资源、集约发展的前提下，实现人口分布的优化，尽自身的可能来分担区域城市化中城市人口增长的压力。
1.3.3城市发展应贯彻可持续发展的方针
北京是一个自然资源相对匮乏、生态环境相对脆弱的城市。
从可持续发展的角度出发，与一个城市的生态环境承载能力相适应的人口规模是一个比较合理的规模，而超出这一规模后，城市建设成本和运行成本将会大大增加，从经济发展的客观规律看是难以维持的。
根据国外发达城市的经验，一个城市的人口规模在超出了生态环境承载能力条件下人口规模后，系统将会自动调整，维持在合理的人口规模范围内。
从土地资源的利用来看，北京山区面积大，可利用土地资源少，人均土地资源紧张，城市总体规划更应该坚持适度从紧的发展方针，防止为扩大建设用地而不切实际地做大人口规模的倾向，避免造成土地资源的浪费，为城市在规划期后的长远发展留有余地。
1.3.4客观认识经济发展阶段对人口规模的影响
从国外城市特别是一些亚洲城市的发展历程看，人口增长是有其自身规律的。
在工业化进程中，有一个快速增长期，一旦实现了初步现代化，达到中等发达城市的水平后，人口增长速度会逐步减缓。
19902003年，北京的经济发展水平从人均500美元增长到人均3000多美元，全市常住人口也出现了较高的增长速度，年均增长率达到22‰。
预计2008年北京的经济水平将达到人均6000美元，2020年将达到人均1万美元，同时产业结构也会发生较大变化，随着产业结构的不断升级，就业岗位需求对人口规模和人口素质的影响作用会越来越大。
因此，一方面经济发展将引起人口规模的进一步扩大，另一方面经济发展阶段的变化将逐步改变人口规模快速扩大的态势，人口增长的速度将逐步趋缓。
伦敦、巴黎、东京、汉城、香港等城市人口变化均大致如此。
1.3.5区域经济发展将改变人口单一向特大城市集聚的状况
北京的外来人口主要来自河北、河南、安徽、四川、山东、浙江、江苏等省份，其中来自河北省的最多，占20％左右。
这与京津冀大区域的经济发展特点有关。
北京、天津在过去的十年内正处于工业化高潮时期，人均GDP从几百美元发展到3000美元左右，大量的就业岗位需求和地区经济发展差距导致移民潮主要涌向京、津这两座特大城市，而该地区的其他大城市和中等城市的外来人口比重则较低。
今后十几年，京津将逐步进入后工业化发展阶段。
而唐山、石家庄、廊坊等大中型城市则处于工业化高潮时期，人均GDP将从1000美元左右发展到3000～4000美元，特别是随着区域经济发展力度的不断加大，劳动密集型的传统制造业将逐步向这一地区疏散，产业的发展将提供更多的就业需求，必然会分流一部分向京津集聚的人口。
从国外一些城市的发展过程看，也是如此。
区域协调发展的相关研究表明，只有将北京人口、经济、城市建设的协调发展与区域整体的可持续发展联系起来，缩小区域内经济社会发展差距，提高周边地区对人口的吸纳截流能力，分担北京城市发展中的基础设施与生态环境压力，才有可能从根本上解决制约北京发展的各种问题，实现北京国际化大都市的建设目标。
1.3.6考虑城市发展的灵活性和2020年以后的人口高峰
一方面，国内外一些城市在人口预测中，考虑到市场运作的灵活性，会留有一定的弹性幅度（大致为10％～15％），这一幅度的大小可结合政府的宏观调控能力而定。
我们认为，在城市快速发展时期这种做法是必要的。
北京与国内外其他城市相比，宏观调控能力相对较强，这一弹性幅度可采纳低限。
另一方面，从城市发展阶段及人口年龄结构特点等方面分析，2020年人口规模并未达到最高峰值，2020年以后的10年左右时间内人口规模仍会有所扩大。
因此，城市规划中可适当留有余地和弹性。
1.42020年人口规模的几种预测方案
北京在经历了人口的高速增长后，社会各界对城市人口规模十分关注，对人口发展规模的观点和预测方案也很多。
这些观点和预测方案从多种角度对人口规模进行了分析研究，是总体规划判断2020年人口规模的重要参考依据。
1.4.1基于人口发展趋势的预测
根据“五普”资料，分析总结北京人口历史、现状特征及发展趋势，并考虑未来几十年北京社会经济发展特点，应用综合增长率法，预测北京市人口发展趋势和各个阶段总人口规模：
20002020年，北京市人口总量将会不断增长，前期增长较快，后期增长较慢，预计北京常住人口的增长趋势可以持续到20302040年左右，到2008、2010、2020的增长率分别为：
2.0％～2.2％、1.8％～2.0％、1.3％～1.5％。
预计2020年，北京的常住人口规模将达到1871万人～1947万人。
表15总人口规模预测
预测期
2004－2008年
2009－2010年
2011－2020年
综合增长率（％）
2.02.2
1.82.0
1.31.5
总人口（万人）
15881613
16451678
18711947
1.4.2基于资源环境承载能力的预测
分别论证了绿色空间、适宜人口密度和水资源等条件对人口规模的承载能力。
预计到2020年，绿色空间条件适宜的人口规模为1750万人，适宜人口密度条件下的人口规模为1750万人，水资源条件适宜的人口规模为1600万人。
综合考虑北京生态条件所适宜的人口规模为1600万－1750万人。
1.4.3基于人口发展趋势及就业和水资源制约的综合预测
本预测方案采用数学模型预测的方法，着重考虑了人口发展趋势、劳动力需求制约以及水资源制约三个因素，相应建立了三组模型预测2020年人口规模：
一是北京人口增长与布局模型，二是水资源对人口的承载力模型，三是就业需求与人口规模模型。
对上述三个预测结果进行加权综合，根据北京城市发展的趋势，不同阶段对因素的权重系数不同，2010年前和20102020年三个因素的权重分别为0.3、0.4、0.3和0.3、0.3、0.4。
产生了2020年人口规模和分布预测结果，预计2020年人口规模为1752万人。
1.4.4基于就业岗位需求的预测
国外一些城市把就业岗位作为衡量城市规模的重要指标之一，就业岗位在很大程度上决定了城市的人口规模，因此在研究就业岗位需求的基础上预测人口规模已经逐步被社会各界认同，对就业岗位的预测方案也比较多。
重点考虑了以下两个方案：
1.4.4.1方案一
该方案是以经济规模和结构对就业岗位的影响为核心，以经济规模和结构的预测为基础，预测中建立了六个预测模块，分别预测了2020年经济规模、结构、布局，就业岗位的规模、结构和分布以及人口规模和分布。
在分析就业岗位需求与人口规模的关系中，引入了合理参与率、人口有效比和适度失业率等参数，在就业岗位需求不变的情况下，不同的就业参与率、人口有效比和适度失业率，人口规模是不同的。
因而就业参与率、适度失业率和人口有效比成为预测人口规模的三个重要参数。
预计2020年全市就业岗位需求量为810万人左右。
分别以北京实际历史情况和发达城市的经验值为依据确定两组就业参与率、适度失业率和人口有效比的参数，得出两个结果：
一是运用实际历史数据进行的预测，预测2020年常住人口规模为1857万人。
二是以发达城市经验数据对参数进行了调整，预测2020年常住人口规模为1747万人。
1.4.4.2方案二
该方案是以不同的经济发展阶段和产业结构条件下的劳动生产率对就业岗位的影响为核心，根据发达国家经济增长和产业结构变化的特征以及北京经济规模和产业结构的变化情况和发展趋势，预测了规划目标年经济总量及产业结构。
按照相应发展阶段和产业结构特点下的劳动生产率，推算出相应的就业岗位规模，再根据合理的就业率推出人口总规模。
按GDP9％的增长速度预测，到2020年，全市GDP总量约15000亿元，人均GDP1万美元，按这个阶段的劳动生产率测算，全市就业岗位需求约850万～880万人，如按就业率50％～53％，人口规模为1650万～1750万人。
1.4.5基于生育要素的预测
采用国家计生委的人口预测模型对20032050年北京市人口规模进行了预测。
根据系统仿真的思想，对人口年龄结构的动态变化趋势进行模拟分析，通过确定总和生育率、预期寿命、出生性别比以及生育模式等参数进行人口预测。
分别预测了常住人口和户籍人口两组数据，各包括高、中、低三个方案。
2020年常住人口的高、中、低方案分别为1691万人、1690万人、1587万人。
1.4.6几种预测方案小结
上述几种预测方案结果是1600万～1950万人，有一定差距，这几种预测方案大体可以归纳为两类：
第一类是根据人口变化趋势确定综合增长率来预测人口规模，结论是1870万～1950万人。
这种预测方法主要从趋势出发，考虑的因素比较综合，但缺乏对具体影响因素的分析，比较适用于对处于稳定发展时期的城市的预测或用于短期预测，而对于处于城市发展阶段变化时期的城市来说显得过于简单，依据不足。
第二类是考虑某种因素制约下的人口规模，分别从资源、环境、就业以及生育模式等因素制约的角度预测了2020年人口规模，结论大致为1600万～1850万人。
这类预测相对来说更具有针对性和引导性。
1.52020年人口发展方针及适度人口规模
1.5.1人口发展方针
2020年前北京的人口发展，要坚持“总量控制，积极引导，合理分布，提高素质”的总体方针，即人口的发展，包括人口总规模、人口结构与素质、人口分布等，要与经济社会发展要求、资源环境条和城镇化发展相适应、相协调。
1.5.2适度人口规模
以预测方案为基础，以对2020年人口规模
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