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养老服务业地方财政研究
财经活页
2012年第9期（总第201期）
辽宁省财政科学研究所
辽宁省财政学会2012年6月15日
本期主题：
养老服务业
[按]人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，也是当今世界各国普遍面临的社会难题之一。
我国是世界上老年人口最多的国家之一，老年人口基数大，增长速度快。
据预测，从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点。
预计未来20年，我国人口老龄化日益加重，到2030年全国老年人口规模将会翻一番。
人口老龄化一方面使得我国人口负担比加重，社会赡养率增大，养老资源日益紧张，社会养老服务供求矛盾突出，社会保障压力空前；另一方面也为养老服务业的发展带来巨大商机。
在人口老龄化日益加剧的背景下，作为为老年人提供生活照顾和护理服务、满足老年人生活需求服务的养老服务业的发展显得尤为必要和紧迫。
养老服务业的概念及内涵
——老龄化的概念及影响。
人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，也是当今世界各国普遍面临的社会难题之一。
按照国际上通用定义，人口老龄化是指一定地区范围内老年人口在总人口中所占比重随时间推移而不断上升的动态变化过程，是随着人口寿命延长和生育水平下降而出现的人口年龄结构的变动趋势，它不是一种绝对数量的描述，而是一种比例关系。
其通用标准为，60岁及以上人口占总人口的比重达到10%以上，或者65岁及以上人口比重达到7%以上的国家或地区，则视为人口年龄结构进入了老年型。
人口老龄化是社会文明进步的重要标志，同时也会对国家或地区的经济社会发展产生重要的影响。
一是劳动力资源由丰富走向短缺。
老龄人口比重越来越大，年轻的就业人口比重下降，导致劳动力不足。
随着人口老龄化而产生的劳动力年龄节构的老龄化，必将对经济发展和劳动生产率的提高产生一定的消极影响。
二是家庭养老功能弱化。
受计划生育政策影响，随着老龄化形势日益加重，两代都是独生子女的4∶2∶1家庭结构将占据主导地位，子女照顾老人的负担加重，造成家庭养老功能弱化。
三是老年人社会保障体系压力增大。
老年人数量的迅速膨胀和预期寿命的增长，势必要增加全社会养老生活保障的支出额度，老年人体弱多病也增加了社会公共医疗资源的需求及医疗保障金的支出压力。
四是老龄产业发展潜力巨大。
老龄化不仅是个社会问题，也是一个产业发展机遇，随着人口老龄化程度的提高，老年人对衣、食、住、行、医疗、精神消费等方面的需求增强，这将影响经济结构、产业结构和投资结构的变化，促使老龄产业的兴起。
——养老服务业的概念及内涵。
养老服务业是政府、市场、社会组织、个人等服务主体围绕老年人所开展的各类服务的集合。
它具有广义和狭义之分，广义养老服务业包括围绕老年人的吃、穿、住、医、行、娱乐、保险等所有相关产业，具体来讲有：
老年用品制造零售业、养老房地产业，居家养老服务业，养老保健医疗服务业、养老保险理财业、养老教育服务业、养老精神文化娱乐业、养老人员培训业等等，也就是通常所说的养老产业；狭义养老服务业专指为老年人生活保障和生活照料所开展的服务业，通常指民政部门所开办或监督管理的养老机构、居家养老服务等，其中包括一部分由政府主办专门为“三无”、五保老年人服务的纯福利性质的养老事业。
本文所指的养老服务业是指广义养老服务业。
在人口老龄化形势下，大力发展养老服务业具有重要的经济效益和社会价值。
发展养老服务业的相关理论
1.福利多元主义。
自1948年英国宣布为“福利国家”，其成为西方国家标榜和追求的一种理想制度。
政府成为福利的主要承担者，福利范围“从摇篮到坟墓”无所不包。
20世纪70年代中期，西方各国普遍遭遇经济衰退，福利国家面临危机。
在人们反思政府在福利制度方面的角色的同时，福利多元主义思潮开始兴起。
福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织和家庭社区等四个部门共同负担，改变以往政府作为福利供给的唯一角色，让民间有更多参与福利提供的机会，加强他们之间的合作，提高福利服务的效率和质量。
另一个方面，福利多元主义强调非营利组织的参与，规范对这些组织的管理，把它们引向福利服务领域，减少民间参与福利供给的限制，弥补政府机构与个人需求之间的空白。
福利多元主义的两个主要概念是“分权”与“参与”，所谓“分权”不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移到地方政府，同时要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私人部门。
“参与”指福利提供者（社区、非营利组织等）和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程。
譬如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权利。
参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。
我国提出的“社会福利社会化”实质就是福利多元主义思想，其基本思路和目标就是实现投资主体多元化、服务对象公众化、福利资源社会化、福利运行市场化、服务队伍专业化。
2.公共服务型政府建设。
公共服务型政府的理论本质是坚持以人为本的执政理念，强化和突出政府的公共服务职能。
“公共”回答的是为谁服务的问题，“服务”回答的是如何履行职能的问题。
其基本内涵有三点：
第一，政府要以社会利益和公民利益为本位，切实摆正服务位置；第二，实实在在地为社会公共利益、为社会绝大多人利益而服务，而不是抽象地为公共利益服务，更不是为少数人利益服务；第三，要选择恰当的服务方式，将“为谁服务、怎样服务”落到实处。
服务型政府建设中的公民本位和社会本位不仅具有对象性特征（即为公民和社会提供好的公共服务，实现其利益最大化），还具有主体性特征，即公民和社会也是公共服务的参与者和建设者。
推进养老服务社会化，要求政府从无所不为的全能政府走向有限、有效的政府，科学界定政府的职能界限与政府权力的作用方式，公正、有效地实现公众的需求和利益，切实承担相应的责任；从单向管理政府走向合作治理政府，政府主导，公民和社会广泛参与。
公民和社会的参与不仅能弥补政府公共服务提供的不足，而且对政府的公共服务提供起到监督和评价的作用，没有公民和社会参与的服务型政府不可能是高效的。
在养老服务中，既存在政府“缺位”问题，对养老服务事业不作为；也存在“越位”问题，包揽过多的应由非政府社会组织所承担的职能，如政府直接组织和承办公益性慈善活动、自愿者活动等。
3.非营利组织理论与实践的应用。
非营利性组织（NPO）是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的，公益或互益性活动的非政府的社会组织，主要体现在非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。
发展非营利组织的必要性不仅在于可以弥补市场失灵和政府失灵，而且在公共服务的输送上可以和政府形成紧密的“协作”关系。
当由于市场结构本身的缺陷，运用市场机制无法满足消费的偏好或需求时（市场失灵），非营利组织以其“不分配盈余”的属性，有助于提升公众对服务品质的信赖度。
这是非营利组织存在和发展的主要因素。
当公众对制度的绩效，特别是公共产品的供给感到不满意时，在某些需求和回馈之间会因制度设计或运作上的扭曲出现松动现象（政府失灵），而非营利性组织特殊属性，恰好可填补这一公共服务上的漏洞。
非营利组织是推动社区发展的重要力量，提供着直接、具体和富有人性化的公共服务。
非营利组织对志愿者的吸引和动员能力，是充分利用人力资源激励民众参与社区发展的重要手段，提供的社区服务往往更能体现社区的需要，服务更直接，更具有人文关怀特征。
在发展养老服务事业中，政府习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。
对养老服务社会所依靠的社区多元资源的整合，也因为非营利组织发展不成熟受到直接影响。
我国发展养老服务业的迫切性
我国自20世纪90年代以来，老龄化速度不断加快。
老龄社会与以往人类所经历的年轻型或成年型人口结构社会最显著的区别在于养老问题更加凸现。
随着我国老年人口规模大，增速快，且有高龄化的发展趋势，发展养老服务业的迫切性也随之加剧。
1.传统家庭养老模式很难适应现代社会发展。
伴随着社会结构的变迁，家庭结构的变化，养老方式和消费方式的转变，传统家庭养老模式已很难适应现代社会经济发展的需要，借助于家庭以外的力量养老是老年人的普遍需求，但是由于我国社会养老保障制度还不完善，养老体系还不健全，特别是养老服务体系还未真正建立健全起来，无法为老年人提供多样化、全方位的生活和护理服务，供需矛盾日显突出。
因此加快养老服务业多元化、社会化已经迫在眉睫。
2.我国老龄化速度的加快也是养老服务业发展的内在需求。
我国老年人口的平均寿命延长了，但是健康状况却不容乐观，高龄、生活半自理和不能自理的老人快速增加。
据统计，80岁以上高龄老人已达到1805万，并以年均100万以上的速度增加；14.6%的城市老年人处于失能和半失能状态，需要不同程度的生活照料和精神慰藉的需求日益加大。
家庭养老功能日益弱化，城市家庭空巢化现象十分突出。
根据全国老龄委公布的《我国城市居家养老服务研究》报告，目前我国城市老年人空巢家庭（包括独居）的比例已达49.7%，与2000年相比提高了7.7个百分点，大中城市的老年人空巢家庭（包括独居）比例更高，达到56.1%。
只有发展养老服务业才能满足老年群体的特殊需求，缓解家庭功能弱化所产生的养老困境。
3.发展养老服务业有助于促进就业，推动国民经济发展。
养老服务业是集生产、经营、服务于一体的综合性产业，是社会经济发展各链条中的重要组成部分，在经济建设社会发展和扩大就业方面发挥重要作用。
一方面，养老产业是极具经济价值和开发潜力的“朝阳产业”，除了传统意义的老年生活照料、康复护理、专项用品开发等外，养老服务还包括老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化、教育等诸多产业。
我国老年人口基数大且增长快，由于老年人生理和心理条件的变化，必然对老年人用品及服务提出大量需求，使老年市场蕴藏着巨大的商机，养老服务产业的市场份额将不断上升，发展前景广阔，有助于推动国民经济较快发展。
正因如此，许多国家或地区把发展养老服务业作为应对当前国际金融危机和稳定就业的重要举措。
发展养老服务业面临的问题
人口老龄化将会伴随21世纪始终，加快发展养老服务业，满足全社会老年人日益增长的社会养老服务需求已经势在必行。
从2000年开始，随着“社会福利社会化”政策的实施，政府、企业、社区、家庭和各种组织积极参与养老服务事业，形成了一个多样化主体并存的局面，养老服务业逐渐向社会化、市场化和产业化的方向发展。
经过几年的实践与探索，虽然取得阶段性的成果，但是养老服务业的发展严重滞后于老年人口的快速增长和老年消费群体的巨大需求，这其中既存在理论、制度与机制、服务体系的组织与管理方面的缺失，又存在市场和政府方面的失灵。
1.理论的缺失。
20世纪90年代中期以后，养老服务业由于人口老龄化日益突出才开始得到学界的广泛关注和重视；而当前有关我国人口老龄化问题的研究依然偏重于老龄人口的养老保障上。
虽然我国各种涉老政策法规以及老龄事业发展规划等相继出台，为养老服务业的发展和理论研究提供了基本的制度保证和思想基础，但是对于养老服务业领域的开发目前依然处于探索之中。
此外，目前养老服务业缺乏专业性的技术人才，缺乏相关产业知识和经验的积累，市场上缺乏对养老服务业研究和咨询的机构等等，这些都不利于养老服务业的进步与发展，尤其是教育部门对此还缺乏应有的敏感性，高校（普通高校和职业技术学校）没能及时推出和增加相应的专业设置。
2.制度与机制的缺失。
养老服务业缺乏宏观规划指导和长效的政策扶持。
目前政府对养老服务业的研究缺乏力度和深度，还没有在全国范围内形成一个长效的政策指导和支持体系，尤其在市场培育和开发方面，缺乏相关产业规划指导，使养老服务业处于自主、无序、盲目发展状态。
另外，我国属于未富先老的国家，老年人在经济上属于弱势群体，也有部分老年人仍然处于贫困状态。
为了促进养老服务业健康有序的发展，政府有必要对其加强监督和管理。
尽管目前一些重要的文件都提到了重视和发展养老服务业，但很多都是一些原则性的要求，缺乏具体配套的政策，进而制约了相关政策的完全落实，在很大程度上限制了社会力量的积极参与。
3.服务体系的组织与管理的缺失。
老年市场潜力急待挖掘，由于政府对养老服务业缺乏长效的政策指导，所以当前社会对养老服务业的投资不足，导致老年用品市场发展滞后，老年用品供给短缺，产品质量缺乏保证，特别是针对低龄老人和高龄老人需求各不相同的特点，市场挖掘服务不够。
老年福利设施服务功能单一、设备简陋，无法为老年人提供多元化的生活和护理服务。
因此，社会化养老服务与老年人的迫切需求相距甚远。
所以在逐渐解决供需平衡问题的基础上，如何适应市场发展趋势，创办具有特色和个性化的养老服务项目，真正满足老年人精神生活和物质生活需求，仍是一个巨大的挑战。
另外，在我国养老服务的探索中，规范化管理的问题很突出，比如，在优先发展养老服务机构过程中，国家有必要建立一套包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理能力在内的资质评估认证标准，明确管理认证机构，对养老服务机构进行资质认定和监管，使养老服务产业发展规范化、标准化。
4.市场失灵。
养老服务属于“准公共物品”，具有很强的外部经济特征。
养老服务社会化不仅能够促进养老服务业自身的发展，满足老年人口的需求，还能够通过节省家庭成员用于家庭照顾的时间，增加其他产业的劳动供给，促进整个社会经济的增长。
但是在我国现阶段除少数发达地区以外，多数地区这种正的外部效应由于市场补偿机制的相对缺失，获利空间小，难以通过市场得到完全的经济价值。
养老服务业是微利行业，其盈亏平衡点相对较高，而老年人丧失了劳动能力，经济收入普遍偏低，消费能力不足，企业和民间组织很难从提供养老服务中实现利润最大化的目的，因此大都不愿从事这种服务，单纯依靠社会力量来提供，其发展必然滞后于需求，产业本身必然萎缩，最终难以实现社会所需的最优服务供给水平；老年消费者受信息来源的限制，自身知识的缺乏，很难对老年产品估价，判断质量优劣，导致营利性企业很可能利用这种信息不对称谋求利润的最大化，这些都构成了市场失灵。
5.政府失灵。
养老服务的准公共产品特性决定了政府在养老服务业发展中的核心和主导地位，从政府的角度而言，能够通过市场方式解决的问题要由市场解决，政府要做的是维护市场的公开、公平、公正。
但是政府也会失灵，随着政府改革步伐的加快，政府的职能正在发生深刻的变化，计划经济体制下包揽一切包罗万象的“无限责任”政府正在向适应市场经济的“有限政府”转变。
在这过程中出现了政府职能性缺陷，即由于政府职能的不健全或政府机制的不恰当运用而对经济、社会发展造成的损害。
由于对市场经济条件下政府与市场两种机制如何规范问题缺乏必要的认识，因而出现了政府职能错位与市场发育困阻、行政手段滥用与市场机制盲目作用并存的情况。
第一种表现是政府通过养老服务市场化，完全向社会和市场卸下包袱，不去承担份内职责，出现了完全“放鸭子”式的社会养老模式。
第二种表现是政府过度介入，管得过多、过细，侵占了本应属于民间组织等社会力量的市场份额。
第三种表现是政府以所有者身份向社会“出售”公共物品，导致社会与经济秩序的紊乱、经济运行效率低下，致使其提供公共物品的职能被弱化或市场化畸变。
美国和加拿大养老服务业发展经验
美国和加拿大是养老服务业做的比较好的两个国家之一，他们的主要特点是：
一、政府职责明确是美加养老服务业发展的重要保证
美国政府的老年管理有两个特点，一是综合协调管理，二是目标责任分解到位。
美国1965年通过的《美国老年人法》明确规定设立老人署，规定了署长在老年人保障和事务方面的目标、责任、权利和经费，并由署长挂帅其他部门和社会参与成立老龄委员会。
1972年通过的《美国老年人营养方案》规定了老人署署长在此方面的目标、责任、权利和经费。
同时，因为老龄工作涉及面较广，法律也明确规定了其他部门的责、权、费。
加拿大政府有关老年人经济保障、住房保障、医疗保障、环境保障的政府职责也十分明确。
举例来说，加拿大的公营老年人住房，主要有三级政府（联邦政府、省政府和市政府）相关部门协调，对养老设施进行规划、建设和物业管理，对土地、建设审批和资金等事项进行安排。
一般来说，公营的老年人住房，由当地的市政府提供建设用地，加拿大联邦政府的房屋贷款和住房公司为老年人住房建设提供财政支持，而老年人入住公营住房的审批和住房补贴发放则主要由省政府相关部门负责，并提供日常经费。
其他的经济保障、医疗保障、环境保障的职能安排是：
联邦政府的人力资源发展部负责老年人的退休金和养老金；各省（地区）政府负责老年人医疗保障问题（联邦政府也下拨经费，大部分与老人相关服务都来自医疗支出）；各市政府主要为老年人营造适宜的生存环境。
各级政府税种和分税比例不一样，承担的养老责任也不一样。
二、社会化服务是美加老年人获得养老服务的主要形式
在美国和加拿大，养老服务业领域起主导作用的既不是政府，也不是家庭，而是社会。
目前，美国和加拿大的养老服务机构主要有三类：
即营利性的服务机构、非营利性服务机构、政府公立的服务机构。
美国营利性的私立服务机构占到66%，非营利机构27%，其余7%为政府举办的服务机构。
加拿大的养老机构多数由慈善组织、社会公益组织或个人举办的非营利服务机构，企业和政府独立举办的机构相对比例要比美国少。
美国将非营利机构或组织界定为，“任何个人和社团所经营的机构或组织，其各项纯收益，均不按一般习惯或法规作为任何个人或合股者的利益”，也就是说“非营利机构或组织”关键不在于是否营利，而在于营利的归属，如果营利属于机构本身，仍然属于非营利机构。
美国和加拿大政府鼓励举办非营利性质的养老机构，政府也参与投入。
非营利养老机构自主运营，政府向其购买服务，并采取税收优惠、经费补贴政策予以扶持。
政府承担服务的老人，他的居住、培训、助餐、文化活动、家务等服务，政府可能指定不同的社会服务机构承担。
美国和加拿大的非营利机构或组织已经有百年以上的发展历史，拥有庞大的社会资产，其法律权属和经营管理上十分成熟。
非营利机构和组织资产的发展是私人和政府的双重投入，但政府和私人都无权挪用。
资产属于非营利机构，由选举产生的义务董事局管理，每年由专业会计审核，资产只能用于提供相关服务。
美国和加拿大的非营利机构或组织的社会公益资产，已经形成与公有、私有资产三足鼎立的格局。
在养老服务方面，社会公益资产发展越来越大，基础越来越好，成为养老服务的重要资源和政府依赖的服务主体。
三、专业化运作是美加提升养老服务质量的基本途径
美国、加拿大养老服务模式有其共同点，大致可分为公寓型服务、日间照料型服务、护理康复型服务、社区居家养老型服务。
代表性机构如下：
——老年公寓和老年生活辅助机构。
老年公寓主要是为能够自理的老年人提供住房，公寓设有适宜老年人的环境和活动场所，内部要求具备适合老年人的无障碍、呼救和卫生等生活配套设施以及生活休闲辅助设施。
全美老年生活辅助机构（类似于我们的小型老年公寓和托老所）估计超过28000个，居住在这里的老年人不需要专业性强护理，主要是侧重于日常生活看护服务。
——老年日间照料中心。
它主要为高龄、体弱、有慢性病的老年人服务，提供日间护理、助餐、康复训练等服务，类似我们的社区老年服务机构，但服务对象明确是高龄和自理能力较差的老年人。
它们有与社区活动中心结合在一起，有的与老年护理院结合在一起。
——老年护理康复院。
它主要为高龄、失能、半失能、失智的老年人提供做饭、帮助洗澡、喂饭、洗衣、体检、喂药和其他个人生活方面的长期照护、康复服务和临终关怀服务，内设物理疗法、性理辅导、活动训练等功能康复室。
更高配置的还提供全面的医疗服务，包括从传统的医护房间到特别为老年癌症患者提供治疗的房间。
——多目标社区老年人服务中心。
它是政府指定或官方的具有老年事务协调和服务双重职能的机构，一般由非政府机构主办，政府财政给予补贴，主要是为需要照顾的老年人安排和提供多项服务。
如提供教室、活动室、图书室、老人饭堂等，特别是提供社交和康乐服务，针对有自愿能力的老人，保持他们的健康和活力，预防他们在身体、社交和精神上的衰退。
——老人在家照顾服务机构。
美加专业性的居家服务是一种机构服务，其提供主体是居家服务机构而不是家庭。
它安排家居护理员到老个人家里提供日常照顾服务，如清洁、个人护理、送饭等服务。
美加每一种服务机构都经过长期的经验积累，有细化的服务规范、服务流程，人性化的专业服务技术以及服务设施标准和专业监控。
1997年，美国卫生部规定，包括养老服务机构在内所有服务机构建立和实行标准化的报告制度，其相关信息和评估结果用于检测服务质量和老年人满意度。
美国卫生部下属的医疗保险和医疗救助中心通过了两个服务标准：
一个是传统的服务标准调查；一个新的质量指标调查。
全美长期照料服务检查信息中心负责服务质量检查监督方面的信息与服务。
四、中介机构在为老年人提供服务方面发挥了重要作用
养老服务体系中需要有非行政性的，具有管理、评估、指导和事务性服务职能的机构。
美国和加拿大都有政府或政府指定的老人事务管理和老年人中心，有需要的老年人可由家人、家庭医生、社工等转介。
中心主要工作人员在美国称为福利经纪人，在加拿大称为个案经理，相当于专业社工。
他们的主要职责：
一是根据经济条件、行为能力和家庭状况等，评估个体的老年人是否需要政府照顾和需要什么样的照顾项目；二是向政府报批照护老年人费用；三是评估和选择指定的涉老服务机构；四是安排需要政府照护的老年人与服务机构对接以及费用支出；五是评估和监控服务质量；六是开展家庭照护的技术培训和指导。
发展养老服务业的对策
以人为本的可持续发展观是发展养老服务业的根本方向，其目的是使老年人充分享受社会主义经济发展的成果。
在以人为本的社会里，我们没有理由忽视老人的合理需求，发展养老服务业是对他们的一种尊重和反馈，同样也是社会经济发展的一种必然结果。
一、明确参与主体的职责定位
养老服务业与其他传统产业不同，它首先要强调福利性和公益性的特点，需要民间和政府资源最佳整合，通过竞争和互助机制满足老年人多样化需求，同时也要利用市场机制来提高服务效率。
在养老服务发展的过程中，政府仍然需要担负主体责任，通过政策制定、资金投入、服务监管等方式，履行社会福利服务提供者和监管者的角色。
在此基础上大力推动社会福利社会化，加强公民责任，鼓励民间和社会资本进入公共服务领域，共同参与，满足社会多种需求，实现社会福利体制机制的创新。
借鉴西方国家的公共管理改革经验，政府可以把一些养老公共服务项目通过市场化手段，如委托、代理、合同、购买服务等形式，让民间组织、第三部门、更多私人机构来承担，让一些民营资本进入养老服务领域，与公共部门形成竞争，从而进一步提高老年群体对公共服务的满意度。
非营利组织专家萨拉蒙提出的第三方管理理论也指出政府的主要责任是筹资和监督指导，而不是直接提供服务。
政府可以通过两个渠道来援助养老服务。
一是通过政策、资金和规则，把直接提供服务的生产者权力交给社会来做，并使服务的生产者获得了独立的地位。
而生产者和消费者之间构成了市场上的交换关系。
二是政府以资金资助的形式，把资金补助直接发给消费者，让消费者自己到市场上选择产品和服务，这里的生产者之间虽然有竞争，但是在政府监管下的竞争。
政府通过统制价格等手段，对竞争进行管理和干涉，从而保护消费者的利益。
对那些无依无靠的老年人，国家对他们的生活实行全面救助。
救助方式也可以委托养老机构，也可以依托社区。
我国养老服务业发展有其特殊性，既要利用市场，又离不开政府的政策扶持和宏观调控。
养老服务业在社会主义市场中的定位指导思想是既要强调其福利性，又要保持其微利性，政府通过多方位多渠道的政策性扶持参与其中。
鼓励“社会福利社会化”并不意味着政府的责任减少了，反而是增加了，只是途径和效用不同而已。
二、加强财税政策对养老服务业的支持
要建立有利于重点发展居家养老服务，有利于大力发展社区照料服务，有利于统筹发展机构养老服务，有利于优先发展康复服务的财税政
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