城镇居民购买农村房屋的法律效力及其民事责任认定基准1.docx
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城镇居民购买农村房屋的法律效力及其民事责任认定基准1
城镇居民购买农村房屋的法律效力及其民事责任认定基准
房屋买卖2010-04-0114:
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民事审判第五庭作者：
民五庭管理员日期：
2008-10-2710:
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在农村房屋买卖中，买受人为城镇居民的占有相当大的比例，尤其是位于大、中城市周边的农村房屋。
城镇居民购买农村房屋又可分为两大类型：
一是购买一般农村私有房屋；二是购买在农村集体土地之上集中进行房地产开发所形成的“小产权房”。
城镇居民购买农村房屋大量存在，已经形成为一个非常突出的现实社会问题和法律问题，必须予以面对。
但是，立法机关在制定物权法时回避了这一问题。
面对汹涌而来的城镇居民买卖农村房屋纠纷，法院不得不直面裁判此类案件，无法回避之。
本文综合各方观点，对此类法律问题进行梳理，研讨其裁判基本规范。
一、关于城镇居民购买农村房屋合同效力的争论
关于城镇居民购买一般农村房屋的法律效力，在理论界仍然有较大的争议，形成有效论和无效论两种意见相左的观点。
（一）认为城镇居民买卖农村房屋合同有效观点及其理由
持有效论者认为，如认定房屋买卖合同无效，由双方当事人相互返还。
则作为出卖人的村民会在多年后反悔，向法院主张确认房屋买卖合同无效，要求返还房屋。
法院判决予以支持，实际上就等于让不守诺言者获益，让信守诺言者吃亏。
看似依法裁判，却产生了悖理之事！
因此只要不存在欺诈、胁迫等事由，对于自愿的行为，原则上就应肯定其效力，这是私法自治的要求。
在法政策上，限制无效的滥用便具有正当性。
主要理由如下：
（1）房与地在事实上的一体，并不意味着在法律上亦必然一体。
房屋和土地是两个所有权的客体，是两个分别存在的“物”，这已为物权法所肯定。
房和地既为两个物，则可以分别对待，而非必然一体成为交易的对象。
（2）个人所有的房屋属于公民的个人财产范畴，公民的合法私有财产不受侵犯；国家依照法律规定保护公民的私有财产权。
公民个人对于其房屋既然有受法律保护的财产所有权，自然有依法对自己的财产占有、使用、收益和处分的权利。
其中的处分，包括出卖、互易、赠与等方式。
现行有效的法律法规，并无禁止农民处分其房屋的规定。
按照私法中的“法不禁止即属自由”原则，农民原则上可以向城市居民出卖自己的房屋。
（3）关于合同效力的认定，应以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。
有些规范性文件虽然是以国务院名义发布，如果算不上行政法规，也不应作为依据。
“不作为依据”不仅指形式层面在裁判文书中不援引，也包括实质层面在裁判过程中不参照适用。
（4）即使买卖合同涉及禁止集体土地流转而无效也是部分无效而非全部无效。
因为房与地是两个物，涉及“地”的部分的意思表示无效，在法律上并不当然影响到“房”的部分的意思表示，因而当事人就房屋买卖所达成的合意，仍然可以独立存在，法院不应以“地”的部分意思表示无效而株连于“房”的部分意思表示，否则与我国法律精神不合。
[1]
（二）认为城镇居民买卖农村房屋合同无效观点及其理由
（1）农村房屋买卖必然会涉及宅基地使用权的流转。
宅基地使用权是集体经济组织成员享有权利，与特定的身份相联系。
从农村私房买卖合同的内容看，虽然交易的标的物一般是地上建筑物，但在我国强调房地产一体的法律背景下，实际上双方交易的标的物也包括了相应的宅基地，这与我国目前严格限制宅基地流转的政策相违背的。
目前开禁宅基地交易尚不成熟，宅基地分配仍具有社会保障性质的情况下，贸然允许宅基地交易，将导致强势群体对宅基地的兼并，将会对社会秩序造成冲击。
（2）当前法律明确限制集体土地使用权流转。
《土地管理法》第63条规定：
“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
”
（3）国家政策三令五申禁止城镇居民购买农村房屋、宅基地。
国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
”国务院2004年10月21日发布的国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：
“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。
”国土资源部2004年11月2日发布的国土资发[2004]234号《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。
国务院2007年12月30日发布的国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：
“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
”综上，城镇居民购买农村房屋和宅基地，为国家政策一再明令禁止，是一种违法行为，所以签订的农村房屋买卖合同当然是无效合同。
二、城镇居民购买农村房屋合同效力的认定基准
虽然关于城镇居民购买农村房屋合同效力仍存在争论，但根据国家法律、法规和政策规定，认定城镇居民购买农村房屋合同原则上无效，已经成为主流观点和司法实践认定基准，为大多数司法判例所采纳。
我国现有立法并没有涉及城镇居民可否购买农村房屋的具体规定，处于尚缺少法律调整的空白状态，农村房屋能否转让给城市居民相对处于不明确状态。
因此单纯依据《合同法》第52条的规定并不能认定城镇居民购买农村房屋的效力是否有效。
诚然根据私法“法不禁止即属自由”原则，农民似乎可以向城市居民出卖自己的房屋。
但是纯粹的私法自由是没有的，任何国家的私法领域不可避免地受国家意志的影响，而国家意志除了已经上升为法律法规之外，更多的是表现为国家政策。
中国目前处于社会主义初级阶段，在调整和形成社会主义民商事流转秩序中，党和国家的政策一直处于非常重要的地位。
在法律法规和政策的适用上，我们的基本原则是“有法依法，无法依政策”。
《民法通则》第6条规定：
“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。
”在审理裁决缺乏法律调整的民事案件时，法官应当参照国家政策规定；在法无明文时，可以国家政策为补充，作为民事纠纷的裁判依据。
因为国家政策三令五申禁止城镇居民购买农村房屋，具有极强的针对性。
因此在法无明文的情况下，认定城镇居民到农村购房的行为合法，不符合国家政策规定。
同时，因为农村房屋买卖、转让必然涉及农村集体土地所有权、使用权问题，而农村集体土地权利具有一定的身份性，是村民的基本生产、生活的保障，通常限于由农村集体经济组织成员占有、使用。
现行法律明确禁止集体所有的土地使用流转，而城镇居民购买农村房屋实际导致宅基地使用权转让，理应受到严格的限制。
法院和法官须正确认识到城镇居民购买农村房屋纠纷案件具有极强的政策性，应当参照国家相关政策的规定和精神裁决案件，认定城镇居民购买农村房屋违反法律、法规和政策性规定和精神而无效，不具有法律约束力。
三、城镇居民购买农村房屋合同有效的特殊情形
如上述，禁止农村集体土地流转、禁止城镇居民购买农村房屋，是现行法律和政策的基本原则，相关买卖合同无效，这是处理此类纠纷案件的认定基准或者说一般原则。
但是维护交易的安全、稳定是合同法的立法宗旨，在具体个案中，在与国家法律、法规、政策基本规定和精神不相冲突的情形下，也可根据实际情况作灵活处理。
故城镇居民购买农村房屋合同原则无效，但不排除在例外的特殊情况下认定此类交易合同有效，维护其合同效力。
1、出卖人将宅基地上所建房屋卖与城镇居民前或同时，该房屋所占宅基地因征收已转为国有土地，原为农民身份的出卖人亦转为城镇居民，则宅基地性质已经发生转变的，可以认定买卖房屋合同有效。
如出卖人起诉请求确认房屋买卖合同无效的，人民法院应不予支持。
2、城镇居民购买农村私有房屋后，如果所买卖的房屋已经有批准权的机关批准和当地集体经济组织同意，办理了房屋所有权和宅基地使用权产权变动手续，并取得合法权属证书的，可以认定买卖房屋合同有效。
如出卖人起诉请求确认房屋买卖合同无效的，人民法院应不予支持。
3、城镇居民购买房屋后，已将其户口迁入房屋所在地，申请加入当地集体经济组织，转为农民身份的，可以认定买卖房屋合同有效。
如出卖人起诉请求确认房屋买卖合同无效的，人民法院应不予支持。
4、买受人、协议签字人虽然为城镇居民身份，便其配偶或父母、子女为购买房屋所在地集体组织成员，且在购买房屋时系家庭成员共同出资，亦为共同居住的，村集体经济组织同意其买卖合同内容的。
可以依法认定为家庭共同购房，买卖房屋合同有效。
如出卖人起诉请求确认房屋买卖合同无效的，人民法院应不予支持。
5、在1999年1月1日《土地管理法》修订之前，农村村民将房屋转让给回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台同胞的，应认定买卖房屋合同有效。
如出卖人起诉请求确认房屋买卖合同无效的，人民法院应不予支持。
6、对同一房屋经过多次买卖、转让的效力，可以依据最后一手买受人的身份和交易情况，结合前述处理原则进行判断认定。
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7、城镇居民购买的小产权房，已经县级以上人民政府对小产权房所在小区办理了相关征地和出让、规划、施工验收，补交土地出让金、交易税费等，依法完善了商品房出售的合法化手续的，可以认定买卖房屋合同有效，由合同当事人合理承担有关土地出让金、交易税费等费用。
四、城镇居民买卖农村房屋合同被确认无效后的处理规范
在城镇居民购买农村房屋合同无效的情况下，法官必须面对无效民事行为所引起的法律后果问题。
对此，法官应正确适用关于合同无效法律后果的法律规定，以及民法的公平合理原则和诚实信用原则，合理确定合同当事人的民事责任承担，妥善裁处纠纷。
（一）合同当事人各自返还因合同所取得的财产，不能返还者折价补偿
合同行为是典型的民事行为，关于民事行为无效和合同无效的法律后果，我国法律有明确的规定。
《民法通则》第61条第1款规定：
“民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。
”《合同法》第58条规定：
“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。
”根据上述法律规定，买卖双方在房屋存在且没有被转让的情况下应当互负返还义务，这种所有物的返还实属物权的一种保护方式，其范围应为受领给付时的价值额，因为合同无效导致双方所取得权利的基础已经不复存在。
具体结合农村房屋买卖合同无效情形，应作如下处理：
房屋出卖人应将其收取的合同约定的房屋价款返还给房屋买受人，买受人应将房屋原状返还给出卖人。
在房屋被损毁而价值有所减损时，如果买受方对于房屋价值的减损存在过错，买受方则应当承担相应的赔偿责任；若买受方没有过错，则其仅在现存利益的范围内负返还责任即可。
在房屋被二次或多次转让的情况下，合同被确认无效以后，如何返还财产？
根据合同或债的相对性原则，我们认为没有必要将所有交易当事人追加为诉讼当事人参加诉讼，判令返还财产。
如果受让的第三人为善意时，原房屋的所有人则只能采取债权的保护方式要求买受方返还不当得利；当买受方与受让第三人恶意串通时，原房屋的所有人则仍可基于物权的请求权向受让第三方索还房屋。
（二）按照合同当事人过错程度赔偿损失
在合同被确认无效后，应当按照过错原则确定当事人的民事责任。
《民法通则》第61条、《合同法》第58条规定，合同无效或者被撤销后，“有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
”在城镇居民买卖农村房屋合同中，因为农村房屋和相应宅基地为限制流转物，法律法规和政策明确规定城镇居民不得买卖农村房屋，对此买卖双方当事人都知道或者推定应当知道，故买卖双方当事人对房屋买卖合同无效均有过错。
但是，不可否认的是此类纠纷案件的缘起大多因为土地、房产的升值所诱发，在合同被确认无效的原因方面，主要是由于出卖方受利益驱动而违反了诚实信用原则，而这种“好讼行为”极大地影响了买受人的社会生活和社会秩序的稳定，不值得倡导。
因此，在合同无效的过错认定方面，可以认定出卖人应对合同无效承担主要责任。
在房屋买卖合同被确认无效后，应该说主要的损失在于买受人，因为其要退房另寻住处、影响其生活和工作；对于出卖人而言，则无多大的损失，甚至还可获得不小的经济利益。
因此在赔偿损失处理上，可以根据出卖方违反诚实信用和公平合理原则均衡双方的利益。
具体在损失认定上，应当由出卖人赔偿买受人信赖利益损失，除缔约费用、履约费用和其他费用支出的直接损失外，还应适当地赔偿间接损失。
间接损失是指丧失与他人另订合同的机会所产生的损失，而这些损失必须是基于信赖利益而产生的损失。
房屋买卖合同的目的，是基于永久性居住或收益的需要，用一定对价购买房屋所有权，双方对此是清楚的。
现出卖人违反诚实信用主张合同无效，可以考虑出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买价格的差异造成的损失来平衡双方的利益。
在诉讼程序处理上，出卖人起诉要求确认房屋买卖合同无效，返还房屋。
法院受理案件后，认为可能认定合同无效的，应当向买受人行使释明权，告知买受人有可能认定合同无效，征询其是否就损失提出反诉请求。
如果买受人坚持主张合同有效，没有提出反诉的，根据不告不理的民事诉讼法基本原则，法院在确认房屋买卖合同效力的案件中不得迳行判决出卖人赔偿损失。
法院应当在判决中阐明买受人就合同被确认无效致其信赖利益损失，有权另行主张权利。
（三）出卖人应当对买受人房屋添附物价值进行合理补偿，并取得添附物的所有权
在现实社会经济生活中，房屋买受人通常对其购买取得的农村房屋及其院落，按照自己居住和经营的需要进行装修、改造、翻建或者加建建筑物，相应地会在一定程度上增加房屋的价值，出卖人应当对该增加部分价值给予合理补偿。
买受人在购买房屋后，对房屋及院落的翻建、装修、新建系由其出资、出力完成，因此对该添附物、加建建筑物享有所有权。
从理论上，买受人在返还房屋时，有权将添附物或加建建筑物在不损害原房屋的情况下，进行拆除、剥离。
但是考虑添附物系附于出卖人的房屋之上，或者建在该集体土地之上，无法识别、分离或搬迁，即使能分离、拆除，其使用价值也必然极大贬损，因此买受人应将原物及添附物一并返还给出卖人，由出卖人将添附物和加建建筑物、设施的价值补偿给买受人。
添附物价值的确定，首先由双方当事人协商确定，如协商不成者，应当由法院委托有资质的房地产评估机构进行评估确定。
（四）人民法院可以依法追缴因非法交易所取得的财产、或者返还给农村集体经济组织，制裁非法买卖农村房屋行为
人民法院在交易合同当事人恶意串通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益时，可以依法追缴双方取得的财产，制裁相关违法行为。
对此，《民法通则》第61条第2款规定：
“双方恶意串通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的，应当追缴双方取得的财产，收归国家、集体所有或者返还第三人。
”第134条第3款规定，人民法院审理民事案件，除适用有关民事责任规定外，还可以予以训诫、责令具结悔过、收缴进行非法活动的财物和非法所得，并可以依照法律规定处以罚款、拘留。
《合同法》第59条也规定：
“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。
”结合农村房屋、宅基地买卖合同，特别是违法侵占农田建造的小产权房买卖，合同当事人交易的违法性明显，人民法院可以有条件地配合国家政策选择个别典型案件，依法制裁相关违法交易行为。
当然，在农村房屋买卖为一般民事案件，人民法院在适用上述规定，追缴双方取得的财产、罚款及其他制裁措施时，应当十分慎重。
余思：
有学者主张城镇居民买卖农村房屋合同并非全部无效而是部分有效，即涉及处理宅基地部分合同无效，对其处理另辟溪径，提出两种处理方案，也颇有启迪意义：
第一种方案，是依据《合同法》第58条规定作折价补偿处理。
由于买卖房屋的部分仍然有效，因而只要该房屋存在，返还宅基地便属于不能，可依合同法规定“不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。
”具体如何补偿，可由法院裁量。
比如可以采取定期金的方式，让房屋的买卖人为其占用宅基地支付补偿，实际上相当于使用宅基地的租金。
第二种方案，是通过解释当事人的意思表示而达到“无效行为的转换”。
法律为尊重当事人的意思，经由效果意思的解释，使原本无效的行为转换成其他有效的法律行为，这项制度称为“无效行为的转换”。
村民出卖房屋的意思中，当然包含有让人利用宅基地的意思（用益意思），可依据该意思而限制出卖人要求返还宅基地；该用益意思不是转让宅基地所有权，也不是转让宅基地使用权，依具体情形，可解释为借用或者租赁。
当然，村集体在符合《土地管理法》第65条的前提下，可以收回宅基地使用权。
但只要村集体没有收回宅基地使用权，在诉讼中法院仍应认定宅基地使用权归属于村民。
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[1]参见韩世远：
《居民买农房纠纷的裁判之道》，载《人民法院报》2007年12月6日理论与实践版。
[2]参见李馨：
《城镇居民购买农村私有房屋的合同无效》，载《人民司法?
案例》2008年第10期。
[3]韩世远：
《居民买农房纠纷的裁判之道》，载《人民法院报》2007年12月6日理论与实践版
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