公共政策研究的分析路径.ppt

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第八讲第八讲公共政策研究的分析路公共政策研究的分析路径（四）：

制度分析径（四）：

制度分析一、制度分析的涵义一、制度分析的涵义制度分析起源于传统的政治学。

因为政治活动往往围绕一些特定的政府制度展开，所以传统政治学一直对政府制度予以极大关注。

但其研究焦点只是一些特定的政府机构，对它们的结构、职能、权利、责任、方法、程序等进行研究，并没有对政府制度的结果-即公共政策进行系统的考察，忽视了制度与政策之间的内在联系。

尽管如此，传统的政治学为制度分析方法的形成奠定了理论和实践基础。

（一）制度对公共政策的作用制度理论认为，公共政策同制度，尤其是政府制度关系密切，制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期里都发生着决定性的影响。

不同的制度会导致不同的政策输出，公共政策是制度的产物。

制度赋予了公共政策三个明显的特征：

公共政策的合法性：

只有公共政策才能表现为法律的规定，要求公众与各种社会团体服从和忠诚；同时，由于公共政策是制度的产出，它也能够从心理上得到社会公众和团体的认可与接受。

公共政策的普遍性：

公共政策的触角深入社会的各个层面和社会中的每一个人，即公共政策的目标群体是广泛的。

公共政策的强制性：

公共政策以公共权力为后盾，以制度的心理强制为表现形式。

（二）制度的典型特征制度实际上是个人和团体行为的结构性模式，即人的行为和团体的行为模式具有持久性的特征。

这些固化的行为模式对公共政策的影响主要表现为以下几个方面：

它可能有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施。

它可能对社会上的某些利益需求提供便利，对另一些利益需求起抑制作用。

它可能为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体接近政府权力设置障碍。

资料：

减轻农民负担工作手册江西竟遭禁资料：

减轻农民负担工作手册江西竟遭禁一本只有147页的薄薄小书在江西省创下了13天售出12000本、遍及江西所有地区的奇迹。

然而该书出以后又被追回，目前正堆在南昌市一个仓库中等待销毁。

8月11日，农村发展论丛杂志社突然接到一个通知；停止销售减轻农民负担工作手册，并收回已售出的书。

有关部门分头下乡，“不惜一切代价”收回手册；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回手册，不可遗漏。

有的地方把退书款提高到每本12元，希望能利用这个价差促使农民主动交书。

他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里”。

一些当地干部威胁农民，“谁藏书，谁负一切后果”。

该书是由中共江西省委农工委机关杂志农村发展论丛编撰出版的2000年增刊，书名为减轻农民负担工作手册，其中收录了近几年党中央、国务院、各部委有关减轻农民负担工作的文件、政策法规，以及江西、湖南等省贯彻中央减负精神和村民自治、土地管理、移民建镇的文件及政策法规，其中还针对诸多热点问题进行了解答。

（源自南方周末2001年10月13日）资料：

资料：

“越级上访越级上访”何罪之有？

何罪之有？

一些组织和个人因越级上访而受到处罚的新闻时见报端。

越级上访到底触犯了哪项天条，以至必须进行“严厉追究”？

翻阅我国有关上访问题的政策文件国务院信访条例，人们不难发现，里面不但根本没有禁止越级上访的相关规定，而且赋予了组织和个人越级上访的基本权利。

那么为什么在我国，基层政府会设置障碍呢？

（三）制度分析的基本内容制度分析侧重于政府机构和其他社会组织中那些涉及政策过程的组织和政治行为人的行为方式。

表现为：

固化的结构：

如，科层制，特定的工作群体。

约定俗成的工作习惯：

如工作俗套。

规律性的运行方式程序化的工作过程社会文化传统和心理毫无疑问，不同的制度内容对公共政策的制定和实施产生着决定性的影响。

资料：

中国的传统政治文化资料：

中国的传统政治文化过大的权力距离是中国传统文化的重要特征之一，并潜移默化地塑造着国民性格。

第一，权力距离导致国民对政府和官员的疏离和冷漠。

第二，权力距离导致制衡力量的匮弱，腐败盛行。

第三，权力距离导致国民的清官期待心理。

第四，权力距离导致价值窄化（官为本）和全角色意识（丧失独立人格和自我精神，而高度认同于自己的社会角色）。

源自：

光明日报1989/3/10（四）制度分析方法的研究取向理性分析模型断言，公共政策过程中，事件总有起因，没有无目的的行动，它视政府为一个整体，其所采取的行动都是出于某些方面的原因，政策分析的任务就是要探究这些原因。

制度分析不同于理性分析，不认为某种原因必然会导致某种行动，而是认为，具有某种制度特征的组织必然会作出某种行动的选择。

这种不同表现在制度分析的研究取向上：

政策过程涉及到政府中的诸多部门，它们的行为规律存在着明显的差异，集中表现于日常的工作惯例和俗套。

政策过程中，大的行动是无数次的和经常性的小的行动的汇集或结果，政府结构中处于不同层级的部门和个人扮演了这些小的行动的主要角色，这些小的行动对政策形成有主要影响。

政府中的不同部门和个人为一项政策提供多样化的服务，他们只是在国家目标、政治目标、组织目标这些领域部分地一致罢了。

二、组织理论现代组织理论的发展为制度分析提供了理论上的依据，制度分析的组织理论方法成为政策分析的主要方法，也代表了当前政策分析的最新动态和研究走向。

一个不可否认的事实是，任何政策的制定和执行，都要依靠组织来进行。

从组织的层面来探讨政策的运行是一种有效的做法。

大致可区分四种不同的组织理论：

（一）系统管理组织理论系统管理组织理论是将组织看成一个开放的系统，不断受到环境的冲击与影响。

任何组织要维持其生存，必须不断的投入资源，经过转换，产出环境所需要的输出。

因此，投入、转换、产出的实现，组织的有效管理是必要的，系统管理理论就是要研究如何提高组织的有效管理。

基本内容有：

组织原则：

组织的运行是为达成目标取向的行为。

权力分配：

组织结构建立在层级节制的基础上，上层负责整个组织绩效的管理，并依照层级给下属单位分配特定的任务并监督执行。

组织决定：

维持最佳的均衡分配是直接目的。

执行过程：

制定一套能反映政策目标的详尽计划；指派下属单位以职责和工作成绩标准；监督系统的工作成绩；顺应外部环境变化的影响，不断调整组织的结构，以利于政策目标的达成。

（二）科层组织理论组织原则：

组织的两大属性为裁量和规范，裁量指组织成员在日常工作中的行为；规范指维持组织的正常秩序。

权力分配：

按层级进行分配，上级必须拥有控制力。

组织决定：

各项决定集中于裁量的控制和规范的修正，组织的修正程度是通过渐进方式进行的。

执行过程：

为政策目标的实现，设计符合政策目标的规范。

（三）组织发展理论政府工作日益复杂化，人们的受教育水平不断提高，传统的系统管理理论和组织理论所强调的层级、组织规范、专业分工、控制等比较陈旧的观念必须转变。

该理论，一方面强调组织成员的自主性、参与感和归属感，另一方面倡导对组织的结构、层级系统与监督控制的方法进行调整，以顺应不断变化的环境。

组织原则：

为了顺利达成政策目标，应设法满足成员的基本心理需求和社会需求。

给予成员决策自主权，鼓励成员参与组织决策，采取目标管理。

权力分配：

组织结构的设计，应扩大各层级成员的控制权、参与机会和归属意识，减少组织层级。

组织决定：

围绕有效的工作团队，有效沟通、彼此信任，发挥积极性等方面来进行。

执行过程：

培养决策者与执行者之间的共识与协调，形成对政策目标的一致看法是关键。

（四）组织冲突理论冲突可以说是自有人类历史以来的必然现象，在组织中，由于资源的有限与分配不均，组织冲突时有发生。

从冲突的角度来探讨组织制定和执行政策的成败是一种新的角度。

组织原则：

协调冲突，以达成政策目标权力分配：

组织层级中的正式职位，只是权力分配的因素之一，并不能决定一切。

此外，专业化的知识、资源的控制及外在环境的支持也决定了权力的分配。

因此，权力分配与组织的正式结构有一定的关系，但并非主要的关系。

组织决定：

组织内的决定完全由组织内各各单位的协商而定。

组织内的协商并不要求冲突各派完全接纳一个共同的目标，但是协商要达到各派同意彼此的行为。

执行过程：

执行乃是一系列复杂的协商决定，组织执行的成功，只能从协商过程能否维持而定。

三、我国的制度类型

（一）法属制度法属制度是以宪定的根本政治制度为核心，以其它配套法律为依托，逐步演绎出来的一整套制度安排。

在这套制度中，人民代表大会（立法机关）是最高权力中心，行政机关和司法机关由这个中心派生出来，并要忠实地贯彻这个中心的意志，或者说是这个中心的左右手。

法属制度的核心逻辑在于：

一切权力属于人民。

就像市场的理想状态一样，这套制度的理想状态需要一些苛刻的条件：

（1）每位合格公民对人大代表的产生都拥有同等的影响力；

（2）每位合格公民都有同等的机会成为人大代表候选人；（3）人大代表的当选完全依赖票数的多少；（4）人大代表始终代表选民的利益；（5）人民代表大会独立地做出决策；（6）人民代表大会的决策支配其它政府部门的行为；（7）行政部门有效地施政；（8）司法部门公正地执法；（9）选民、代表、官员拥有必要的公共品（10）选民、代表、官员拥有必要的公共知识。

这些条件在现实中都很难满足，在现有的人类智慧条件下，前两个条件在理论上无法满足。

这套制度更多地表现为一种形式，表现为一种权力来源的宣示，对实际的政治运作没有发挥重要的影响。

然而，这套制度的存在意义是不可忽视的，它不仅标示着现有政治体系的合法性，而且意味着该体系有一完善的基础和方向。

如同一些发展中国家一样，其宪定制度更多地不是反映现实，而是反映其人民对未来的渴望。

（二）党属制度党属制度也可称为执政党的领导制度，分为党外制度和党内制度两块，党外制度是实现对国家机关、军队、社会团体、以及企事业单位的领导，党内制度是实现执政党内部的有效治理。

这套制度在正式的法律体系中地位不明，但却是中国现实政治制度的核心。

就党外领导制度而言，主要包括思想领导、组织领导和政策领导三个方面。

政策领导制度是路线、方针、政策领导的简称。

中国共产党的领导机关就重大问题制定路线、方针和政策，然后通过意见和建议方式转化为公共意志和公共政策，从而对本区域的公民和组织产生约束力。

这是一种宏观的领导，是依法治国的主要实现方式，党的领导机关的意志和政策一旦形成公共意志和政策，它在党内外的约束力是一样的。

在中国政治生活中，党属制度比法属制度发挥着更大的作用。

除了文化大革命这种特殊时期之外，党属制度均有效地发挥着作用。

按党属制度办事，在当代中国政治体系内一直享有很高的道义性。

这套制度的有效运作，所需要的条件尽管比法属制度要宽松，但如果丧失了下面这些条件，这种制度就会出现危机。

（1）执政党地位的历史正当性没有根本性的动摇；

（2）执政党的政治目标得到社会成员的基本认同；（3）执政党的政治手段与政治目标具有逻辑一致性；（4）执政党的施政满意度维持一个较高的比例；（5）执政党的外部控制力保持稳定；（6）执政党的内部控制力保持稳定；（7）执政党以无偏的方式进行政治录用；（8）执政党成员具备社会成员可以接受的素质。

（三）私属制度宽松地说，在法属和党属制度之外用来分配和运作政治权力的制度都可以称为私属制度，它是遍布政治权力场中的人情网、关系网。

其中在发展中国家具有普遍意义的是一种政治恩护制，一种以政治从属换取物质酬报的关系。

它意味着恩护人和受护人之间一种不对称的、可持续的交易关系，具有私人性、情感性和互惠性特征。

在政治恩护制中，恩护人通常是一位权势者，他掌握分配某些资源的自由裁量权，受护人通常是因为某种原因与恩护人产生一种亲密关系的地位低下者，在政治权力场中，恩护人与受护人互有所求，前者希望得到后者的政治支持，后者希望分享前者手中的资源。

这种关系在中国政治生活中广泛存在，而且历史悠久。

许多权势者后面都跟着大大小小的支持者，这些支持并非是无条件的，他们希望能够通过支持而获得预期的好处。

这种政治的典型通常被称为派别政治。

恩护制的主要形成方式有：

由同一官僚系统的上下级关系演变而来。

这种上下级关系本来是由正式制度界定的，上级指挥下级，下级服从上级是理所当然的。

但在中国，如果只有这一层关系，那么它的运作就会很僵硬，整个官僚机器就会运转不畅。

这层关系需要加进粘合剂，这种粘合剂通常称为感情，一种仿血缘的感情。

上级就像父亲，下级就像儿女，前者