1 韦伯理想科层制的基本原则.docx
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1韦伯理想科层制的基本原则
1韦伯理想科层制的基本原则。
固定和法定的管辖范围原则——法定官方的权限范围。
工资等级制和权力等级化原则——牢固而有序的上下层级制度。
公私分离原则——机关管理以书面文件为基础，办公场所和私人住所分开。
专业化原则——办公室管理的专业化，彻底而熟练的专门培训。
全职原则——公共机关的发展要求是官员要有充分的工作能力，而不是他们在办公室工作的时间。
一般化原则——办公室管理要遵循一般规律，其稳定性不一，是可以学会的。
2胡德“新公共管理”主要观点。
专业管理公共部门，让公共管理者承担相应的责任。
目标必须明确，绩效必须能够被精确测量。
特别强调产出控制，重视实际的结果甚于程序。
打破公共部门的本位主义，破除单位与单位的藩篱，建立网络组织，单位取向分化。
引进市场竞争机制，降低施政成本和提高服务质量。
强调运用私人部门的管理风格，将私营部门行之有效的管理工具应用到公共部门去。
强调资源的有效使用，资源利用具有更大的纪律性和节约性。
3政府的基本职能。
A世界银行认为，政府职能包括：
确定法律基础；保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护环境。
B安德森认为，政府职能包括以下几项：
提供经济发展的基础结构。
政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则与框架。
它们包括：
界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维护。
现代的经济社会也是一个政治的体系，没有游戏规则的框架，经济体系的运转是不肯能的。
提供各种公共物品和服务。
公共物品与服务的最大特征是其具有非竞争性和非排他性，亦即公共物品是任何人不付出代价均可使用而其使用并不损害他人的效用。
这两种特性使公共物品很难禁止他人不付费用而坐享其成，导致“搭便车”。
这种特性使得私人部门很少有诱因去生产，导致公共物品和服务供给不足，因此，政府必须介入而由政府提供。
典型的公共物品包括：
国防、基础研究、交通管制或其他基础结构。
社会冲突的调整和解决。
政府存在的一个基本理由在于解决社会的各种冲突，以维护正义、稳定和秩序。
此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。
保持并维护市场竞争。
从某种程度上讲，市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争，这意味着市场上有许多买者和卖者，在市场上有许多企业提供相同的产品，企业可以自由地进入或退出市场，如果一个企业成为某产品的独家卖者，而且其提供的产品没有相近的替代品时，便会出现垄断现象。
垄断的原因是进入障碍，垄断者能在市场上保持唯一卖者的地位，而其他企业很难进入市场与之竞争。
垄断市场上的价格大于边际成本，导致资源配置的无效率。
为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。
共有资源和自然资源的保护。
共有资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性（一个人使用共有资源就减少了其他人的使用）。
共有资源不可避免的导致共有地悲剧，即私人决策者过分使用共有资源。
我们不能依赖市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免受损害，并为我们的子孙后代的利益考虑。
因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用的问题。
收入和财产分配的调节。
市场经济会产生不平等的结果，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平的再分配机制。
市场交易不能进行有效的再分配，政府在进行再分配时显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该权力使得政府能打规模的进入再分配工作，并且政府能够通过征税解决由于要素市场的不完备与垄断定价产生的收入分配问题。
政府实现再分配的直接手段有：
税收转移、累进所得税等。
宏观经济的稳定。
经济周期总是上下波动的，经济会为长期的通胀和失业所苦，政府的作用在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。
稳定的工具包括：
财政工具，主要是预算政策和税收政策；货币工具，如法定准备金、贴现率、公开市场业务等。
C我国学者陈振明认为，政府的职能包括：
公共物品的提供者；宏观经济的调节者；外在效应的消除者；收入与财产的再分配者；市场秩序的维护者。
4公共选择理论的基本假设和基本观点。
公共选择理论是非市场决策的经济研究，经济学有关理论与方法在政治学中的运用，主题同于政治学，也是政治经济学，属于新制度经济学。
公共选择理论遵循经纪人假设，即政治是市场，政府与选民是经济人，公共选择各方在一定规则下进行交易。
其主要观点包括：
a官僚与其他人一样，不是受到公共利益的激励，而是被认为受到其利己利益的激励。
个体官僚被认为是牺牲其所在机构的利益去追求个人效用的最大化；他们是谋求其自身利益的最大化，而不是谋求公共利益的最大化。
同样的，政治官员并不值得信任，因为他们追求选票和金钱的最大化。
b公共选择理论家断定，“最好”的结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化。
有大量证据表明私人市场要优于政府或政治市场。
如果能够减少政府在提供商品和服务方面的作用，那么整个经济将从中受益。
与官僚无人负责的情况相反，市场具有更好的责任机制。
c官僚制不如市场有效率，主张个人自由和效率出发点的个人选择最大化，进而通过宪法（如保护少数、遏制政府自利性膨胀等）实现社会福利最大化。
5如何看待利益集团竞争对公共管理的影响。
国外学者对利益集团竞争对公共管理的影响主要有两派观点：
一种是多元论，另一种是奥尔森和斯蒂格勒对多元论的批评。
多元论主义者认为，政府自身并不积极参与集团竞争过程，而是充当仲裁者，允许竞争各方争斗，潜在的群体会很快形成自己的利益集团；单一团体没有力量；政府的任何行动都是利益集团竞争的结果。
a多元主义代表杜鲁门认为，专业化程度和社会复杂性的提高，社会需要更多的利益集团，新生利益集团来满足社会需求是社会生活的基本特征。
集团间的互动使集团的均衡我呢定下去。
b罗伯特达尔认为，只有存在多元社会组织，构成政治权力的有效社会制衡，宪政体制才能延续下去并实际发生作用，这就实际上提出了民主运行的社会生态环境问题，一定的政治制度是和一定的社会条件相一致的，当社会条件发生变化，政治制度必然发生适应性的变化。
c加尔布雷斯认为，随着资本主义发展，资本逐渐集中于少数的大公司手中，从而限制了市场自由竞争，这一过程引发了对立的、中和的、抗衡的力量出现。
当原有的社会力量间的均衡随着资本集中这一客观社会变动而崩溃时，那些处于不利地位的社会集团为了保护自己利益不受侵害，就会组织反极性的，对抗性的社会利益组织，塑造新的力量均势格局。
在新的多元均衡中，寡头市场不仅不会产生垄断，反而可以利用它的大生产的优越性味社会谋福利。
奥尔森对多元论的批评：
a多元论不合逻辑，潜在的利益集团并不一定会成为事实上的利益集团，因为与组织所耗费的时间和经历的成本相比较，大型集团的组织者不一定获得政策变化带来的大量利益分享。
b多元论认为，大型集团变得更重要和更有影响力，而实际上是小集团居于主导地位，并更成功的获得了政府的认同。
小集团——尤其是那些特殊的利益集团——仅仅代表了社会中狭小的一部分。
它们很少或几乎没有为社会整体利益做出牺牲的动因，它们致力于争取更大份额的社会产品来更好的服务于其成员的利益。
社会中的小集团——尤其是那些有着集体经济利益的小集团——确实显得比其成员有更大的影响力。
c小集团——集团规模越小，集团成员搭便车的可能性越小，小集团比大集团更容易组织，能够表现出比大集团对管制政策更强烈的偏好。
政府管制措施因此将倾向于保护小的利益集团，而以牺牲大利益集团的利益为代价。
d特殊利益集团的共谋降低了整体效率，聚敛了社会财富，打破利益的平衡机制，操纵政治行为。
斯蒂格勒提出著名的“俘获理论”：
政府管制是为了满足产业对管制的需要而产生的，管制立法行为和执法行为主要是为受管制产业的利益服务的，立法者被产业俘虏，执法者也被产业所俘虏，最终管制者和被管制者共同分享垄断利润。
因而确立政府管制的立法机关或政府管制机构是利益集团的代表着，而不是像传统的管制理论所认为的那样是社会公共利益的代表者。
在政府管制市场的过程中，拥有一个自由裁量权的政府管制者，能通过自己的立法行为和执法行为在社会各利益集团间分配财富，有关利益集团比那会对政府管制政策施加影响，使之对自己有利，其结果是管制者被被管制者所俘获，政府的管制措施提高了被管制者的利润，而不是社会福利。
6奥斯本和盖布勒在《重塑政府》中的提出的政府再造的十大原则。
导航性的政府。
政府的职责在于规划远景，建立发展的方向和机关的使命和目标，并从中担任催化剂角色，而实际推动工作由民间完成。
竞争性的政府。
鼓励民众参加提供公共服务，而由顾客进行裁判和选择，刺激政府机关改进管理方法，提高服务水平和服务品质。
任务导向型政府。
行政机关运作应以目标和任务为导向，发挥创造性，以弹性、高效、便捷的方法完成任务。
结果导向型政府。
运用绩效管理和全面质量管理的方法，以实际工作的结果为工作重点，建立以结果为导向的管理体制。
顾客导向型政府。
以创造民众利益、服务民众的目的，建立顾客回应系统，及时倾听民众意见，满足顾客需求。
有企业心的政府。
发挥企业的经营精神，进行有效的投资，通过开源，以获取更多的受益，解决窘困的错误状况，达到自给自足的境地。
分散化的政府。
授予地方政府发挥因地制宜的管理作用，对内讲求参与管理的观念，增强组织凝聚力和向心力。
属于社区的政府。
提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心参与公共事务，了解民众需求，对症下药。
预防性的政府。
重视策略的思考和长期的规划，重视未来可能发生的问题，事先制定政策，防范于未然。
市场导向型的政府。
开放公共服务的市场，使民间组织共同分担管理运营风险，协助政府机关效率的提高。
论述题1公共部门与私部门在管理上存在的差别。
国外学者休斯将其概括为以下几点：
a公共部门的决策是强制性的，而私营部门不具有这一特征。
私营企业在主观上具有更大的自由度。
b公共部门具有不同于私营部门的责任制形式。
从理论上说，公共管理部门要对股东负责，而公务员要对政治领导人、国会、公众以及司法系统的不同部门负责。
c公共服务管理者必须解决在很大程度上由政治领导人设定的外部议程。
这一点不同于以营利为各级人员共同动机的组织。
d公共部门在测量产出或生产效率方面存在着固有的困难。
e公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调都很困难。
我国学者张成福将其概括为以下几点：
a政治权威和经济权威：
公共管理包括政治权威，公共管理本身具有强制性；私营部门权威很大程度上取决于其在市场上的竞争力，这种权威不以国家强制力为后盾。
b多元制衡与自主性：
公共部门处在各种力量（如立法、司法、政党、利益集团）相互作用之中；私营部门有相对充分的管理自主权。
c公共利益与私人利益：
政府具有促进和实现公共利益的义务与责任；私营部门是个人利益与经济利润的最大化追求者。
d法的支配与意思自由：
法的支配是法治国家的基本原则与要求；私营部门遵循契约自由和意思自由，拥有高度的管理裁量权。
e多元理性与经济理性：
政府治理的理性往往是多元理性，考虑到各种利益与价值的平衡，如效率与公平、改革与稳定、个人利益与公共利益的平衡；私人部门仅仅考虑经济理性。
我国学者汪大海将其概括为以下几点：
a产权方面：
私部门产权清晰，而公共部门产权不清晰、难于界定。
b行为方面：
私部门行为分散，公共部门集体行为。
c交易机制方面：
私部门集中在市场交易，公共部门体现出更多的多样性。
d约束机制方面：
私部门追求利润最大化，公共部门是为了追求公共部门利益最大化。
2从理论上和实践的结合上论述公共部门绩效评估的意义。
绩效评估是公共管理的必要手段。
公共管理人员能够对公共政策和项目的结果进行评估至关重要，否则，管理水平不可能得到提高，因而也不可能以高效的管理为公众服务。
绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制。
首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任；其次，绩效评估有助于提高公共服务攻击的质量和效率；再次，绩效评估有助于改进公共部门与社会公众之间的关系。
绩效评估有利于政府信誉和形象的提高。
绩效评估实际上是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，把政府在各个方面的表现做出全面的、科学的描述并公之于众，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。
绩效评估是一种有效的管理工具。
绩效评估作为一种有效的故那里工具表现在以下三个方面：
第一，绩效评估可以用于一种诱因机制；第二，绩效评估作为一个公共管理工具最重要意义在于政府运作和管理上加上成本效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费；第三，绩效评估是诊断组织发展的一个有力措施。
3在发展中国家应用新公共管理理论可能存在的问题。
新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。
它也是和精简政府、培育市场相联系的。
然后，采用市场和管理主义方法是一回事，使市场正常运转又是另一回事。
发展中国家常常缺少市场运作的经验，而市场应在具备诸多因素之后才能有效地运转。
公共企业在发展中国家通常是失败的，但民营化存在一些问题。
民营化进程的推进没有一个明晰的规划或法律框架；竞标和会计程序不明确；资产通常以远低于其价值的价格出售；而成功的投标者有时得到了包括垄断经营许可证等在内的优惠条件。
从官僚制到市场的转变可能意味着产生腐败蔓延的风险。
没有法律规定和强制执行合同的规范，在政府提供服务向采用合同方式转化中会出现问题。
当结果易于具体指明时，合同制最为有效。
当目标模糊并且不能以书面的形式明确说明或腐败风行之时，运用合同是不可能成功的。
是发展中国家遵循单一西方模式的问题，将单一的观点强加给完全不同的发展中国家，会失效。
政治化问题可能更加严重。
管理主义模式似乎会给公务员的政治化创造某种机会，使其利用合同为其亲朋好友谋利。
还存在潜在的期望值过高的问题。
4结合当前公共管理的实践，论述21世纪公共服务的基本特征。
国外休斯将其概括为以下五点：
a由于更加注意公共部门和私营部门之间的界限及改进二者的关系，公共服务具有更多的市场导向。
政府介入社会并不一定意味着通过官僚制手段提供服务；其他替代方法，特别是市场方法，将会得到越来越多的运用。
政府的作用将更多的是“掌舵而不是划船”，即政府应对提供服务进行，而不是通过常规性的官僚制度提供服务。
b未来的行政更有弹性。
“结果”和“弹性”可用于最恰当地描述改革过程的特征。
弹性包括许多方面——组织的、人员的、财政的——未来任何官僚者的主要任务是实验和改变实现的结果。
c政治性可能增强。
这可能是一种较易引起争议的观点。
未来的公共管理者本身介入政治，但不一定是政党政治，他们将认识到，他们所做的是政治过程的一部分。
通过各个机构之间相当公开地进行竞争，官僚政治会得到承认并以一种积极的方式得到运用。
公共管理者将会更清楚地了解可选择方案的政治成本和利益，而不是藏在不真实的中立后面。
d行政可能有更多的参与性。
公共“管理者”的角色将与公众联系在一起，将去“管理”公众对新创意的反应，利益集团会主动受到考虑，会将个人引入到行政过程中，人们会认识到，行政的整体结果将因此得到改进。
e公务员现在比以往能力更强。
这种情况还将继续发展。
较好的管理方法以及更好的招聘和晋升程序，提别是在与较好的新技术结合时。
国内有关学者将其概括为以下几点：
a采取理性途径（RationalApproach）的方式处理问题，特别强调策略管理（StrategicManagement）所扮演的角色和作用；b改变组织结构，促使官僚组织更加扁平化，提倡授权；c依据经济、效率及效能等标准（Criteria）（3E标准）来衡量组织成就，发展绩效衡量指标；d促使公共组织能够从被传统公共服务价值所支配的文化转换成能与“新公共服务模式”强调市场及企业价值相调和的文化；e运用人力资源管理技术，寻求动员员工的支持和承诺以持续地进行结构与组织的变革；f试图建立一种具有弹性的、回应力和学习能力的公共组织，并发展一种将大众视为顾客（Clients）、消费者（Customers）与公民（Citizens）的“公共服务导向”（PublicServiceOrientation）；g以契约关系（ContractualRelationship）来取代传统的信托关系（ContractualRelationships）。
1管理主义模式存在的问题。
管理主义的保守主义倾向，是披着科学外衣的意识形态。
波利特明确地将“新公共管理”看作一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。
它是右派政府的公共管理哲学，是保守主义在公共管理领域的具体体现。
管理主义的经济学基础。
它是滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学的帝国主义。
这种批评有一般和特殊两个层次：
一般层次的批评是：
经济学是一门有缺点的社会科学，所以将它应用到公共部门以及政府管理上同样有缺点。
特殊层次的批评是说，虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效，但将它应用于公共部门及政府的理由是不充分的。
例如波利特认为，基于如下两个原因，公共服务区别于一般的“消费者/提供者”市场模式：
第一，公共服务中的“提供者/消费者”明显比一般市场中的消费者面临更为复杂的交易；第二，公共服务的消费者不仅仅是消费者，他们更重要的是公民，这对于交易有一些列独特的内涵。
因此，将经济学作为公共管理理论的基础理由不充分。
管理主义忽视了私人部门与公共部门间的差别，照搬私人部门的管理经验、原则和方法与模式，是一种“新泰勒主义”。
在公共部门管理实践中，明确、有限的目标，固定和清楚的优先性是少有的，结果往往是难以衡量的。
这就决定了私人部门的管理原则、方法和模式难以在公共部门管理中加以运用。
管理主义是泰勒科学管理思想的直接继承者，它所推崇的绩效管理、目标管理、结果控制、成本核算一类的管理原则和方法只不过是泰勒主义在当代的翻版而已。
管理主义的政治化倾向。
高层文官的政治任命及文官卷入政治事务，破坏了文官制度的文官政治中立传统，容易造成腐败。
管理主义实践模式是建立在市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施，说这些改革是以放弃政府的公共服务职能，逃避市场责任，破坏了政府与公民社会的关系，背离了民主社会的基本价值。
通过引入市场竞争机制，把公共服务交给了私人部门或其他非盈利机构，意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了政府的责任感。
再者，“新公共管理”的“顾客至上”原则，将公民降低为顾客或消费者，忽视了公民与顾客之间的内在差别。
这种差别首先表现在公民也是民主社会的主人，是政府的拥有者，他们是通过政治过程而非市场过程去选择公共物品及服务。
且不像一般顾客那样有选择自由。
再次，“新公共管理”这些改革以“3E”（经济、效率和效益）作为追求目标，核心是经济的方面，而民主社会的基本价值（自由、民主、公平等）被抛在一边。
2公共行政制度的创新类型。
效率驱动模式（theefficiencydrive）强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场的为基础和坚持顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验；解除劳动力市场的管制，加快工作步伐，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略转移。
小型化与分权模式（downsizinganddecentralization）从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩散，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心和大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织的转变、组织高层领导与底层领导职员的减少；公共资金与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离以及作为一种新型组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式互动作用一类的新风格的转变，对组织间的战略转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多变的服务系统的转变等。
追求卓越模式（insearchofexcellence）在自上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作是一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。
在自上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；要求突出公司口号、使命、声明和团结，要求一种明确的交往战略和一种更具战略性的人力资源管理职能等。
公共服务取向模式（publicserviceorientation）主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反应使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程；要求一系列连续不断地公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任等。
3传统行政模式的官僚责任存在的问题。
传统模式中，官僚制组织仅仅在政策方面给政治领导人提供建议，并且尽可能地代表政治领导人，管理拥有的各项资源.每个公务员通过行政部门的等级结构，在技术上对政治领导人负责，并最终对人民负责。
此外，传统的行政模式假定，作为政治官员活动领域的政策事务与公务员的行政事务是可以严格区别开的。
政治与行政二分法存在一些明显的问题：
第一，这一制度中，实际上只有政治官员才真正负责，而行政人员是中立的、匿名的，且与任何特定政策无关。
行政机关可以不负责任，如果除了问题，也只是领导人的过错，官僚可以通过匿名的方式躲避责任。
第二，在责任方面，政府的政治部分和行政部分必然会有所交叉，这种交叉可能是问题产生的根源，因为它们各自具有不同的文化、理性类型和责任形式。
第三，尽管存在种种问题，在传统行政模式中仍存在某种程度的责任，但这是一种特殊的、狭义上的责任。
在这一模式中，虽然有谁负责是十分清楚的，但它却是一种对错误负责而非对成就负责的责任机制。
这种责任机制的目标是回避错误，因此它鼓励逃避风险的行为。
第四，即使这种传统的责任模式很容易理解且具有政治上的合法性，但把一个关于责任的重要理论建立在某种假设之上总是存在问题的。
公共行政多年的实践表明，把政治和行政、政治领导人和行政官员截然分开是不可能的。
4作为公共政策基础的市场失灵的主要类型。
市场失灵，即因市场缺陷引起的资源配置的无效率。
包括两种情况，一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。
公共产品经济社会生产的产品大致可以分为两类，一类是私人物品，一类是公共物品。
简单地讲，私人物品是只能供个人享用的物品，例如食品、住宅、服装等。
而公共物品是可供社会成员共同享用的物品。
严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。
非竞争性是指一个人对公共物品的享用并不影响另一个人的享用，非排他性是指对公共物品的享用
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