我国BOT项目投资中的问题及对策.docx
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我国BOT项目投资中的问题及对策
本科毕业论文（设计）
题目我国BOT项目投资中的问题及对策
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指导教师
成绩_____________________
年月日
我国BOT项目投资中的问题及对策
高源流
西南大学工程技术学院，重庆200716
摘要：
BOT作为一种新型项目融资方式，因其对基础设施的建设意义重大与运营，为众多国家，尤其是发展中国家所青睐。
就我国而言，BOT项目投资方式的运作存在法制不健全，不知如何认清BOT的法律特征，管理体制不完善，运行机制不规范的问题。
面对这些问题我们政府首先应支持BOT项目，创造良好的政策氛围，制订防范BOT项目风险措施；规范管理和健全法制法规；鼓励内资参与BOT项目投资；积极培养BOT运作专业人士；拓展BOT投资领域。
使其在我国运作的更好，进一步强化优化我国的基础设施建设。
关键词：
BOT投资建设项目基础设施政府保证
TheBOTInvestmentProblemandSolutioninOurCountry
GaoYuanliu
CollegeofEngineeringandTechnology,SouthwestUniversity,Chongqing400716,China
Abstract:
BOTasanewfinancingway,becauseoftheinfrastructureconstructionisofgreatsignificanceandoperation,formanycountries,especiallydevelopingcountriesfavor.Withrespecttoourcountrycharacter,BOTinvestmentmodeofoperationhasthelegalsystemisnotperfect,IdonotknowhowtorecognizetheBOTcharacteristicsofthelaw,imperfectmanagementsystem,operationmechanismproblems.WefacetheseproblemsthegovernmentshouldfirstsupportBOTproject,creategoodpolicyatmosphere,makingagainsttheBOTprojectriskmeasures;standardizedmanagementandperfectthelaws;toencouragedomesticcapitaltoparticipateintheBOTprojectinvestment;activelytrainingoperationofBOTprofessionals;expandtheBOTinvestmentfield.Intheourcountrytorunbetter,furtherstrengtheningandoptimizingChina'sinfrastructureconstruction
Keywords:
BOTInvestment,Constructionproject,Infrastructure,Governmentalinsurance
引言
为适应WTO和经济金融全球化及我国经济发展的需要，于20世纪80年代我国开始对BOT方式进行尝试和试点。
虽然BOT投资方式在我国发展已有20多年左右的历史，在一些项目成功运用了BOT融资方式，一定程度上消除了基础设施缺乏的负面影响，为产业结构的调整，经济水平提升起到了积极推动作用。
但是不论在理论还是实践方面都还有很多不成熟的地方，使其在基础设施项目融资、建设、经营、移交过程中遇到种种问题。
鉴于此，为了进一步发挥BOT投资方式在我国项目融资中的作用，本文搜集了国内一些BOT项目案例，结合国内外一些成功经验，对我国运用BOT投资方式进行项目融资过程中出现的问题进行了系统分析，并找出了合理对策。
一、关于BOT项目投资方式的涵义
BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，汉语意思为建设-经营-移交，其是指项目所在地的政府通过招投标方式，把本属于政府自己建设经营的基础设施项目一特许权协议（concessionagreement）的形式授予中标的本国公司或外国公司（通常为财团）进行融资、建设、经营，并由中标公司在特许权协议规定的期限内通过对基础设施的经营收费收回投资获得合理利润，协议期满中标公司把基础设施无尝移交给政府的一中基础设施建设融资和建设方式。
（一）BOT的历史
BOT这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功，引起了世界范围广泛的青睐，被当成一种新型的投资方式进行宣传，然而BOT远非一种新生事物，它自出现至今已有至少300年的历史。
17世纪英国的领港公会负责管理海上事务，包括建设和经营灯塔，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权。
但是据罗纳德·科斯（R.Coase）的调查，从1610年到1675年的65年当中，领港公会连一个灯塔也未建成。
而同期私人建成的灯塔至少有十座。
这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓BOT如出一辙。
即：
私人首先向政府提出准许建造和经营灯塔的申请，申请中必须包括许多船主的签名以证明将要建造的灯塔对他们有利并且表示愿意支付过路费；在申请获得政府的批准以后，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费；特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。
到1820年，在全部46座灯塔中，有34座是私人投资建造的。
可见BOT模式在投资效率上远高于行政部门。
同许多其他的创新具有共同的命运，BOT在其诞生以后经历了一段默默无闻的时期。
而这段默默无闻的时期对BOT来讲是如此之长以致于人们几乎忘记了它的早期表现。
直到上世纪80年代，由于经济发展的需要而将BOT捧到经济舞台上时，许多人将它当成了新生事物。
（二）BOT投资方式的产生
上世纪70年代末到80年代初，世界经济形势逐渐发生变化。
经济发展、人口增长、城市化等导致对交通、能源、供水等基础设施需求的急剧膨胀。
经济危机巨额赤字使政府投资能力大大减弱，债务危机使许多国家的借贷能力锐减，从而亟需减少投资项目的预算资金。
一般情况下，一个主权国家出于公共利益和国家安全的考虑，基础项目的建设和运营都由本国政府机构或公营机构来承担；况且从商业利益角度看，基础项目都是市场稳定、利润丰厚的行业，但由于国家财政收入和经济发展对础设施需求的矛盾，以及政府垄断经营导致高成本低效率，加上赤字和负债的负担迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政策转而寻求私营部门的投资。
各国逐渐重视挖掘私营部门的能力和创造性，利用私营部门的资金进行基础设施建设。
在这种背景下，BOT投资方式因其既不增加债务，又能引进资金，促进出资方之间竞争。
在一些国家逐渐产生、兴起并得到运用和推广，经过实践证明这是一种利用外资和民营资本兴建基础设施很有前途的新模式。
（三）BOT投资方式的自身特点
当代资本主义国家在市场经济的基础之上引入了强有力的国家干预。
同时经济学在理论上也肯定了“看得见的手”的作用，市场经济逐渐演变成市场和计划相结合的混合经济。
BOT恰恰具有这种市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。
一方面，BOT能保持市场机制发挥作用。
BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。
作为可靠的市场主体的私人机构是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。
这样，承担BOT项目的私人机构在BOT项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。
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另一方面，BOT为政府干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。
尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。
在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。
在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束，政府还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为。
（四）BOT投资方式的功能
1.融资功能
BOT系列项目的投资主体是私营公司项目主体，由私营公司及财团进行融资承包建设项目，这种功能不仅可以解决发展中国家资金短缺的问题，更重要的是可使发展中国家摆脱债务危机的困扰，使项目风险分散或转移。
从融资方式看有汇集自有资金、银行
贷款、出口信贷、银团联合贷款以及与有经济实力的外国公司合作承包等。
2.建设功能
BOT系列方式建设功能是采取国际投票方式实现的是通过多方投资完成的。
首先由政府或其委托机构发布招标广告，然后对报名的私人机构进行资格预审，从中选择数家私人机构作为投标人并发售招标文件。
中标单位作为执行主体负责BOT项目的筹资、分包、建设、验收、经营管理体制以及还债和偿还利息。
大型基础建设项目通常专门设立项目公司作为业主，同设计公司、建设公司、制造商以及经营单位进行商谈。
BOT建设项目是一项系统工程，在这个大系统中，既有项目主体、咨询设计、工程施工、还有经营等组织系统。
因此，BOT系列投资方式与国际工程承包方式紧密相联。
3.经营功能
BOT系列的经营功能显示了国际工程承包“前伸后延”的发展趋势。
项目合同前伸到投资方案和可行性研究等阶段，后延到指导投产和运营阶段，这种经营是通过东道国政府给予投资项目的特许权实现的。
而项目经营管理方式涉及到投资合作方式、投资回收方式以及风险分担问题。
因此，BOT系列的经营又与国际技术贸易、补偿贸易、租赁贸易等相结合。
4.转让功能
投资者在一国政府允许的期限内，通过运营收回投资、运营与维修费、服务费、租金及一定利润。
特许期满之后转让给东道国政府，其转让的条件是随着投资合作方式和转让内容的不同而不同，转让涉及到技术转让、股本转让、经营权转让和项目移交等多种转让合同。
这样一来，政府在一定时期内通过特许权协议，合理解决了因资金不足问题造成的无法完善基础设施的问题。
二、BOT在我国的实践及问题
（一）我国采用BOT方式的必要性
BOT方式与其他承包方式的根本区别，在于建设项目是由建设者和银行投资团体发起并筹措资金、组织实施以及经营管理。
这种方式的实质，是将国家的基础设施建设和经营管理民营化。
用BOT方式建大型基础设施项目，对于我国现阶段的国情来讲显得更为必要。
首先，基础设施投资不足是长期以来制约我国经济增长的首要因素，这是由于基础设施的准公共产品的特点决定了私人资本介入的遇到了极大的困难。
目前我国的政府的财政赤字逐年增加，政府财政资金对于基础设施建设的资金不可能在短期内有较大幅度的增长，而BOT方式可以缓解政府负担，把基础设施项目剩下来的钱可以用在更为迫切的项目上，从而可以用有限的资金为民众办更多的“实事”；其次，从建设者方面看可以在建筑市场不景气时通过BOT方式激发银行、财团及个人的投资兴趣，创造项目的投资机会，从而扩大承包来源，缓解由于开工不足引起的种种问题；最后在BOT运作时牵连到各方的利益，在不同的阶段检查制度较为严格，大大提高了项目的效率。
长期以来，我国的基础设施建设由政府充当主要的投资主体，由于所有者的缺位，加上其产品定价扭曲，因此在效益方面普遍低下，而采用BOT投资方式来建设基础设施项目，将会有效解决这一问题。
（二）我国采用BOT投资方式的现状
20世纪末的十年，亚洲地区每年的基建项目标底高达1300亿美元。
许多发展中国家纷纷引进BOT方式进行基础建设，如泰国的曼谷二期高速公路，巴基斯坦的HahRiver电厂等等。
BOT方式在中国出现已有十年有余，1984年香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商和广东省政府合作在深圳投资建设了沙角B电厂项目，是中国首家BOT基础项目。
但在具体做法上并不规范。
1995年广西来宾电厂二期工程是中国引进BOT方式的一个里程碑为中国利用BOT方式提供了宝贵的经验。
此外，BOT方式还在北京京通高速公路、上海黄浦延安东路隧道复线等许多项目上得以运用。
广西来宾电厂B位于广西壮族自治区的来宾县。
装机规模为72万千瓦，安装两台36千瓦的进口燃煤机组。
该项目总投资为6.16亿美元，其中总投资的25%即1.54亿美元为股东投资，两个发起人按照60:
40的比例向项目公司出资，具体出资比例为法国电力国际占60%,通用电气阿尔斯通公司占40%,出资额作为项目公司的注册资本；其余的75%通过有限追索的项目融资方式筹措。
中国各级政府、金融机构和非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保。
项目融资贷款由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行组成的银团联合承销，贷款中3.12亿美元由法国出口信贷机构——法国对外贸易保险公司提供出口信贷保险。
项目特许期为18年，其中建设期为2年9个月，运营期15年3个月。
特许期满项目公司将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府。
在建设期和运营期内，项目公司将向广西壮族自治区政府分别提交履约保证金3000万美元，同时项目公司还将承担特许期满电厂移交给政府后12个月的质量保证义务。
广西电力公司每年负责向项目公司购买35亿千瓦时（5000小时）的最低输出电量（超发电量只付燃料电费）,并送入广西电网。
同时，由广西建设燃料有限责任公司，负责向项目公司供应发电所需燃煤，燃煤主要来自贵州省盘江矿区。
BOT投资方式在我国的运作是从电力行业开始的。
我国的第一个BOT项目是1984年省政府授权香港合和实业公司开发建设的深圳沙角火力发电B厂。
由于该项目在电力极为紧缺、严重制约了经济发展下运作，而且又没有任何法律法规等参照，极不规范，致使中外双方在管理控制权、风险承担和投资回报等问题上纠缠不休。
为了促进BOT的发展，1995年8月，国家计划委员会、电力工业部及交通部联合发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理的有关问题的通知》，采用规范的BOT方式建设3个试点项目：
广西来宾电厂、长沙电厂、成都水厂，开始了外商在我国基础设施投资领域的新时代。
同时，绥棱、海林、密山三县（市）政府经过不懈努力，于2000年与美国普莱姆银行和美华集团达成了采用BOT方式设施城市供水项目的协议。
根据该协议，美国普莱姆银行和美华集团将共同注入资金3000万美元；提供技术和设备在绥棱、海林、密山三县（市）建造城市用水处理厂；按照协议约定向城市居民和有关单位供应符合卫生和质量标准的饮用水。
之后，国家计划委员会在“八五”计划中曾明确提出利用BOT方式吸引外资，目前又进一步声明将积极探索BOT项目融资等国际通行的外商投资方式，拓宽利用外资渠道，特别是注意利用BOT、境外上市发行股票等方式引进外资。
迄今为止，我国已陆续建设了数十个BOT项目（如北京高速公路、上海延安东路隧道复线、丁渠火电厂等），吸引了数十亿美元的资金，对推动我国经济的发展和基础设施的完善起到了积极的作用。
（三）我国BOT投资方式存在的问题
虽然目前BOT在我国已经取得一些进展，但是，从我国BOT项目实施的具体情况来看，还存在较多的问题，主要表现在以下方面：
1.BOT运作中存在的风险
风险（risk）一词指的是未来情况的一定程度的不确定性。
而将来实际发生的情况可能比预期的糟，也有可能比预期的情况理想。
“风险”一词并非单指不利的一面，但稳健的投资者更重视避免不利的情况发生。
BOT项目投资大、期限长、且条件差异大，常常无先例可循，所以BOT的风险较大。
BOT项目整个过程中可能出现的风险有五种类型：
政治风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抵抗的外力风险。
政治风险。
政局不稳定，社会不安定会给BOT项目带来政治风险，这种风险是跨国投资的BOT项目公司特别考虑的。
投资人承担的政治风险随项目期限的延长而相应递增，而对于本国的投资人而言，则较少考虑该风险因素。
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市场风险。
在BOT项目长长的特许期中，供求关系变化和价格变化时有发生。
在BOT项目回收全部投资以前市场上有可能出现更廉价的竞争产品，或更受大众欢迎的替代产品，以致对该BOT项目的产出的需求大大降低，此谓市场风险。
通常BOT项目投资大都期限长，又需要政府的协助和特许，所以具有垄断性，但不能排除由于技术进步等原因带来的市场风险。
此外，在原材料市场上可能会由于原材料涨价从而导致工程超支，这是另一种市场风险。
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技术风险。
在BOT项目进行过程中由于制度上的细节问题安排不当带来的风险，称为技术风险。
这种风险的一种表现是延期，工程延期将直接缩短工程经营期，减少工程回报，严重的有可能导致项目的放弃。
另一种情况是工程缺陷，指施工建设过程中的遗留问题。
该类风险可以通过制度安排上的技术性处理减少其发生的可能性。
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融资风险。
由于汇率、利率和通货膨胀率的预期外的变化带来的风险，是融资风险。
若发生了比预期高的通货膨胀，则BOT项目预定的价格（如果预期价格约定了的话）则会偏低；如果利率升高，由于高的负债率，则BOT项目的融资成本大大增加；由于BOT常用于跨国投资，汇率的变化或兑现的困难也会给项目带来风险。
不可抗拒的外力风险。
BOT项目和其他许多项目一样要承担地震、火灾、江水和暴雨等不可抵抗而又难以预计的外力的风险
2.法制不健全
BOT方式需要专业有专门的法律规定及制度体系来支持，但到目前为止我国并未颁布正式的BOT法，而是用一般的外资法或几个单位的条例来规范它。
国务院各有关部门分别从不同角度制定颁布了一些规章，如外经贸部于1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》，电力部和交通部于1995下发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关的问题通知》，前者规定了BOT近限于“建设—经营—移交”的狭义模式，不包括项目所有权的移交；而后者把BOT理解为包括项目所有权移交的广义模式。
这让有关政府部门和投资者在实际操作过程中不知所措，无所适从；投资者在一国运作BOT项目，目的在于获取利润并把利润兑换成国际通用货币或本国货币汇回国内，但我国是典型的外汇管制国家，《外汇管理条例》（1996）对这一问题虽有所松动，但资本项目下的人民币依然不能自由兑换。
这显然不符合外商利益，也会打击外商投资的积极性。
同时还有其他机构颁布的诸如，《外商投资特许权项目暂行规定》、《指导外商投资方向暂行规定》、《担保法》、《保险法》、《电力法》、《外商投资产业目录》等法规。
这些法律法规在一定程度上规范了我国BOT项目的运作，但由于上述法律法规的自身之间的冲突又对BOT项目的实践产生了许多负面影响，一定程度上阻碍了BOT项目的顺利实施，这些问题都需急于解决。
3.管理体制不完善
实施BOT投资方式，涉及到国家的产业政策、外贸政策和投资政策，我国目前没有制定相应的政策、法规，也没有一个机构来统一管理，致使投资管理工作不够规范，许多项目因管理体制上得问题进度缓慢。
也有许多地方政府因急于引进外资放松了对对项目的审批，致使一些论证不充足的项目仓促上马，又以失败告终。
另外，宏观规划上的不足是多数BOT项目集中于东部地区，而经济欠发达的西部地区项目太少，不利于配合中央“西部大开发”的战略实施。
4.运行机制不规范
我国BOT项目目前的做法是“一个项目，一个方案”，还为形成较规范的运行模式。
没有充分引入竞争机制、价格机制、风险机制等市场机制，很多的项目上还留有较浓的计划经济色彩，致使许多项目运行效率低下，成功的项目很少。
5、发展环境制约因素多
首先是人才资源匮乏。
通晓金融、法律等相关专业知识、具有丰富实战经验的专业人士很少，而这恰恰是BOT项目取得成功的关键。
BOT方式在我国刚刚起步，相关的专业人士严重不足，难以在谈判中机智灵活的维护我方利益。
其次，我国的金融环境也存在着投资信息不足，信息渠道不通常的问题，这对BOT项目的成功运作产生了一定的负面影响。
三、发展我国BOT项目投资的对策
发展BOT项目投资，对于保持我国经济高持续、稳定协调的发展具有重要的现实意义。
为了保证BOT项目在我国的顺利进行，我们必须注意以下几个问题：
（一）BOT投资中的风险规避和分担
应付风险的机制有两种。
一种机制是规避，即以一定的措施降低不利情况发生的概率；另一种机制是分担，即事先约定不利情况发生情况下损失的分配方案。
政治风险的规避。
跨国投资的BOT项目公司首先要考虑的就是政治风险问题。
而这种风险仅凭经济学家和经济工作者的经验是难以评估的。
项目公司可以在谈判中获得政府的某些特许，以此而部分抵消政治风险。
如在项目国以外开立项目资金帐户。
此外，美国的海外私人投资公司（OPIC）和英国的出口信贷担保部（ECGD）对本国企业跨国投资的政治风险提供担保。
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市场风险的分担。
在市场经济体制中，由于新技术的出现带来的市场风险应由项目的发起人和确定人承担。
若该项目由私人机构发起则这部分市场风险由项目公司承担；若该项目由政府发展计划确定，则政府主要负责。
而工程超支风险则应由项目公司做出一定预期，在BOT项目合同签订时便有备无患。
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技术风险的规避。
技术风险是由于项目公司在与承包商进行工程分包时约束不严或监督不力造成的，所以项目公司应完全承担责任。
对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中做出规定，与承包商的经济利益挂钩。
项目公司还应在工程费用以外留下一部分维修保证金或施工后质量保证金，以便顺利解决工程缺陷问题。
对于影响整个工程进度和关系整体质量的控制工程，项目公司还应进行较频繁的期间监督。
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融资风险的规避。
工程融资是BOT项目的贯穿始终的一个重要内容。
这个过程全部由项目公司为主体进行操作，风险也完全由项目公司承担。
融资技巧对项目费用大小影响极大。
首先，工程过程中分步投入的资金应分步融入，否则大大增加融资成本。
其次，在约定产品价格时应预期利率和通胀的波动对成本的影响。
若是从国外引入外资的BOT项目，应考虑货币兑换问题和汇率的预期。
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不可抵抗外力风险的分担。
这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失。
而政府和私人机构都无能为力。
对此可以依靠保险公司承担部分风险。
这必然会增大工程费用，对于大型BOT项目往往还需要多家保险公司进行分保。
在项目合同中政府和项目公司还应约定该风险的分担方法。
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综上所述，在市场经济中，BOT项目一般都是大型的基础设施项目，建设周期长，涉及的金额巨大。
由私人资本投入到原本政府投资的公共基础设施项目，为此要承担较大的风险。
因此政府应加强风险管理，以便防范，减少BOT风险给项目投资带来的损失。
（二）政府对于BOT应给予支持和保证制度
政府要对BOT项目予以支持，以确保项目有一个良好的政策气氛。
BOT项目涉及众多大的建设项目，面临的问题很多。
如提炼自然资源的项目和对公共交通征收费用的项目需要政府的特许，一些项目可能需要政府的支持来保证能源供应、通信需求及项目建设所需的土地。
同时项目发起人和贷款人将寻求政府保证不采取任何可能损害项目技术和经济的可行性或发起人和贷款人投资盈利能力的政策和措施等。
可见，BOT项目在很大程度上依赖政府的特许权，特定的税收政策和外汇政策。
而BOT项目在我国尚属试点，至今还无正式的BOT法，这样就容易导致外国投资者对我国法律环境的疑虑。
为此，就需要各级政府和相关部门依照国家相关法律及国际上的一贯做法，协调配合，形成对BOT项目的有力支持，为项目建设营造一个良好的政策氛围，以减轻外国投资者对我国法律环境的疑虑。
1.外汇兑换和汇出保证
项目公司就BOT项目筹得的时是外币，而BOT项目本身不能创
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