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总体规划实施评估

上版城市总体规划的实施评估研究

（2011—2030年）

专题1

同济大学城市规划系

070411单瑞琦

2011.11

第一章概述

城市总体规划是为了一定时期城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。

城市总体规划的实施往往会受到多方面的因素影响，特别是那些规划未能也不可能全部预计的发展背景与发展因素改变而带来的影响。

因此，城市总体规划实施过程中的阶段性回顾评估，就具有非常重要的现实意义。

通过实施评估，分析城市总体规划各项主要安排，特别是强制性规定的实施落实情况，并分析主要影响因素，将是评价城市总体规划实施成果的有效性，以与决策是否重新组织修订或编制城市总体规划的重要前提条件，也是国家有关规定的必须环节。

宣威市正在实施的城市总体规划为2004年7月完成并经省人民政府批准的《省宣威市城市总体规划（2003-2020）》（以下简称上版规划）。

上版规划批准实施以来，已经对城市宏观管理、促进宣威市经济、社会、环境发展发挥了重要的作用。

但是，由于宣威市行政区划的调整、城市定位的转换以与宏观趋势上的变化等原因，上版规划中的部分容，已经难以满足进一步指导城市发展建设的要求，而2006年城市规划编制办法的颁布，特别是2008年城乡规划法的实施，又对城市总体的编制容与成果提出了新的要求，同时也对规划实施评估提出了明确要求。

因此，本项研究的目的，就是按照新编制办法和城乡规划法中对于城市总体规划重要容，如重大发展定位与原则，以与重要强制性容等，以与省市政府最新有关城市发展建设的政策规定，并对照现状发展进程特征，审视并评估上版规划的实施，为启动新一轮城市总体规划的编制工作提供决策依据。

为此，以下从城市发展定位、市域城镇体系、城市发展规模、城市发展方向与城区用地布局、重大公共设施、重要基础设施以与其他强制性容等几个方面对于上版城市总体规划的实施进行评估，评估的容主要包括现状发展的实际状况与其与上版城市总体规划要求的比较分析，以与结合现有政策法规与各级政府部门的有关发展要求对上版城市总体规划要求与实际发展状况的评价分析等方面。

第二章经济社会发展趋势与目标评估

2.1上版规划对经济社会发展趋势与目标要求

在上版规划中，对市域总人口的预测情况是：

预测宣威市域总常住人口近期2007年为137.10万人，中期2010年为140.21万人，远期2020年为150.34万人。

在上版规划中，规划预测宣威近期2007年市域城镇化水平为26.1%，城镇人口35.81万人；中期2010年市域城镇化水平为29.5%，城镇人口41.29万人；远期2020年市域城镇化水平为45.3%，城镇人口68.15万人。

其他趋势：

根据宣威市的行政区划调整文件，继1994年宣威撤县设市，2003年撤榕峰镇成立宛水、虹桥、、双龙四个街道办事处之后，2006年宣威市又撤靖外镇划归街道。

行政区划的调整对城市社会经济和城市建设的发展都会产生深远的影响，也是新一轮城市总体规划编制的重要背景之一。

2003年《市人民政府关于认真实施好退耕还林工程的通知》中要求“坚持全面规划、突出重点、先急后缓、先易后难、分步实施、注重实效的原则。

我市退耕还林重点布局在各县（市）区与乡（镇）周围面山；昆曲、曲陆、曲胜、天宣等公路和铁道两侧；南北盘江与河流两岸；大中型水库和生态脆弱的地区。

”

同时，在《省住房和城乡建设厅关于加强耕地保护调整完善城乡规划工作的实施意见》（征求意见稿）文件中，将宣威定为城镇新增建设用地山坝利用比例控制的四类地区，即平坝利用比例40%、山地利用比例60%。

这个政策文件意味着宣威市对耕地保护的重视，开发建设成本上升，可利用土地条件变化，原规划中可建设用地特征，大部分不符合政策要求，因此成为重大调整的重要因素之一。

上版规划中针对市域经济社会发展目标，提出宣威市域近期2007年，GDP增长率达到8%左右，国生产总值为50-60亿元左右，市域一、二、三产业结构比例由43：

23：

34调整为30：

30：

40左右；市域城镇化水平提高到27%左右，全市人口总量控制在138万人左右，自然增长率控制在8.3‰左右。

远期2020年：

GDP增长率达到10%左右，国生产总值为120-150亿元左右，市域一、二、三产业比重大致为20：

40：

40；市域城镇化水平提高到45.3%左右，全市人口总量控制在150万人左右，自然增长率控制在7.0‰左右。

2.2现状发展情况

全市域城镇化水平：

六普数据显示：

2010年末宣威市城镇化率为36.9%，较之规划预测的29.5%，城镇化率速度较快。

五普数据显示，2000年宣威城镇化率为24.3%，城镇人口比重上升了11.79个百分点，如图1，在05年城镇化率上升速度明显加快。

图1、2002年到2010年宣威市城镇化率变化图

2010年宣威市域现状人口规模：

市域户籍人口为147.65万人，常住人口130.3万人。

较之规划预测的人口140.21万人，相差10万人，说明规划预测的市域人口速度偏低，实际的市域常住人口增长率较快。

2010年宣威市域现状城镇化率：

城镇人口为480569人，据此测算的城镇化率为36.9%。

较之规划预测的29.5%，城镇化率速度较快。

现状中市域主导产业是电力、煤炭、化工、冶金、建材、食品六大主导产业，但这些并不是城区的主导产业，目前宣威城区缺少较合理的产业定位，同时高污染的能源工业在一定程度上破坏了城区的生态环境。

近五年来，宣威市的经济社会发展较快，主要经济指标实现了翻番。

与2005年相比，市生产总值由66.34亿元增加到148.2亿元，年均增长13.66%，人均GDP由5158元增加到10800元，年均增长15.9%。

三次产业比重由24:

45:

31调整为22:

45:

33，已形成“二、三、一”产业发展格局。

表1历年（2005-2010年）宣威市地区生产总值与三次产业产值

年份

地区生产总值

GDP年增长率（%）

三次产业增加值（万元）

人均生产总值（元）

（GDP，万元）

一产

二产

三产

2005

663389

13.6

2006

790212

14.2

173100

376027

241085

5916.97

2007

920000

196000

440000

284000

6953.37

2008

1176100

261321

537393

377386

8824.28

2009

1261783

12.6

282063

562877

416843

9402.26

2010

1481898

13.2

324846

666465

582409

11372.97

数据来源：

宣威市统计年鉴（2006-2010）与政府工作报告（2007-2010）

2.3实施情况评述

由于在上版规划实施之后，有新的政策出台，所以应在新一轮总规中与时调整。

特别是中心城区集聚度不高的现象，应该加以重视，注重城市边缘的发展，并同时注重该现象对实现城市战略目标存在较大的影响。

应在新一轮的总规中明确城区的主要产业定位，城市与园区可以分工发展，这样既可以使得产业更加合理发展，同时还能实现高品质城市的目标。

第三章城市发展定位

城市发展定位，对于城市的功能、发展方向，甚至用地布局，都有着重要影响，因此是重要的容之一，对上版规划的城市性质和城市职能进行概述，对比现状实际发展情况，结合未来发展趋势与省市的有关战略要求对实施情况进行评估。

3.1上版规划要求与其他相关要求

上版规划中确定宣威市的城市性质为：

宣威地区的政治、经济、文化中心；以能源、化工、绿色农特产品生产加工为主导产业；辐射滇东北与黔区的工业商贸城市。

此外，《省城镇体系规划（2000-2020年）》、《滇中城市群规划修改（2009-2030）》、《昆曲玉楚城市群规划——协调持续发展研究》（1996年）》、《市城市总体规划（2005-2020）（修编）》等相关规划也对宣威市城市发展定位提出了要求。

表2相关规划对于宣威城市发展定位的有关要求

序号

有关规划要求

《省城镇体系规划（2000-2020年）》：

北部地区政治、经济、文化中心，以电力、煤炭、化工、建材为主的重工业城市。

《滇中城市群规划修改（2009-2030年）》：

宣威地区的政治中心，北部地区的经济、文化、交通中心，以能源、化工、绿色农特产品生产加工为主导产业，辐射滇东北与黔区的工业商贸城市。

《昆曲玉楚城市群规划——协调持续发展研究》（1996年）

以发展电力、煤炭、化工、建材工业为主，积极发展地方名特农副产品加工的重工业城市。

《市城市总体规划（2005-2020年）》：

市域北部地区的经济、文化、交通中心，辐射滇东北的工业商贸城市，以能源、化工、绿色食品生产加工为主导产业

资料来源：

根据上述相关规划整理

3.2现状实际发展情况

从上版规划对城市发展的定位来看，可以通过以下三个方面对宣威市性质和职能的现状实际发展情况进行描述。

（1）宣威地区政治、经济、文化中心的发展定位实施现状

宣威市中心城区历来都是宣威地区的政治、经济、文化中心，1994年撤县设市、2003年撤榕峰镇成立宛水、虹桥、、双龙四个街道办事处以后，中心城区的这一地位更加显著。

从整个宣威市来看，根据相关的专题研究，宣威的城市综合规模已经高于市区、地区驻地市以与黔西南州驻地市，仅低于市区和六盘水市区，与自身接壤的威宁、会泽、水城等县市相比具备了明显的规模优势，从而可以判断：

在滇东北、黔西南区域，宣威初步具备了成长为区域性中心城市的现实竞争力。

这点没有任何异议，城区仍然承担着市域的政治、经济和文化等综合服务中心。

（2）能源、化工与绿色农特产品生产加工业的发展定位实施现状

市域层面上，根据《宣威市2010年国民经济和社会发展统计公报》，宣威市目前的主导产业包括电力、煤炭、化工、冶金、建材、食品六大部分。

其中，电力、煤炭、化工为重点支柱行业，其产值分别占整个地区工业总产值的23.11%，21.01%以与21.71%。

图12010年宣威市主导产业产值对比（左）与占工业总产值的百分比（右）

资料来源：

《宣威市2010年国民经济和社会发展统计公报》

根据2006-2010年宣威市六大主导产业产值占工业总产值的比重可以发现，电力、煤炭等能源产业和化工工业始终占据着工业总产值的较大比重，而建材工业与食品工业的产值比重近年来也呈平稳的上升趋势。

由于2008年炼铁企业全部拆除，锌价的低位运行使企业全部停产，导致冶金工业自2008年起有明显的负增长趋势。

图22006-2010年宣威市六大主导产业产值占工业总产值的比重

资料来源：

《宣威市工业经济运行分析（2006-2010年）》

此外，宣威市目前以成为省重要的工业强市为目标，正在大力建设宣威特色工业园区，形成“一区三基地”的工业发展格局，其中“一区”指总部宣威经济技术开发区，主要是指宣威市区西北部以居住、商业、文化娱乐为主的花椒组团和东部的以工业和仓储为主的龙文组团片区，成立于1992年12月，为省级综合性开发区；“三基地”分别指羊场磷化一体化工业基地、虹桥食品工业基地和凤凰山电化一体化循环经济基地。

表3宣威市“十二五”期间发展重点与产业布局

园区名称

规划目标

羊场磷化工基地

以磷电一体化为主体建成集煤焦、电、磷、化、建材等为一体的羊场磷化工基地，建成全省最大的黄磷生产基地。

真正成为经济循环、资源综合利用的代表新型工业化的典。

小箐火车站改扩建项目建成，提高宣威市南物流水平；120万吨∕年浮发玻璃项目建成。

凤凰山循环经济基地

以电化、电矿一体化为主体建成集发电厂、盐化工、乙炔化工、氯化工、冶金、建材为一体的凤凰山循环经济基地。

虹桥食品、轻工业基地

以马铃薯精深加工、肉联加工与火腿产业为龙头，发展具有较高科技含量和附加值的“农-工-贸”和“产-加-销”一体化虹桥食品、轻工业基地。

资料来源：

《宣威经济开发区（特色工业园区）国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

在中心城区层面上，宣威市四个街道目前的主导产业分别是：

宛水街道——电力生产和供应业、非金属矿物制品业；街道——电力生产和供应业、火腿制造等农副食品加工业；双龙街道——塑料制造为主的化学原料与化工制品制造业；虹桥街道——以宣泰火腿为主的农副产品加工业。

表42010年宣威市各街道主导产业与规模以上企业一览表

街道

产业分类

代表企业

宛水街道

电力生产和供应业

国电宣威发电公司、供电局宣威分局

非金属矿物制品业

市宣峰水泥公司、宣威市宇恒水泥公司、宣威市发电粉煤灰公司

街道

电力生产和供应业

革香河水电开发公司、宣威市供电公司

农副食品加工业

荣升火腿公司、鸿福火腿

双龙街道

化学原料与化学制品制造业

宣威市中博塑料

虹桥街道

农副食品加工业

宣威市宣泰火腿公司

资料来源：

根据宣威市工信局《2011年规模以上工业经济目标》整理

（3）辐射滇东北与黔区的工业商贸城市的发展定位实施现状

工业方面，近年来宣威市工业总产值逐年递增，从2006年的77.92亿元逐步上升到2010年的142.8亿元。

然而，在区域比较中，2009年宣威市规模以上工业总产值在滇东北-黔西南地区城市中位列第十，并没有表现出明显的优势。

图32006-2010年宣威市工业总产值（亿元）

资料来源：

《宣威市工业经济运行分析（2006-2010年）》

图42009年宣威周边城市规模以上工业总产值比较

资料来源：

根据《省统计年鉴2010》、《省统计年鉴2010》、《中国县（市）社会经济统计年鉴2010》绘制

商业贸易方面，近年来宣威市社会消费品零售总额呈明显的增长趋势，由2005年的22.5亿元逐步上升到2010年的61.08亿元（见图3），其增长速度与市、省基本持平，略低于全国水平。

2009年，宣威市社会消费品零售总额仅次于、、、六盘水市区与市，位列滇东北城市第六，明显高于与其接壤的会泽、沾益、盘县、威宁等县，甚至高于市区，表现出较强的规模实力。

图52005-2010年宣威市社会消费品零售总额（亿元）

资料来源：

根据《省统计年鉴2010》、《省统计年鉴2010》、《中国县（市）社会经济统计年鉴2010》绘制

图62009年宣威周边城市社会消费品零售总额比较

资料来源：

根据《省统计年鉴2010》、《省统计年鉴2010》、《中国县（市）社会经济统计年鉴2010》绘制

3.3实施评估与分析

根据宣威现状实际发展情况，宣威市正在按照上版规划对宣威市的有关发展定位要求陆续进行建设实施，部分重点项目也逐步启动落实，总的来说，仍然处于初步的规划引导发展阶段。

从宣威地区中心城市的定位来看，宣威市已经不仅仅作为宣威地区的中心城市，而是正在逐步从省际边缘城市向辐射滇东北-黔西南的省际区域中心城市转变，在其周边的县、市中明显表现出了成长为区域性中心城市的现实竞争力，已经实现并超越了上版规划中将宣威作为宣威地区中心城市的定位。

从宣威主导产业的定位来看，无论是市域还是市区都在现状发展中对上版规划的要求有所落实。

在市域层面，宣威已经初步形成了电力、煤炭、化工、冶金、建材、食品六大主导产业，近年来除冶金工业产值所占比重有大幅度下降外，电力、煤炭、化工工业仍然处于主导地位，加上建材和食品工业在工业产值中所占比重逐年增长，可以发现宣威市正在按照上版总规的规划目标，保持能源、化工产业主导产业地位的基础上，大力发展食品工业。

然而，在食品工业方面，尚并未突出强调绿色农特产品生产加工这一方面。

在城区层面，四个街道并未形成明显的产业分工，与市域产业的定位也并无明显差异。

总的来说，宣威目前的产业现状基本符合上版规划的要求，然而，由于对产业方面的高度重视，加上大多重要的产业部门都属于高耗能部门，宣威市在降低能耗方面的压力较大，并且一定程度上忽视了宣威的生态休闲特色，在新一轮城市总体规划中应加强对这方面的重视。

此外，在城区产业的定位上，应避免与市域产业定位混淆。

从污染等角度出发，城区需避免能源和化工工业，结合工业化进程，应着重发展低污染或者无污染的制造加工型产业。

从辐射滇东北与黔区的工业商贸城市的定位来看，宣威市近年来工业总产值和社会消费品零售总额持续增长，也在邻近的县、市中表现出一定的规模实力，但是作为滇东北面向西部、南部等地城市的结合带枢纽城市之一，宣威并没有发挥出明显的区位优势和强烈的带动作用。

究其原因，可能是由于宣威的交通可达性不强，宣曲、普宣两条区域性高速公路建成后，将会得到明显的改善；其次，宣威没有形成比较完善的商贸集散功能，市场消费环境还在起步阶段，商业网点往往规模小，档次低，功能弱，还比较缺乏大型物流基地、大型购物中心、大型商业批发市场等，对现有商贸业空间的整合不够，未形成商业“亮点”；最后，产业发展还处于形成大规模产业园区的起步阶段。

因此，总的来说，宣威市虽然具有一定的优势，但尚未形成辐射滇东北与黔区的中心地位，距离达到上版规划的目标仍有一定的差距。

第四章市域城镇体系

4.1上版规划与相关政策对市域城镇体系的规划要求

市域城镇空间结构：

上版规划在市域层面，创建了以“一心”为中心、“2轴”为骨架，分“五区”联动发展的空间格局。

市域城镇体系空间结构重点形成以宣威城市为中心，一条向南和向东的城市发展主轴线，一条向北和向西的城市发展副轴线。

如图1.

（1）向南和向东的主轴线：

大致沿市域南部经宣威、板桥至的326国道线，和市域东部经宣威、来宾、龙场、格宜、宝山、普立至六盘水的高速公路选线形成一条城市发展主轴线。

（2）向北和向西的副轴线：

大致沿市域北部经宣威、来宾、倘塘、柳至威宁的公路，和市域西部经宣威、靖外、西泽、务德然后跨牛栏江接嵩待高速公路的公路形成一条东西向的城市发展副轴线。

图6.上版总规市域空间结构图

表1宣威市域城镇体系经济区划分表

经济区

包含的城镇

主要产业与职能

中部经济区

宣威、来宾、板桥、靖外、落水

煤炭、火电、化工、冶金、建材、烤烟、火腿加工、农副产品加工、运输、旅游、商贸

南部经济区

羊场、田坝、海岱、东山

煤炭、火电、化工、机械、建材、运输

北部经济区

倘塘、乐丰、柳、双河、阿都

煤炭、建材、烤烟、农副产品加工、运输、旅游、商贸

西部经济区

龙潭、务德、热水、得禄、西泽

竹木器制作、农副产品加工、养蜂、运输、商贸

东部经济区

格宜、宝山、龙场、普立、文兴

煤炭、水电、锰矿、建材、农副产品加工

城镇体系等级规模结构：

规划建立三级城镇体系：

一级中心城市，二级中心镇和中心城市的卫星城镇，三级一般镇。

其人口规模和等级结构按照下表引导：

表2宣威市域城镇体系等级规模结构规划表

序列

等级

规模（万人）

数量（个）

城镇名称

一

中心城市

30-37

宣威市区

二

卫星城镇

0.5-3.5

来宾、板桥、落水、靖外、龙场

中心镇

1.3-3.5

倘塘、乐丰、格宜、宝山、羊场、田坝、龙潭、西泽、热水、得禄

三

一般镇

0.9-1.7

海岱、务德、普立、东山、文兴

0.5-0.9

柳、双河、阿都

规划认为一级中心城市应具备多样性和综合性的职能，卫星城镇着重体现其与主城的配套服务能力。

二级中心镇主要指距离宣威主城相对较远，但有一定经济发展基础的乡镇，要求它们突出优势、扬特色、找准定位、加快发展。

三级一般镇主要应结合自身实际，找准发展方向和路子，全力开展扶贫攻坚、脱贫致富。

城镇体系城镇职能分工：

规划各城镇职能分工如表三所示。

表3宣威市域城镇体系城镇职能分工表

职能类型

城镇名称

综合型城镇

宣威市区

工贸型城镇

来宾镇、板桥镇、倘塘镇、柳乡、文兴乡

城郊服务型城镇

落水镇、靖外镇

工矿型城镇

格宜镇、田坝镇、龙场镇、龙潭镇、宝山镇、东山镇、普立乡、文兴乡、羊场镇、海岱镇、乐丰乡

农贸型城镇

西泽乡、柳乡、热水镇、得禄乡、务德镇、双河乡、阿都乡

规划区围：

上版规划的规划区围是：

“宣威市宛水、虹桥、、双龙4个街道办事处的辖区围，总面积约188.51平方公里（其中行政区划调整前原榕城镇面积136.89平方公里，行政区划调整后新划入的虹桥、马房2个村民委员会面积39.12平方公里，左所村民委员会面积12.5平方公里）。

此外，作为宣威市城市水源保护地的偏桥水库一带也列入城市规划区围，面积约6.59平方公里。

”