公共管理基础知识.ppt

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公共管理基本知识祁秉先内容一、公共事务的概念二、公共事务的特征三、公共事务的类别四、公共管理nn公共管理是政府、非营利组织等社会公共组织为建立与维持公共次序、实现和保护公众利益的目的，运用政治、法律、经济和管理的理论和方法，依法制定和执行公共政策、管理公共事务、提供公共产品和公共服务的活动。

社会进步标志个体型个体型公共型公共型（个人、家庭、家族）（个人、家庭、家族）（集团、社会公众）（集团、社会公众）独裁独裁民主民主一、公共事务的概念nn公共事务（PublicAffairs）是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的那些社会事务，是政府的最基本职能之一。

nn公共事务是社会分工的产物，它在私人事务的基础上集中了社会中所有公民共同关注的事务而形成，虽然公共事务与私人事务存在着排斥性，但更多的是具有互补性。

nn“公共事务”概念18世纪在西方产生，当时称为社会事务。

亚当斯密在其名著国富论中指出，政府管理权限的划分是社会进步和社会事务增多的结果，后者主要包括：

保护社会，使其不受其它独立社会的侵害；尽可能地保护社会上每个人，使其不受社会上其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关；建立并维持某些公共事业及某些公共设施。

二、公共事务的特征1.1.公共性公共性公共性公共性：

公共事务体现全体公民的共同利益，受益对象：

公共事务体现全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众。

公共事务主要是由政府代表公众承担，是全体社会公众。

公共事务主要是由政府代表公众承担，具有公益性。

具有公益性。

2.2.基础性基础性基础性基础性：

属于最基本的社会事务，是社会中任何个人、：

属于最基本的社会事务，是社会中任何个人、组织生存和发展都离不开的基本条件。

组织生存和发展都离不开的基本条件。

3.3.长远性长远性长远性长远性：

它体现的是社会长远利益和发展方向，是对追：

它体现的是社会长远利益和发展方向，是对追求现实和当前利益的居民行为缺陷的弥补。

求现实和当前利益的居民行为缺陷的弥补。

4.4.非营利性非营利性非营利性非营利性：

公益性决定了政府承担公共事务，给公众提：

公益性决定了政府承担公共事务，给公众提供公共产品或服务的目的是为了社会公众的基本利益，供公共产品或服务的目的是为了社会公众的基本利益，而不是为了营利，因而公共财政支出是基本的资金来源。

而不是为了营利，因而公共财政支出是基本的资金来源。

但为了弥补公共事务经费的不足，或为了平衡享受人群但为了弥补公共事务经费的不足，或为了平衡享受人群存在的差异，或由于不同公共事务所具有的公共性不同，存在的差异，或由于不同公共事务所具有的公共性不同，往往也会采取收费的办法，但这种收费决不能以营利为往往也会采取收费的办法，但这种收费决不能以营利为目的。

目的。

5.5.阶级性阶级性阶级性阶级性：

即与政治有关，代表了统治阶级的利益，如出：

即与政治有关，代表了统治阶级的利益，如出版、传媒等，在不同国家其性质不同。

版、传媒等，在不同国家其性质不同。

三、公共事务的类别

（一）公共规则的建立与维持政治学家依斯顿曾说：

“任何社会，不管它们是多么的低级或简陋，其得以存在的起码条件是确立一些机制，以便做出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。

以免社会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。

”

（二）公共物品的提供公共物品是用于社会公共消费需要的产品或服务。

实物性的如公路、桥梁、市政设施、水利与环卫设施等；劳务性的如国防、治安、环境卫生、抗旱防洪等。

随着社会和经济的发展，社会公共物品总体上呈扩大趋势。

公共物品的性质1、个人或企业不愿办或办不了的，只能由政府负责，如环境治理等。

2、个人或企业愿意办却无力承担，如三峡水利投资总额预计两千亿元左右。

3、虽然个人和企业愿意办也有能力承担，但由于这些事务容易形成垄断而影响到公众的基本生活，如城市供水、供电、煤气、道路等，因而只能有政府承办。

公共物品的特点1.1.效用的不可分割性效用的不可分割性效用的不可分割性效用的不可分割性：

公共物品向整个社会提供，具：

公共物品向整个社会提供，具有公共受益、联合消费特点，全体成员共享，不能有公共受益、联合消费特点，全体成员共享，不能分割。

分割。

2.2.消费的非竞争性消费的非竞争性消费的非竞争性消费的非竞争性：

某人享用不排斥、妨碍其他人同：

某人享用不排斥、妨碍其他人同时享用，也不会因此减少享用的数量和质量。

时享用，也不会因此减少享用的数量和质量。

3.3.受益的非排他性：

受益的非排他性：

受益的非排他性：

受益的非排他性：

指技术上没有办法，将拒绝为之指技术上没有办法，将拒绝为之付款的个人或企业排除在享用、受益范围之外；反付款的个人或企业排除在享用、受益范围之外；反之，个人或企业也不能因为不喜欢而加以拒绝，如之，个人或企业也不能因为不喜欢而加以拒绝，如城市雕塑。

城市雕塑。

nn私人物品私人物品私人物品私人物品：

满足私人需要的产品或服务。

：

满足私人需要的产品或服务。

nn准公共物品准公共物品准公共物品准公共物品：

涉及部分社会公众的生活质量和共：

涉及部分社会公众的生活质量和共同利益。

具有以下特点：

同利益。

具有以下特点：

非排他性和竞争性的非排他性和竞争性的特点的不充分性；特点的不充分性；外部性（效益外延性）。

当外部性（效益外延性）。

当一种经济交易的结果，对除交易双方的第三者发一种经济交易的结果，对除交易双方的第三者发生影响，而第三者又为参与该项交易的决策时，生影响，而第三者又为参与该项交易的决策时，即存在有外部效应。

即存在有外部效应。

物品的效用是否物品的效用是否具有不可分割性？

具有不可分割性？

物品的效用上是否物品的效用上是否具有非竞争性？

具有非竞争性？

从技术上看，物品从技术上看，物品是否具有非排他性？

是否具有非排他性？

消费上是否消费上是否具有竞争性？

具有竞争性？

消费上是否消费上是否具有排他性？

具有排他性？

排他需要的排他需要的成本很高吗？

成本很高吗？

受益上是否受益上是否具有排他性？

具有排他性？

该物品属该物品属于私人物品于私人物品该物品属于公共资源，即有该物品属于公共资源，即有竞争性竞争性/无排他性的物品无排他性的物品该物品属于拥挤性该物品属于拥挤性的公共物品的公共物品该物品属于纯粹的公共物品该物品属于纯粹的公共物品应由政府来提供应由政府来提供否是是否否否不高是是是高图图判断公共物品的步骤判断公共物品的步骤四、公共管理nn公共管理（PublicManagement）就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织（即公共管理的主体）凭借公共管理的权力，为促进社会整体利益和协调发展，采取一定的方式对社会公共事务进行调节、控制的过程。

公共组织是指不以营利为目的，致力于协调社会公共公共组织是指不以营利为目的，致力于协调社会公共利益关系、服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。

利益关系、服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。

包括：

包括：

政府组织，广义包括立法、司法、行政三方面；政府组织，广义包括立法、司法、行政三方面；狭义的仅是行政。

狭义的仅是行政。

部分非政府组织，指非营利的、以增部分非政府组织，指非营利的、以增进社会共同利益为组织目标，是非官方的、不具有行政权进社会共同利益为组织目标，是非官方的、不具有行政权力的公众组织。

其最大特点是非强制性和服务性。

力的公众组织。

其最大特点是非强制性和服务性。

准政准政府组织，指政府和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，府组织，指政府和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的、以增进公共利益为组织目标，但通过授权等即非营利的、以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威对公共管理行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威对公共管理具有一定强制性的公共组织，如消协、医疗事故鉴定委员具有一定强制性的公共组织，如消协、医疗事故鉴定委员会等。

会等。

公共部门和民营部门的区别11、公共负责人所拥有的权务的合法性是直接或间接、公共负责人所拥有的权务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生；从政治选举过程中产生；22、政府被赋予一定的强制力，这种权力是民营机构、政府被赋予一定的强制力，这种权力是民营机构所没有的，政府是社会中唯一可以合法使用暴力所没有的，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。

的机关。

换而言之，公共部门和民营部门的核心差异换而言之，公共部门和民营部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力。

在于其是否拥有合法的强制力。

公共管理和民营管理的差别11、目的不同。

公共管理是为公众服务，追求公共利益，其、目的不同。

公共管理是为公众服务，追求公共利益，其服务导向来自于一种需求的实现，应强调公平；民营管理服务导向来自于一种需求的实现，应强调公平；民营管理是以营利为目的，以利润为导向，追求效率为主。

是以营利为目的，以利润为导向，追求效率为主。

22、效率意识，公共管理与民营管理相比不强。

政府部门的、效率意识，公共管理与民营管理相比不强。

政府部门的资金大部分来自于财政拨款，没有削减开支和有效运作的资金大部分来自于财政拨款，没有削减开支和有效运作的诱因；而民营组织以有效运作为动机，他们必须在市场中诱因；而民营组织以有效运作为动机，他们必须在市场中靠竞争获得生存和发展的机会，故而以提高效率为主。

靠竞争获得生存和发展的机会，故而以提高效率为主。

33、公共管理比民营管理更强调责任。

在民营组织中，权威、公共管理比民营管理更强调责任。

在民营组织中，权威和责任的划分是比较清楚的；而在政府中由于其运作的规和责任的划分是比较清楚的；而在政府中由于其运作的规模和复杂性，对官僚机构加以控制的要求及一致性和协调模和复杂性，对官僚机构加以控制的要求及一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散，并因此加深和复杂的寻求等因素导致了责任机制的扩散，并因此加深和复杂化了公共政策的过程，使其责任更强。

化了公共政策的过程，使其责任更强。

44、人事管理系统，政府部门比民营组织更为复杂和严、人事管理系统，政府部门比民营组织更为复杂和严格，如工作人员的雇佣、考核、晋升、解雇等。

格，如工作人员的雇佣、考核、晋升、解雇等。

55、公共管理与民营管理相比具有明显的政治性或公共、公共管理与民营管理相比具有明显的政治性或公共性。

公共管理运作是在政治环境中进行的，所涉及的性。

公共管理运作是在政治环境中进行的，所涉及的各方利益更为广泛而复杂，需要更加小心谨慎，每项各方利益更为广泛而复杂，需要更加小心谨慎，每项管理活动需要更加周详的计划。

管理活动需要更加周详的计划。

66、公共管理所强调的公共利益与民营管理所强调的共、公共管理所强调的公共利益与民营管理所强调的共同利益边界不同。

同利益边界不同。

新公共管理运动nn公共服务民营化公共服务民营化公共服务民营化公共服务民营化建立公私之间的伙伴关系建立公私之间的伙伴关系建立公私之间的伙伴关系建立公私之间的伙伴关系强调将过去由政府直接供给的公共物品通过各强调将过去由政府直接供给的公共物品通过各种方式由政府以外的力量完成或二者合力承担，将政种方式由政府以外的力量完成或二者合力承担，将政府在公共物品中的生产、提供者角色与管理者角色分府在公共物品中的生产、提供者角色与管理者角色分开，让部分生产、提供者职能由市场和社会承担，政开，让部分生产、提供者职能由市场和社会承担，政府着重掌舵而不是掌舵和划桨二者并重。

一方面可以府着重掌舵而不是掌舵和划桨二者并重。

一方面可以减轻政府负担，另一方面可以提高公共物品供给的效减轻政府负担，另一方面可以提高公共物品供给的效率，提高公众对公共物品的满意度，进而提高政府形率，提高公众对公共物品的满意度，进而提高政府形象。

象。

nn公共服务民营化的形式11、合同承包。

是政府与民营企业、非营利组织签订、合同承包。

是政府与民营企业、非营利组织签订协议协议（合同合同），由后者承包某一方面的产品和服务。

，由后者承包某一方面的产品和服务。

政府是安排者，后者是生产者或服务的提供者，政府是安排者，后者是生产者或服务的提供者，由政府向他们支付费用。

由政府向他们支付费用。

22、特许经营。

是指政府授予某一组织出售