农民工市民化与保障房体系面临的问题.docx

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农民工市民化与保障房体系面临的问题

农民工市民化与保障房体系面临的问题

杨伟民

2012-08-1609:

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31　　　来源：

《东方早报》2012年08月15日

　　　　【核心提示】2011年2月，中国宣布在“十二五”期间建设保障性住房3600万套，这是世界上规模最大的保障性住房建设项目。

　　【编者按】

　　2011年2月，中国宣布在“十二五”期间建设保障性住房3600万套，这是世界上规模最大的保障性住房建设项目。

目前保障房建设进展情况如何？

存在哪些问题？

8月7日，中国发展研究基金会主办的保障性住房政策国际研讨会在京召开，来自政府部门、研究机构、大学的专家学者、地方政府代表等120余人围绕着中国保障性住房政策的实施与成效，保障性住房国际经验国内各地实践，保障性住房土地与资金问题等展开讨论。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民、国务院发展研究中心副主任韩俊重点就农民工的住房保障问题发表了看法。

　　未来中国城市化能不能健康发展，是不是可持续？

我觉得非常关键的问题就是如何解决好城市居民的住房问题，当然特别是以农民工为主体的人群新进入城市的住房问题。

　　2008年下半年，我们在中央党校学习，后来到井冈山，去农民家里同吃，进行调研。

我去的那个村叫蒋法村（永吉县永阳镇蒋法村），是一个行政村，老中新三个村，老村基本上是解放前盖的房子，当然看起来比较旧，过去老的民居，人气还可以，但是主要是老人。

中村是（上世纪）八九十年代盖的水泥板的房子，一看就是平的。

新村是最近几年搞的社会主义新农村新盖的，请专业人员搞的统一规划、统一设计，然后农民自己盖的房子，每栋房子占地180平方米，两层小楼，五通，通沼气、通水、通电、通有线电视，还有一个绿化，叫五通一绿，非常漂亮，但没什么人住，22栋只有4栋有人住，我看完以后就问村长为什么没有人住？

在城里部长都住不上，他说能盖得起房子的都是城里打工的农民工，而他们没有时间住。

　　这个例子我讲了很多次，我觉得这就是目前我们中国城市化的现状。

　　他们在农村都有比较宽裕的，甚至比较奢侈的住房，像我们看的房子就是奢侈的住房，但是他们没有时间住，大多数的时间，甚至一生当中的很大一部分时间住在城里的地下室、工棚里。

这就是我们城市化当中面临的难题，城市化要发展，但是这些人究竟住在哪里？

　　下面我从宏观上讲三点意见，不一定对，也不代表我从事的这个机构，是我个人的观点。

　　要把提升城市化质量

　　作为首要任务

　　我们国家发展很快，但是往往质量和数量存在不协调的地方。

比如，工业化，从数量来讲，很多人认为已经进入工业化的后期；但是如果从质量指标来看，我们工业化仅仅是中期阶段，包括城市化也是一样，从数量来看城市化比例提升很快，土地城市化的速度更快，全国城市建成区面积去年是4万平方公里。

镇区的面积，由1990年的8220平方公里，增加到2008年的3万平方公里。

但是城市化的质量并不高，特别是这次北京的大水大家深有体会，这还是微观层面。

　　从宏观层面来看，城市化的质量不高突出表现为三个方面：

　　一是人口，1.6亿多农民工不能市民化，仍然处于半城市化的状态。

没有享受或者没有完整地享受城市居民应该有的国民教育、医疗卫生、社会保障、低保、社会救助、住房保障。

今天我们研究的住房保障，特别是没有享受到住房保障这些公共服务，还有选举权和被选举权这样一些政治权利。

如果扣掉2亿多以农民工为主体的没有真正融入城市化的人口，中国实质的城市化率只有36%。

　　二是布局，布局的混乱主要表现在一些城市不顾及资源环境承载能力的物理极限，盲目地扩张城市功能，放大城市规模，增大经济总量。

这样使全国大跨度的调水、输电、输气，治污的压力越来越大，其中水带来的问题尤为突出，全国目前657座城市400多座城市是缺水的，必须依靠地下水维持生产生活，其中110座属于严重缺水，严重缺水就必须靠超采地下水维系生产生活。

当然地下水是可以采了，但是地下水如果过度超采会带来地面沉降，现在我们地面沉降的面积也是越来越大，最近国土资源部做了一个规划正在采取措施治理。

　　来看北京水的问题。

北京地表水的资源多年平均大概是7.3亿立方米左右，地下水资源是13.7亿，也就是说水资源总量大概21亿立方米，目前的年均实际用水大体是30亿-36亿立方米，缺口大概也就是10亿-15亿立方米这样一个水平，全国总的缺水量大概500亿立方米左右。

北京地表水，一个是密云，一个是官厅，但是官厅水库已经退出了水源地，现在北京只剩下密云水库，今年雨水大，密云水库增加到11亿立方米。

所以从2003年开始，在北京的一些郊县建了一些应急的水源工程，实际上就是开采地下水，开采初期的时候，大概埋深是10米，目前埋深已经超过40米，今年大水使北京地下水水位上升了2米，这个40米基本接近开采的极限，原来预计南水北调工程能够按计划进京，2008年就进京，但是2008年没有到，就必须靠应急水。

北京地下水超采大概56亿立方米，前几天媒体报道，北京市累计地面沉降量超过200毫米的面积已经占到北京平原面积的13，北京平原面积大概6000多平方公里左右。

200毫米是一个标志性的值，再深就出现其他的地质问题。

全国不光是北京，有很多这类的城市，大概有50个左右，这是布局，因为你建在一个资源环境承载能力并不是很高，不应该按照这样的速度来扩大城市面积、扩大城市经济的地方。

所以必然会带来当地的资源和环境、当地的经济和人口超出了当地的资源和环境承载能力。

　　三是城市形态。

对全国有代表性的55座城市20世纪70年代以来扩张过程的遥感监测表明，平原地区的城市多数以原来的城市中心区为中心进行环形扩张。

即便是原来纵横交错的布局，像天津过去是放射状的布局，这样的城市目前也在把之间的面积填满，原来的绿地、庄稼地填满，位于大江大河两岸的城市，现在更多的是在城市的两端来扩展，当然更多的城市是叫双向对接，城市向郊区扩张，郊区向城里扩张，地租的问题了。

总之，越来越多的城市在空间形态上形成环城布局，这样的城市空间扩张的形态，直接或者间接地带来了包括交通拥挤、房价过高、污染加重这样一些所谓的城市病。

为什么这么说？

这种摊大饼空间形态，相对于组团式放射状包括掌形，包括双合，就这种空间形态来讲，很容易造成一点堵车全线环路就会瘫痪这样的交通问题。

为什么说会拉高房价？

我觉得摊大饼形态意味着每向外拓展一圈，新拓展的地区与原来主城区的级差地租就会缩小，所以说每建一圈环路全城房价就会抬高一圈。

第三就是逐步填满城市外圈或者原有绿地等地的过程，城市就是一块水泥板，这块水泥板面积越来越大，当然这个水泥板中间还要看绿地的开发强度有多少，当开发强度过高的时候就会造成像北京这样，雨水下来以后，因为浸入系数很大必然变成水都会流走了。

华北以前有很多绿地，有许多水泡子、水沟。

而且还有一个问题，因为城市空间绿地面积越来越少，就会带来一种恶性循环，因为现在大家对生态空间的需求，或者叫生态产品的需求，越来越迫切。

　　我经常讲一个例子。

　　我是外地人，1982年到北京，那时候感觉北京最拥挤的地方是王府井、前门，因为全国人民到那买东西。

但是现在最拥挤的地方是香山。

为什么都跑到香山去了？

呼吸清新空气，看绿色去了，因为城里没有。

前两天看到一个介绍纽约中央公园，纽约建的时候开始也是这样，盲目的扩张，当时有一个人觉得不能这样搞，所以必须留住一块地方，所以围成一块建了中央公园，所以纽约人都会到中央公园去呼吸清新空气。

　　所以，我说中国已经到了必须大力提高城市化质量的阶段，提高城市化质量对于中国未来的经济发展、社会进步包括生态文明都非常迫切。

实际上“十二五”纲要已经提出了提升城市化质量这样的命题。

所以现在的问题就是怎么样统一认识、抓紧落实，因为我们如果行动越慢未来的代价可能会越大。

　　必须实现农民工市民化

　　提高城市化质量必须把农民工市民化，或者说农民工的定居问题，作为一个主要的任务。

　　解决农民工的定居问题，对于转变发展方式，对于真正把经济发展在扩大内需的基础之上，是至关重要的。

　　过去我研究产业政策，我们过去几乎所有的政策都是促进供给和生产，为什么？

我们说社会面临的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需求和落后的社会生产之间的关系。

改革开放之后发展是第一要务，以经济建设为中心，大家理解的发展就是招商引资，扩大投资等等，但是现在我们面临的问题已经不是这样的问题。

当然有两次面临生产过剩，需要扩大内需的时机，一个是1998年亚洲金融危机，一次是2008年应对国际金融危机。

第一次主要是把政策的重点放在城市居民，比如说买车、长假，等等都是那个时机出台的。

2008年应对国际金融危机也实行了扩大内需的政策，特别是扩大消费的政策，这次重点放在了促进农民消费上。

这两次都没有把农民工的问题提到扩大内需的议事日程上来。

大家现在经常讲城市化是中国最大的内需，中国的房地产还有很大的空间，因为城市化率还很低，但是如果不解决农民工的定居问题，还像我刚才讲的江西村里的情况，那么扩大内需最终的结果可能还是扩大了投资需求，甚至扩大了房地产的投机需求。

　　关键就是怎么样推进城市化。

目前大家也都在说推进城市化，但是各级地方政府推进城市化的普通做法是政府圈一块地，吸引房地产开发，再卖地获取财政收入，再靠土地议价和收入提升融资平台，然后再融资，再去建设城市基础设施，这是投资的基本方式。

但是这种靠开发土地扩大城市面积，靠高房价支撑土地财政，靠高投资带动经济增长的循环，已经走不了多远了。

关键点是高房价可能已经很难再支撑下去了，大家说的所谓城市化的主体，盖房子要有需求，关键农民工买不了那个房，所以那个需求到底是谁？

我也做了一个分析。

　　我用的都是公开数据。

据报道，目前未竣工房地产用地大概4000平方公里，这个什么概念呢？

就是刚才我说的城市建成区大概4万平方公里，就是相当于目前的10%。

当然4万平方公里并不都是住宅用地，按照目前的建设部的技术规范推算，4万平方公里当中住宅用地是1.2万平方公里，也就是说现在未竣工的房地产用地相当于目前60年来建设的1.2万住宅用地的13，如果按照现在的统计局达成大概是3亿立方米住房，这4000平方公里按2容积率就可以建供2亿人住的房子，因为地在那放着呢，当然这是供给。

　　更主要看大家说的城市化的需求，因为中国研究城市化的时候经常犯一个技术性的错误。

中国的城市化率叫城市人口加上镇区人口，目前城镇人口是6.9亿，没有准确的区分，到目前全国也没有准确的统计区分。

建设部有一套数据，统计局有一套数据。

但是我根据有关方面对户籍户数来推算，657座城市的市区人口，比如，说北京时不能说2000万，北京市区只是五环路之内。

全国大概有4.2亿，镇区人口有2.7亿，就是建制镇，我们有1.9万个建制镇，说城市化率时包括了1.9万个建制镇，但是镇区的人口其实对房地产没有多大需求。

　　国家统计局最近有一个调查，镇区人口当中大概56%的人自己盖房子。

所以，4.2亿的城市人口当中还包括1.3亿农民工，这个也是推算，因为还有3000多万农民工在建制镇生活。

然后城市3亿左右的城市人口当中自有住房比例大概70%左右。

所以，1亿左右的人是大家所说的没有房子的城市人口。

今后的房价要靠这1亿人口的需求支撑，当然不包括改善性的，像二套、三套不好说了。

　　所以，我们在说城市化问题的时候，说房地产问题时，一定要区分，如果我们还是采取过去的方式，只允许农民进城打工不允许农民进城定居这样的方式推进城市化的话，我们未来所谓的房地产，包括土地占用的面积，都会出现很大的浪费。

　　事实上，现在的城市化率的提高主要靠农民工，2010年包括农民工在内的外来人口，对我们国家城市化的贡献率是87%，也就是说城市化率的提高，城市人口增加100人当中87个人都是外地人口，不是纯粹原来的城市人口。

所以这个也是需要改变的。

这个中央其实也已经有明确的要求，但是应该说还没有落实，因为占地地方政府有收入，但是如果让农民工进来地方政府要掏钱的。

　　最后，提高城市化的质量必须统筹考虑农民工市民化，城市化的形态和城市化的布局问题。

　　农民工纳入保障房体系

　　面临的问题

　　解决农民工的市民化问题，其中面临的一个难题就是住房问题，但是假设允许把农民工纳入保障性住房当中，但是对不同地区来讲也有房子究竟在哪里建的问题，因为我们面临的问题有这样几个：

　　第一，对需要大规模建设保障性住房的城市往往都是资源环境承载能力开始下降、城市病已经开始显现的城市。

也就是说这些地方城市中心区的开发强度已经很高，如果再围绕原来的城市中心区继续扩大面积，再大规模建设保障性住房，结果就是又一圈摊大饼。

商品房不能再建了，那保障房也是一样，无论什么房建好以后就把饼摊大了一块。

　　比如北京平原开发强度已经达到50%，北京1.6万平方公里有1万是山区，6000多平方公里的平原面积当中接近50%已经变成了水泥为主的地方，当然不仅仅是五环路之内，五环路之内大概700多万平方公里。

上海的开发强度接近50%，不包括三岛，它的建设面积也已经接近3000平方公里。

这两个城市都是外来人口大批量的城市，大概都有1000万的等量级。

　　第二，我们已经开始大规模建设保障性住房，目前没有把外地人口纳入保障性住房体系，我相信这个不会太久。

一旦把外地人口纳入保障性住房体系以后，那可能面临的问题就是上面的问题，就是外来人口非常多，特别需要保障房的特大城市，而且城市群密集，像长三角、珠三角。

按行政区分解指标建设保障性住房来看，这些地方就不够。

可能会带来一些人口较少或者人口净流出的中小城市面临建成以后没人住的问题，我也注意到了比较偏僻的城市，人口在净减少，我们657座城市并不是所有城市都平均地在增长，有些城市，像齐齐哈尔30多年来面积基本没有扩大。

　　第三，土地指标。

这个就涉及到国土资源部的问题，是按照行政区分配的，不管这个城市资源环境承载能力怎么样，每年按照基数都有一定的占地指标，因为土地是可以卖钱的，你给它指标就相当给它一部分转移支付了，谁都会要啊，所以你到一个地方调研，没有一个地方不说我这最大的矛盾是缺地，你得给我增加一下指标。

　　过去各地是搞工业化，也搞开发区，现在各地在搞城市新区。

很多城市，动辄上百、几百，甚至上千平方公里的规划、建设新城。

我们现在推进城市化的方式就是以行政区为界，1.9万个建制镇，2800多个县城，包括一部分县级市，还有657座城市，每个地方都以自己的中心为基点向外扩张，大家都要搞点房地产项目、开发区，所以如果在空中往下看中国城市化密集的地区，你会发现到处都有房地产项目，北京只要出城，一会儿一个房地产项目。

然后到处都有工业园区，但是面临一个问题，就是每个城市新建设的这块地区，假设远离北京搞一块小开发区，因为它都是按照一个区一个镇甚至一个乡来搞的，带来的问题就是城市的新建区功能是不可能全的，产业园区功能也是不完备的，结果就是土地的浪费，产业布局也很混乱，到处都有工厂、住宅小区，到处都要建污水处理厂，到处都要拉电网，到处都要建高速公路、轨道交通。

现在我们很多地方已经面临问题，比如说地面已经没有地方建电网了，因为到处都有房子，到处都有居民，到处都有房地产项目。

　　我们现在面临很多环境事件，就是你没有办法远离居民搞工业了，因为到处都是居民。

而且现在这种建设新城的出发点，是为了带动增长，所以尽管可能远离城市，比如大家知道的北京通州，但是它的房价很高、地价很高，所以起不到疏解城市功能和让农民工进城的问题。

要统筹考虑农民工市民化、城市病的治理，以及在哪里建设保障性住房等等这样一些问题。

应该打破行政区的界限，有这样一种顶层的考虑，特别是在中国已经从城市化进入到质量提高这样的阶段，是不是可以像过去搞工业那样，实行上大压小，当然并不是压小就把小城市消灭掉，上大就是在人口密集的地区打破行政区的界限，进行政府的规划、政策的引导、市场配置，集中力量建设一些百万量级的特大城市，因为我们的标准是，有100万人口就叫特大城市，这样使它与原来的特大城市形成空间形态紧密相连，城市功能互补的城市群。

然后最终我们能够走向紧凑、集约的城市化模式。

　　所谓的压小，不是说消灭掉小城市，而是压缩那些新的，每个城市都在扩张的新的房地产开发项目，停止园区分散型的城市化扩张的办法。

制止目前这种摊大饼的城市化的做法。

当然不同的地方情况是不一样的，不能一概而论。

既然你要建新城，比如说这一片中央政府统一来搞，因为每个地方来搞，我要建新城就是抬高房价，最后建的房子农民工住不起，普通市民也住不起，我们总要解决这1.6亿人的问题。

上一代人回去了新一代人又回来了，而新一代农民工和老一代农民工相比较留下的愿望更强烈，回去的能力越来越弱。

　　（作者系中央财经领导小组办公室副主任，未经作者审订）