公路工程项目业主委托管理的思考与对策.docx
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公路工程项目业主委托管理的思考与对策
公路工程项目业主委托管理的思考与对策
一、总研究报告部分
目?
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录
引 言1
一、绪 论3
1、研究背景3
1.1、国家宏观政策需求上的背景3
1.2、建设工程管理方式上的背景3
1.3、项目管理的组织和知识体系4
2、研究意义5
2.1、努力建设和完善公路工程建设法规体系5
2.2、加快促进和改革项目管理市场准入机制5
2.3、积极培育和鼓励项目管理机制市场体系6
3、研究方法与技术路线7
3.1、研究方法7
3.2、研究路径7
3.3、研究进度8
4、主要内容概述8
4.1、总体研究内容8
4.2、专题研究内容9
4.3、预期课题成果10
二、本项研究的理论与实践基础11
1、国内外研究状况简述11
1.1、国际情况11
1.2、国内现状11
2、相关理论基础11
2.1、法律理论基础11
2.2、效益基础12
2.3、职业道德基础13
2.4、知识学科基础13
3、实践基础13
3.1、本行业的项目实践13
3.2、其它行业的实践13
3.3、国际上的实践14
4、概念界定14
4.1、业主与业主项目管理概念14
4.2、公路工程业主项目管理14
4.3、委托管理单位概念14
4.4、项目业主委托管理概念15
4.5、本课题研究概念15
5、系统分析16
5.1、提出问题——目标分解及总框架建立16
5.2、统计分析——历史和现状16
5.3、系统分析——建立定量和定性模型分析16
5.4、方案模拟——案例分析的情况17
5.5、综合集成——相关结论17
三、现状需求分析与存在问题研究18
1、现状分析18
1.1、现行管理方式现状18
1.2、国内监理单位现状18
1.3、现行咨询体系19
1.4、现行政策指导方向20
2、需求分析20
2.1、社会经济的发展和技术进步需要业主项目管理模式改革20
2.2、建设市场新机制的客观要求需要业主项目管理模式改革20
2.3、科学技术与生产技术的发展需要业主项目管理模式改革21
2.4、现代项目管理及与国际接轨需要呼唤项目管理模式改革21
3、存在问题22
3.1、现行管理方式存在问题22
3.2、国内监理单位发展问题22
四、委托管理的思路与对策综述24
1、委托管理的思路24
1.1、按照政企分开的原则，积极推行业主委托管理24
1.2、按照市场机制的法则，优选专业项目管理机构25
1.3、按照权责一致的准则，充分发挥项目管理效益26
1.4、按照科学管理的要求，努力提升项目管理能力27
2、委托管理实施对策29
2.1、委托管理市场的培育与健全29
2.2、项目管理机构的选择与扶持30
2.3、委托管理工作的界面与范围31
2.4、项目管理制度的建立与完善33
3、机遇与挑战35
3.1、从政府的政策导向看，推行委托管理时机不断成熟35
3.2、从市场的环境条件看，改革项目管理模式势在必行36
3.3、从企业的发展定位看，走市场化是必然的发展趋势36
3.4、从工程的管理角度看，建设工程项目管理不断加强36
五、结 论38
1、主要结论38
1.1、建设项目委托管理制是一种管理体制创新38
1.2、项目委托管理的具体职能是项目管理工作38
1.3、项目委托管理有利于项目的三大目标控制39
1.4、项目委托管理有利于规范建设管理的行为39
1.5、委托管理制的实施应根据业主的情况确定40
1.6、委托管理制的实施应符合专业的适用原则41
2、措施和建议42
2.1、正视问题，提高认识，认真思考，加强监管，规范项目委托管理制42
2.2、转变观念，依法管理，扩大宣传，人才培养，以适应新形势的要求42
3、研究期间完成的相关成果43
3.1、主要创新成果43
3.1、主要论文成果43
六、附 录45
附录1：
公路投资项目实行业主委托管理制的暂行办法45
附录2：
公路投资项目委托管理单位资格审查暂行办法48
附录3：
公路投资项目委托管理单位招投标暂行办法49
后 记70
引 言
经济、技术的全球化推动人类社会上升到一个前所未有的高度，由世界各国共同组成的分工体系，形成了一个利润和财富的食物链，其中处于上游的是拥有核心和先进技术的发达国家，处于下游的是作为廉价劳动力、厂房和土地提供方的发展中国家，工程建设项目管理分工领域也将如此。
国际惯例与规则的问题大概应已是众所周知的，从公路工程建设业主管理本身来讲，表现还不是很明显，主要原因是传统计划经济体制下，公路建设作为公益性投资项目，完全没有市场化运作概念或市场并没有完全开放，其管理体制尽管也由于经济、技术需要等原因产生了一定的变化，但总体来讲还基本是沿袭原有传统业主项目管理的模式，难以形成先进经验和系统的知识体系。
在传统经济形态下，传统业主管理模式曾经起到了十分积极和有效的作用。
然而，进入知识经济时代，现代项目管理水平的跨越式发展已成为工程项目成功运作的关键，如果继续一味地采取原有的管理模式，势必导致项目“工期马拉松、投资无底洞、质量豆腐渣、管理一盘沙”的局面。
我们必须审时度势，力求创新，为业主管理模式寻找对策与出路，为实现交通跨越式发展提供有效的政策引导和保障。
建设工程项目管理，不是一件新鲜事。
其实，从开始搞建设那一天起，就有了建设项目管理。
传统的项目管理的特点是：
（1）被动性。
管理团队在它的上级领导的监督下，被动地去完成一个建设项目的各项管理任务，在这个过程中，这个队伍基本上是被牵着鼻子走，连管理方法都是上级给它规定好的，他们甚至没有意识到自己在做着一件十分复杂的管理工作。
从经济利益上讲，这个团队也没有什么主动性，项目利益与团队利益没有关系或关系很微弱，团队的主观能动性难以被激发出来。
（2）分散性。
几乎不论大小的每一个项目，都有一个相应的管理团队，项目共同规律没有被发现、被认识，无数个团队在做着同一件简单重复的工作，管理资源被极大地浪费。
（3）寿命性。
项目寿命是有限的，因此一个专门为项目服务的团队也是有生命期限的。
项目完成，团队解散，经验总结不成经验，教训在别的项目甚至是同类项目仍然成为新的教训，因为管理团队是一次性的。
（4）分离性。
规划院、设计院、地勘院、招标代理公司、造价咨询公司、承包商、监理公司、材料设备供应商、专业顾问公司，它们都在做着项目管理方面的工作，但是它们把本来应当形成一个完整的有机的管理整体人为地分离出来，它们或者在一个阶段、一个时间点上参与项目管理，或者在某一个专业的技术领域全程地参与项目管理，却没有一个综合性的机构来整合这些资源，提供全程、全领域的建设工程项目管理服务。
（5）由以上
（1）--（4）项原因而形成的另一个特点：
低效率与低效益。
许多工程工期拖延了，投资超支了，质量降低了，安全事故发生了，尽管最终的结局是一样的：
公路修好了。
资源的浪费没有引起投资人的关注，决策者漠然处之。
世界上最大的建设项目投资人世界银行，为什么要花重金聘请专业的建设项目管理公司去为它管理分布在世界各地的大项目呢？
世界500强的那些大公司为什么也要花钱请专业领域的项目管理公司为它的建设计划提供服务呢？
我们相信，专业的力量是最大的。
专业化的项目管理公司，整合建设项目领域的全部资源，集约经营，能自觉地、主动地把自己定义为一个专业的综合管理服务供应商，把已经具体化、量化的管理目标确定为每一个建设项目的管理任务，一切管理实践为着实现这些目标。
它拥有一支具备丰富专业背景的专家团队，这个团队是相对稳定的，它同时受雇佣服务于若干个项目，它的寿命不因项目完成而结束，因为对它来说，项目是无穷的。
它把为项目建设提供专门技术服务与商品服务的全部参与者，用一条无形的线穿起来了，这条线就是科学的管理手段。
建设工程项目管理，在欧美发达国家已经走过100多年的道路，无论理论还是实践，都已经十分丰富十分成熟，已经在商业化的工程建设领域，作为一个独立的行业被分化出来。
任何一种职业，当它形成为一个行业，不光意味着操此业者人数众多，更意味着它已经产生足够让它生存下去并且发展壮大的商业基础——它一定是为客户创造了价值，才有客户用金钱去“养”着这个行业。
在中国，在这个学习欧美、快速开放的中国，建设工程项目管理作为一门管理理论早几年已经被介绍到中国，作为一门管理实践，最早被中国人在世行贷款项目、亚行贷款项目、国外政府赠款项目和外商投资项目中看到。
这几年，人们开始能够理解建设工程项目管理对项目的重要性，少数开放的投资商、开发商已经领先一步，引入专业化建设工程项目管理机制。
比如我们了解的北京、上海，一些私人投资项目（房地产、工厂、学校）已经开始雇佣专业管理公司。
……
我们公路交通行业，也应有所行动了。
一、绪 论
1、研究背景
虽然我国公路工程业主项目管理事业在改革开放后有长足的进步，但随着社会经济体制的改革、投资主体多元化的变革、政府职能的转变、社会需求的进步和国际竞争等各方面的压力，业主项目管理面临了迫切需要改革的呼声。
1.1、国家宏观政策需求上的背景
政协十届一次会议提案[第0279号]中提到：
大力推进政府采购，研究建立政府公共工程代建制度。
……为了提高公共工程的效益和质量，防止公共工程中的腐败和浪费行为，除规定将公共工程必须纳入政府采购范围，实行国库集中支付外，建议尽快研究实行政府公共工程代建制。
目前，政府公共工程的业主（建设单位）一般是国家机关、事业单位和团体组织，它们绝大部分没有专业的项目管理人才和机构，而项目管理又是一门系统的科学，由上述业主直接组织工程建设，因花国家财政的钱，难免出现贪大、求洋，追求高标准的现象，工程一旦超支，国家又不得不追加投资。
建议对所有政府投资的公共工程项目，由政府采购部门通过公开招标的方式，择优选择专业的代建单位，代建单位严格按批准的概算控制，采用“交钥匙工程”的方式负责实施完成政府委托的项目建设目标。
也可考虑，国家成立专门的代建机构，引入国际先进的“项目管理”方式，负责公共工程的实施，该机构对国家负责，与业主脱钩，竣工后交付使用单位 。
1.2、建设工程管理方式上的背景
中华人民共和国建设部在《2002年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》中提到：
按照“建管分开”和专业化管理的原则，推进政府投资工程管理方式的改革。
凡有条件的地方，都应当积极进行试点：
可以由政府设立专门机构直接组织政府投资工程的实施，亦可委托项目管理公司实行政府投资工程代建制，还可以在改革实践中探索其他方式 。
中国工程咨询协会会长佘健明在中国工程咨询协会第二届常务理事会第四次（扩大）会议上的报告中指出：
主动面向市场，认真研究社会各类项目业主的需求，在努力提供可行性研究、设计、招投标咨询、工程监理等服务的基础上，积极探索项目融资、项目管理（代建制）等新兴业务，进一步增强了为经济建设服务的功能 。
从江西省的情况来看，省交通厅在“《赣交办发[2002]36号文》”中提到的“全面开放交通建设市场，推进交通投资主体多元化”，在微观上针对公路工程的建设对公路投资和管理改革也作了指导和提出了设想 。
1.3、项目管理的组织和知识体系
现代项目管理是近年来发展起来的一个管理学科的新领域。
它是有关现代社会中各种项目的一般管理理论和方法，而不是传统的以工程建设项目为主的项目管理方法。
现代项目管理的理论和方法可以适用于我们现代社会中各种项目的管理，不管是科技开发项目还是房地产开发项目，不管是软件开发项目还是各种中介服务项目。
现代项目管理的理论和方法是总结了各种项目管理的一般规律建立起来的一理理论和方法，所以具有非常广泛的适用性。
从20世纪60年代起，国际上许多人对于项目管理产生了浓厚的兴趣。
随后建立的两大国际性项目管理协会 ，即：
以欧洲为主的国际项目管理协会（International Project ManagementAs—sociation-IPMA）和以美国为主的美国项目管理协会（PMI），其他各国也相继成立了项目管理协会。
我国工程项目管理还没有形成完善的组织体系，所以发达国家的对于项目管理的研究与开发仍然占据主导地位。
在学术发展方面，国外项目管理专业教育体系的建立和项目管理理论与方法的研究已经完善。
在教育体系方面，国际上有许多大学相继建立和完善了项目管理专业的本科生和研究生教育体系，美国的大学不但设立有项目管理的硕士学位，而且这种硕士学位大有取代工商管理硕士MBA）专业学位的趋势。
在理论与方法研究方面，有许多项目管理的研究机构也先后建立了起来，这些研究机构、大学、国际和各国的项目管理专业协会与一些大型企业一起开展了大量的项目管理理论与方法的研究。
通过这一阶段的学术发展，到今天，现代项目管理在项目的范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、人力资源管理、风险管理和集成管理等方面已经形成了专业化的理论和方法体系。
在这一时期，国际标准化组织还以美国项目管理学会（PMI）的项目管理知识体系指南等文件为框架，制订了ISO10006这一关于现代项目管理的标准。
我国还没有形成完善的知识体系，这与长期的项目管理模式也有关系，因为没有长期的经验积累是难以形成的。
2、研究意义
2.1、努力建设和完善公路工程建设法规体系
从上世纪80年代初开始，国务院及国家计委、建设部等有关部委就出台了一系列关于工程项目管理体制改革和勘察设计体制改革的方针政策，建设项目管理体制的改革，已经走过了二十多年的历程。
但从总体上讲，我国建设项目管理的专业化程度还相当低，相当多的部门和单位还是习惯于计划经济体制下形成的管理方法，从勘察、设计到施工，由业主全过程实施管理。
这种模式下，带来很多弊端：
一是业主组建的临时的基建班子，其人员往往对基本建设程序和相关法律、法规不够了解，缺乏工程技术、工程建设的专业知识和项目管理的经验，难以做到项目管理的科学化和专业化；二是一个工程项目建成后，项目管理人员随之被解散或者转入生产管理，项目管理经验难以积累。
这不但不能适应工程建设和市场经济发展的需要，特别是我国加入WTO后，这种管理模式无法和国际接轨。
因此，加快我国建设项目管理体制改革近在眉捷。
本课题立项就是针对目前公路工程建设项目仍然大量存在非专业人士直接管理建设项目的现状，根据我国的实际情况，借鉴国外的做法，从提升公路工程项目管理水平出发，探讨推进和培育项目管理先进模式，提高项目业主对项目管理的理解和认识。
研究在行业内对项目管理的认识的基础上，围绕建设项目委托管理工作，如何建立整套相关的政策法规及这些政策法规应包含的内容，例如市场准入制度和管理制度等。
2.2、加快促进和改革项目管理市场准入机制
项目管理市场准入机制的问题其实也是一个职业化发展的问题，随着项目管理逐步分工细化和形成了一系列的项目管理专门职业，这包括各种专业的项目经理、造价工程师、营造师等等，并且形成了一系列的项目管理职业资格认证体系，带动了项目管理职业的细分和职业化发展。
例如，美国项目管理协会（PMI）开展的“项目管理职业人员”（PMP）资格认证，国际项目管理协会 （IPMA）开展的项目管理专业人员资格认证，其认证分为A，B，C，D四个级别，级别之间的档次标准差距很大，其中A级是工程主任级证书（简称CPD）是总经理级；B级为项目经理级证书；C级为项目管理工程师级证书；D级为项目管理技术员级证书 。
虽然这些项目管理人员资格认证的侧重有所不同，方法有所不同，但是都为推进项目管理的职业化发展做出了很大的贡献。
2.3、积极培育和鼓励项目管理机制市场体系
建设项目管理本身就是一项内容丰富的新兴学科，我们的研究旨在学习与借鉴国际先进项目管理理论和技术的同时，结合我国实际情况，进行建设项目管理理论和技术的研究开发，力求探讨和得出中国特色的现代工程项目管理理论及其管理方法体系。
本研究主要从政策上进一步规范项目管理行为，从管理方法、理论上进行完善，研究符合我国建设项目现状的管理模式，培养复合性人才，提倡专业化管理带来的巨大经济效益，用先进科学的管理创造项目投资的最大收益，有效促进我国的建设项目管理水平，从而带动一批项目管理公司发展，并能挤身国际项目管理的市场。
目前监理单位生存空间还是相对比较狭窄，必须重新分化整合，以适应市场的需求和满足自身发展方向和目标，本研究也将在这方面进行研究，从监理单位自身的特长方面理论分析新业务或新的发展方向的可能。
另外，从我单位自身利益和发展出发，此研究也是为开拓新业务而进行的一个探索，其成果对其它监理公司、政府主管部门、公路投资部门（特别是民营资本的投资者）等都可能引发思考。
简单来讲主要有以下几点意义：
①、适应建设项目复杂化需求和为项目管理模式开创新思路；
②、适应加入WTO后与国际接轨的需求；
③、适应公路建设投资主体多元化趋势和项目管理的职业化需要；
④、新业务途径探索和为委托管理项目提供良好和实用的经验借鉴；
⑤、为地方以至国家制订相关政策法规提供研究的意见。
3、研究方法与技术路线
3.1、研究方法
我们可以依照软课题的研究方法进行本课题研究，这给研究方法提供了技术思路基础。
即：
目标分解及总框架确立→历史和现状的统计分析→建立模型→方案模拟→综合集成。
本课题具体研究过程采取：
理论与实践结合，国际分析与国内实证分析结合，定性分析与定量分析结合，比较分析与案例分析相结合等方式。
本课题具体研究工作方法有：
①、典型调查；
②、问卷调查；
③、案例分析；
④、技术咨询；
⑤、国内外文献资料收集、整理；
⑥、现行政策性法规收集整理；
⑦、提出意见和建议；
⑧、报告。
A、研究国际项目委托管理做法，从中得出可以借鉴的做法或根据我国现实情况引申出的做法。
方法主要为查阅国外此类专著。
B、研究国内有关类似地方法规，对试行情况进行了解，得出政策方面的研究成果；研究国内目前有关项目委托管理做法，吸收其中的经验和对过程中的问题充分研究对策，得出实用性的研究成果。
方法主要为调研。
C、根据对衢江大桥委托管理实施，同时对研究的部分成果充分运用于衢江大桥管理中，以实践检验研究成果，从而进一步修改和完善研究成果。
方法主要为实践和总结。
3.2、研究路径
本课题研究的技术路线可简要概述为：
国内外文献资料收集与整理→调研→案例分析→综合研究→建立管理模型→可行性及效益分析→反馈建议→提出政策建议形成研究报告→结题。
其流程图如下图1所示。
3.3、研究进度
课题研究进度计划与要求表 表1
起 止 年 月计 划 要 求 与 成 果 形 式
2002.8～2002.12国际互联网检索，国内外资料收集
2003.元～2003.5相关政策、条件、法规专题研究，相关单位实施调研，并提出相应的对策和措施
2003.6～2003.12研究相关的委托管理方式，专题研究如：
机构组织形式、职责范围、资质条件等
2004.元～2004.5根据相关专题研究，系统总结，规范研究报告，申请课题鉴定
4、主要内容概述
4.1、总体研究内容
总体来讲，按照科研成果能够实际参考和借鉴意义，本课题研究任务主要有两大类：
一是政策性研究。
其中包括为什么要采用委托管理、其重要性和必要性、在何种情况下适宜、现有政策和应考虑增加的政策、现有法规和应完善的法规等；二是实用性研究。
其中包括委托管理合同范本、具体方式、如何组织、职责划分、委托管理工作内容、委托管理实施经验等。
也就是说主要有以下几大内容：
①、重要性和必要性研究；
②、委托管理的主要方式；
③、委托管理应当具备的条件；
④、相关政策与措施；
⑤、其他方面，如合同示范文本、职责、方式等。
4.2、专题研究内容
为了研究工作的具体开展和根据软科学课题研究方法，我们在经过调研的基础上（调研的具体工作内容下面会介绍），将具体研究工作分为以下五个子课题进行，同时通过案例分析对研究成果予以佐证，具体子课题如下：
课题研究内容与子课题划分情况表 表2
序号子课题名称研究的具体内容
或路线简述预期的研究
结论或成果
1业主管理模式研究
（必要性研究）模式调研结果→模式发展历程和效益现状→模式应向国际现代项目管理发展→国际项目管理种类→现状存在的弊端→各种国际项目管理模式解决弊端的情况→适合我国的模式→结合公路工程→应为（项目）管理承包（即委托管理）从管理模式角度推理出委托管理的想法，存在必要
2委托管理市场研究
（可能性研究）①公路建设发展情况→对业主人员（数量）需求→对管理能力（质量）需求→委托管理
②政治经济、公路投资主体变化→业主不适应社会经济变化→委托管理
③加入WTO，国际化→项目管理要求→业主不能满足→管理体制创新→委托管理
④项目法人制→业主的相关要求不满足→寻找帮助→委托管理委托管理可以解决市场发展中的各项问题，存在机会和可能
3委托管理效益研究
（适用性研究）①业主效益分析→建立效益分析模型→表现形式→项目三大目标→管理费→决策快速失误少→合同纠纷少
②委托管理单位效益分析→表现形式→投入情况→经济收益情况→经济收益表现形式→委托费用的取费→自身社会效益（管理经验积累）
③政府部分效益分析→管理层面→政企体制改革→减少腐败委托管理对项目有利、对管理经验有利，可以“双赢”，存在适用性
4委托管理实施研究
（操作性研究）①委托管理单位→哪类单位合适→如何选择→选择的标准
②委托合同→委托范围与方式→责任划分→费用支付方式→与工程监理区别
③实施→管理组织→自身专业能力需求（人力资源与职业道德）→与业主和其它方的关系→沟通管理→技术、工具与方法→风险管理委托管理具有操作性，当前环境下可以实施，存在操作性
5委托管理政策研究
（政策性研究）①行业管理与市场准入问题→单位改型方向→委托管理单位资质与人员执业资格
②对造价管理→取费标准→概预算编制
③完善制度→管理办法问题→委托管理制管理办法→合同范本问题
④前景分析与预测政府为委托管理发展需要的政策支持意见和相关对策，有政策可能
4.3、预期课题成果
根据上述研究的具体任务，课题组经过开题，同时明确了最终科研成果应包含的相关内容：
①、项目管理及知识体系——项目、项目管理、管理咨询（项目委托管理）、相关法规、管理方法及相关知识、管理模式等；
②、公路工程业主委托项目管理的思路与对策研究——市场潜力、咨询技术、方法和模型、咨询模式、合同范本、具体方式、组织原则、职责划分、工作内容、实施及意义、需建立的相应法规等；
③、案例研究及展望——几个项目业主委托管理模式的实践总结、存在问题及前景。
二、本项研究的理论与实践基础
1、国内外研究状况简述
1.1、国际情况
国际上由于投资体制等原因，委托管理发展快且成熟，而且在各个领域都盛行委托管理，由于工程项目管理是一种更为专业性的项目管理，委托管理在工程项目建设管理方面更是突出。
众所周知的MBA培训也就是项目管理培训，可见项目管理的重要性，其决定了投资主体选择有能力的管理单位，委托进行管理创造效益的做法，对这种做法已经不是研究阶段，而是方式成熟、普遍采用的管理模式了。
1.2、国内现状
目前国内在公路项目委托建设管理方面基本还未起步，处于摸索阶段。
政府公益性投资项目刚起步，部分地方已经有项目在按此管理模式实施，并出台了相关法规试行，初步了解，重庆、宁波等市的计委已经有强制性法规出台。
国家计委、建设部也注意到委托管理模式的发展必要性，分别制订了《业主／咨询工程师标准服务协议书》和《关于培育和扶植一批企业和工程项目管理企业的指导性意见》（征求意见稿），以期下一步从合同、管理
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