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《立法法》实施后地方环境立法现状分析与研究

内容摘要

自《立法法》（2015）实施到2017年底，我国各级地方立法主体共制定和修改环境保护方面的法律文件合计1042部。

地方环境立法的突出贡献主要有九个方面：

以促进生态文明建设为直接立法目的的立法成就斐然；城市市容和环境卫生立法数量众多、内容丰富；大气污染防治是污染防治立法的主要事务领域；固体废物污染防治立法在污染防治立法中占比较大；出现了土壤污染防治立法；颁布了一些具有地方特色的自然资源损害防治立法；生态修复立法空白得到填补；新增城市绿化立法制度设计更加科学合理；环境教育法立法增长缓慢。

地方环境立法存在的不足主要有四点：

“新增地方环境立法权主体”制定的法律文件本地特色不显著；一些立法设定的处罚超越上位法；高度倚重以罚款为主的财产罚，法律威慑力不足；对环境的空间自然规定性挑战缺乏回应。

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议对实施近15年的《立法法》进行了首次修正。

修正后的《立法法》（以下称《立法法》（2015））赋予设区的市、自治州等对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规和地方政府规章的权力。

这一新的赋权大大增加了享有地方环境立法权的主体数量。

《立法法》（2015）实施已逾三年。

在这三年中，地方环境立法，特别是《立法法》（2015）新赋予地方环境立法权的市、自治州的环境立法进展如何？

本文尝试回答这一问题。

一、《立法法》（2015）的地方环境立法权赋权及其运行情况

《立法法》（2015）72条、第82条作了扩大地方环境立法权的规定。

第一，规定“设区的市”可以对环境保护方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。

有权制定地方性法规和地方政府规章的地级市的范围，从较大的市扩大到全部设区的市（包括较大的市和较大的市以外的其他设区的市）。

第二，规定“自治州”也可以对环境保护方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。

第72条、第82条还明确了就环境保护事项制定地方性法规和地方政府规章的权限。

根据《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉审议结果的报告》的说明：

“从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等”。

[1]

《立法法》（2015）新赋予地方环境立法权的主体（以下简称“新增地方环境立法权主体”）共有274个市、自治州。

这274个“新增地方环境立法权主体”包括三种类型。

第一种类型：

较大的市以外的其他设区的市。

除2015年《立法法》修改前已经获得地方环境立法权的较大的市以外，我国还有其他设区的市240个。

第二种类型：

自治州。

我国目前共有30个自治州。

第三种类型：

不设区的市。

《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》特别规定：

“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。

”这些不设区的市（以下简称“特别授权市”）也获得了地方环境立法权，也属于“新增地方环境立法权主体”。

到2017年底，除西藏自治区那曲市以外，全国其余“新增地方环境立法权主体”均已按照《立法法》（2015）有关规定，由省、自治区的人民代表大会常务委员会确定了开始进行地方环境立法的步骤和时间。

这样，到2017年底，全国实际享有地方环境立法权的主体（以下简称“地方环境立法权主体”）总数为473个，其中“新增地方环境立法权主体”273个。

[2]

自2015年3月15日《立法法》（2015）实施至2017年12月31日，全国473个“地方环境立法权主体”共制定和修改地方性法规、地方政府规章、经济特区法规、自治条例和单行条例等法律文件1042部（见表1）。

273个“新增地方环境立法权主体”中，已经进行环境立法的有159个，包括设区的市148个、自治州9个、“特别授权市”2个。

这159个“新增地方环境立法权主体”共制定、修改环境保护方面的地方性法规和地方政府规章258部，平均每个“新增地方环境立法权主体”的立法业绩为1.6部。

《立法法》（2015）实施后我国地方环境立法权运行呈现如下特点：

第一，“新增地方环境立法权主体”对地方环境立法的贡献不突出。

1042部法律文件中，属于原有地方环境立法权主体制定、修改的法律文件有784部，占75%；属于“新增地方环境立法权主体”制定、修改的法律文件有258部，占25%。

从表1所列数据看，除“2017年”的“制定”和“综合环境法”两项外，原有地方环境立法权主体的立法数量均多于“新增地方环境立法权主体”的立法数量。

第二，地方环境立法的主要立法形式是地方性法规。

1042部法律文件具体包括：

699部地方性法规，占67.1%；295部地方政府规章，占28.3%；33部自治条例和单行条例，占3.2%；15部经济特区法规，占1.4%。

地方性法规约占全部地方环境立法的七成。

具体来看，原有地方环境立法权主体制定、修改的736部地方性法规和地方政府规章中，地方性法规有482部，占65%，地方政府规章有254部，占35%；“新增地方环境立法权主体”制定、修改的258部地方性法规和地方政府规章中，地方性法规有217部，占84%，地方政府规章仅有41部，占16%。

以地方性法规为地方环境立法的主要立法形式，成为原有地方环境立法权主体和“新增地方环境立法权主体”的共同选择。

第三，“新增地方环境立法权主体”的立法主要是制定新法，出于原有地方环境立法权主体的立法多为修改旧法。

原有地方环境立法权主体制定、修改法律文件合计784部，其中属于制定的法律文件有341部，占43%；属于修改的法律文件有443部，占57%。

而在443部修改形成的法律文件中，有许多都经历了多次修改。

具体修改情况包括：

第一次修订30部、第一次修正202部；第二次修订8部、第二次修正107部；第三次修正58部；第四次修正28部；第五次修正7部；第六次修正2部；第七次修正1部。

“新增地方环境立法权主体”制定、修改地方性法规和地方政府规章合计258部，其中仅修改了1部地方性法规，即《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》。

[3]值得注意的是，“新增地方环境立法权主体”制定的地方性法规和地方政府规章逐年增多，同时保持了较快增速：

2015年5部，2016年96部，2017年157部。

如此快速的增长说明，“新增地方环境立法权主体”在环境保护事务领域具有较为强烈的立法需求。

[4]

第四，自然资源损害防治法是地方环境立法的最大分支。

[5]1042部法律文件具体包括：

149部综合环境法，占14%；782部环境保护事务法，占75%；111部环境保护手段法，占11%。

而782部环境保护事务法又具体包括：

158部污染防治法、496部自然资源损害防治法、[6]86部生态保护法、42部环境退化防治法。

496部自然资源损害防治法占782部环境保护事务法的63%，占1042部环境保护法的48%。

自然资源损害防治法这个分支在“新增地方环境立法权主体”制定的法律文件中的地位同样突出。

“新增地方环境立法权主体”制定、修改法律文件合计258部，其中综合环境法64部，占25%；环境保护事务法174部，占67%；环境保护手段法20部，占8%。

174部环境保护事务法中，污染防治法、生态保护法和环境退化防治法三个分支共66部，而资源损害防治法一个分支就有108部，占42%。

这一情况与有关学者就我国个别省区环境立法所得的研究结论相近。

[7]

第五，全国各省、自治区、直辖市均进行了地方环境立法活动而经济发达地区贡献更大。

统计发现（见表2），31个省、自治区、直辖市地方环境立法的平均数量为32部。

其中，排名前六的地区是：

江苏省（64部）、浙江省（62部）、广东省（60部）、黑龙江省（54部）、山东省（53部）、辽宁省（50部）。

地方环境立法数量最少的地区是青海省（9部）和西藏自治区（5部）。

31个省、自治区、直辖市省级地方环境立法的平均数量为16部。

其中，排名前三的地区依次是黑龙江省（38部）、河北省（35部）和广西壮族自治区（32部）。

这三个地区的省级地方环境立法的数量均超过了30部。

排名后四位的地区依次是湖南省（4部）、青海省（4部）、陕西省（3部）和西藏自治区（1部）。

这四个地区的省级地方环境立法数量均不足5部。

从地域分布来看，“新增地方环境立法权主体”的地方环境立法状况还可以用以下几个数据说明：

第一，159个“新增地方环境立法权主体”在地域上覆盖了26个省、自治区。

第二，江苏省和浙江省的所有“新增地方环境立法权主体”都已进行了地方环境立法工作。

与此形成鲜明对比的是，甘肃、黑龙江、江西三省的大多数“新增地方环境立法权主体”还都没有正式开展地方环境立法工作（见表3）。

26个省、自治区地方环境立法的平均数量为10部。

其中，排名前四的地区依次是安徽省（23部）、江苏省（23部）、广东省（22部）和山东省（21部），它们地方环境立法的数量均超过了20部；海南省和西藏自治区地方环境立法的数量仅有3部；甘肃省、黑龙江省、江西省以及宁夏回族自治区地方环境立法的数量仅有2部；新疆维吾尔自治区地方环境立法数量仅有1部。

续表表3　26个省、自治区“新增地方环境立法权主体”及其地方环境立法统计表

此外，以表3所列26个省、自治区2016年地区生产总值作为划分标准，还可以发现：

地区生产总值排名前13位的省、自治区的“新增地方环境立法权主体”制定的法律文件的数量，占全部26个省、自治区“新增地方环境立法权主体”制定的法律文件总数的76%；其中仅排名前三的广东省、江苏省、山东省的合计数量就占到26%。

而生产总值排名后一半的省、自治区的“新增地方环境立法权主体”制定的法律文件的数量，仅占全部26个省、自治区“新增地方环境立法权主体”制定的法律文件总数的24%。

其中，地区生产总值不足1万亿元的新疆、甘肃、海南、宁夏、西藏五省区“新增地方环境立法权主体”的合计数量仅仅占4%。

[8]这说明，区域经济发展水平与地方环境立法的多少具有一定的正相关关系。

事实上，已有相关研究得出了类似的结论。

比如有学者就曾指出：

“各省、自治区设区的市制定的地方性法规的数量和省、自治区的经济总量之间存在较高的正相关性。

”[9]

二、《立法法》（2015）实施后我国地方环境立法的突出贡献

自《立法法》（2015）开始实施，至2017年底，我国地方环境立法取得了巨大的成就。

突出贡献主要有以下九个方面：

（一）以促进生态文明建设为直接立法目的的立法成就斐然

《立法法》（2015）实施前，我国只有极少数地方针对生态文明建设进行过专门立法。

[10]《立法法》（2015）实施后，以促进生态文明建设为立法目的的环保地方立法取得了迅速的发展。

《湖州市生态文明先行示范区建设条例》和《杭州市生态文明建设促进条例》的相继出台是典型例证。

《杭州市生态文明建设促进条例》是《立法法》（2015）实施后第一部以促进生态文明建设为立法目的的地方性法规。

《杭州市生态文明建设促进条例》共9章62条，从多方面对促进生态文明建设进行规定。

《杭州市生态文明建设促进条例》的特点，同时是地方立法的应有的特点之一是充分考虑本地区的实际情况，对部分特殊环境区域作出特别的立法安排。

比如，第26条规定：

“市和区、县（市）人民政府在城乡规划和建设中，应当采取措施，最大限度保留、保护包括钱塘江、运河、苕溪、西湖、千岛湖、西溪湿地在内的原有江、河、湖、溪、山、林、田、湿地等自然生态要素”。

《湖州市生态文明先行示范区建设条例》是继《杭州市生态文明建设促进条例》后另一部促进生态文明建设的地方性法规。

二者的不同之处是，《杭州市生态文明建设促进条例》是由原有地方环境立法权主体制定的，而《湖州市生态文明先行示范区建设条例》则是由“新增地方环境立法权主体”制定的。

《湖州市生态文明先行示范区建设条例》还是我国首部关于生态文明先行示范区建设的地方性法规。

[11]湖州市是经国务院同意的全国首个地市级生态文明先行示范区，也是“两山”理论的诞生地、中国美丽乡村的发源地。

《湖州市生态文明先行示范区建设条例》的制定为当地生态文明建设提供了法律保障。

[12]从内容方面看，《湖州市生态文明先行示范区建设条例》的重要创新之一是规定了生态文明先行示范区建设的指标体系和考评机制。

比如，第6条规定：

“市人民政府建立生态文明先行示范区建设指标体系，确定具体的目标和完成时间。

”“森林覆盖率、林木蓄积量、耕地保有量、单位生产总值能耗、单位生产总值二氧化碳排放量、单位生产总值用水量、主要污染物排放总量、空气质量优良率、水质达标率等生态文明建设主要指标应当纳入国民经济和社会发展规划。

”第40条规定：

“市、县（区）人民政府应当将生态文明先行示范区建设目标完成情况作为对本级人民政府相关部门及其负责人、下级人民政府及其负责人考核的重要内容。

”“市、县（区）人民政府应当根据主体功能定位，实行差别化考核制度。

对以保护生态为主的地区，提高资源消耗、环境损害、生态效益等指标考核权重。

”“对发生严重损毁自然资源资产和重大生态破坏、环境污染事件的地区，取消综合考核评优资格。

”

（二）城市市容和环境卫生立法数量众多、内容丰富

 我国十分重视城市市容和环境卫生法制建设。

早在1982年，城乡建设环境保护部就制定了《城市市容环境卫生管理条例》。

1992年，国务院又制定了《城市市容和环境卫生管理条例》。

在地方立法层面，南京市于1984年制定了我国首部关于城市市容和环境卫生的地方性法规《南京市市容环境卫生管理条例》，北京市于1993年制定了我国首部关于城市市容和环境卫生的省级地方性法规《北京市城市市容环境卫生条例》。

《立法法》（2015）实施以来，城市市容和环境卫生立法成为地方环境立法的热点之一。

一方面，原有地方环境立法权主体继续对城市市容和环境卫生立法保持热情，共制定各类法律文件12部；另一方面，“新增地方环境立法权主体”对城市市容和环境卫生立法集中立法资源，共制定法律文件56部。

这些新颁布的法律文件针对城市市容和环境卫生管理建立了一些制度。

其中比较有代表性的制度有：

（1）责任区制度。

比如《日喀则市市容环境卫生管理条例》12条规定：

“市容和环境卫生工作实行责任区制度。

居住在辖区内的单位和个人应当做好责任区内的市容和环境卫生工作。

”《黄山市城市市容和环境卫生管理规定》直接将“市容和环境卫生责任区制度”设为第二章的章名。

（2）考核评价制度。

比如《陵水黎族自治县城乡容貌和环境卫生管理条例》39条规定：

“自治县人民政府应当对城乡容貌和环境卫生管理行政执法部门、乡镇人民政府落实‘门前三包’责任制的情况进行定期考核。

考核结果纳入年度绩效考核指标，并对考核不达标的进行问责。

”“对机关、团体、事业单位和学校等非经营性单位的责任人不履行‘门前三包’责任制的，自治县人民政府应直接或者协调其主管单位约谈单位负责人，并由自治县人民政府对其公开通报批评。

”“对其他责任人不履行‘门前三包’责任制的，责令限期改正；逾期不改正的，处以五十元以上五百元以下的罚款。

”（3）监督检查制度。

比如《通辽市城市市容和环境卫生管理条例》10条第1款规定：

“城市市容和环境卫生行政主管部门应当加强对责任区城市市容和环境卫生的监督管理，并定期组织检查。

”

（三）大气污染防治是污染防治立法的主要事务领域

自《立法法》（2015）实施至2017年底，我国地方环境立法权主体共制定有关大气污染防治的各类法律文件50部，占全部污染防治立法的45%。

这些法律文件大致可以分为三类：

一是有关大气污染防治的综合性法律文件。

比如《宁夏回族自治区大气污染防治条例》《绍兴市大气污染防治条例》。

二是有关具体类型大气污染防治的法律文件。

比如《三明市建筑工程施工扬尘防治管理办法》《佛山市扬尘污染防治条例》等有关扬尘污染防治的法律文件，《威海市饮食业油烟污染防治办法》《四川省灰霾污染防治办法》等有关餐饮油烟和灰霾污染防治的法律文件。

三是有关大气污染污染物、污染源管理的法律文件。

比如《哈尔滨市重点污染物排放总量控制条例》《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》。

从立法内容看，为了有效防治当地的大气污染，一些立法采取了一些具体措施。

例如，《保定市大气污染防治条例》对大气污染防治的监管分工做了十分详尽的规定。

《保定市大气污染防治条例》在明确“市、县级人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责”的同时，要求“市、县级人民政府环境保护主管部门对本行政区域内的大气污染防治工作实施统一监督管理”。

同时，《保定市大气污染防治条例》6条还以列举的方式具体划分了其他有关部门在其职责范围内对大气污染防治实施监督管理的职责。

“其他有关部门”共16个，几乎涵盖了所有的政府部门。

它们是：

发展和改革、工业和信息化、供热管理、市场监督管理、质量监督、住房和城乡建设、公用事业、城市管理、交通运输、水利、国土资源、公安、商务、安监、农业、林业等部门。

（四）固体废物污染防治立法在污染防治立法中占比较大

 如果说大气污染防治是地方污染防治立法的主要事务领域，那么，紧随大气污染防治立法之后的是固体废物污染防治立法。

到2017年底，我国地方环境立法权主体共制定有关固体废物污染防治的法律文件43部，占地方环境立法权主体制定的污染防治法总量的38%。

在前述43部法律文件中，有关固体废物污染防治的综合性法律文件有2部，即《陕西省固体废物污染环境防治条例》和《河北省固体废物污染环境防治条例》；有关具体类型固体废物污染防治的法律文件有41部。

有关具体类型固体废物污染防治的法律文件大致可以分为四类：

一是建筑垃圾管理类，比如《东营市建筑垃圾管理办法》《上海市建筑垃圾处理管理规定》；二是农业（养殖业）废物管理类，比如《宽甸满族自治县畜禽养殖污染防治条例》《浙江省畜禽养殖污染防治办法》；三是餐厨废物管理类，比如《太原市餐厨废弃物管理条例》《日喀则市禁止生产、销售和提供一次性不可降解塑料购物袋、塑料餐具管理办法》；四是生活垃圾管理类，比如《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》《广东省城乡生活垃圾处理条例》。

在众多固体废物污染防治立法中，比较有特点的是《日喀则市禁止生产、销售和提供一次性不可降解塑料购物袋、塑料餐具管理办法》。

从名字上就可以看得出来，该文件是针对十分具体的污染物质制定的污染防治法。

此外，该文件的处罚规定设置较严、处罚力度较大。

比如，第12条规定：

“销售不可降解塑料购物袋、塑料餐具的，由工商行政管理部门责令停止销售，并没收违法销售的产品；对违法的个人处以五千元以下罚款；对违法的企业处以五千元以上五万元以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。

”

（五）出现了土壤污染防治立法

在2015年修正《立法法》之前，我国并没有针对土壤污染防治进行专门立法，《环境保护法》《土地管理法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规对土壤污染防治只有一些零散的原则性的规定。

比如《土地管理法》35条规定：

“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

”这些规定并没有为土壤污染防治提供具体的可操作的规范，所以有学者判定，我国土壤污染防治立法基本是一片空白。

[13]

《立法法》（2015）实施后，地方环境立法使这一局面发生了改变，具体来说就是《福建省土壤污染防治办法》《湖北省土壤污染防治条例》先后颁布实施。

从法律位阶看，《福建省土壤污染防治办法》属于地方政府规章，《湖北省土壤污染防治条例》属于地方性法规。

从条文和篇章结构看，《福建省土壤污染防治办法》共6章49条，《湖北省土壤污染防治条例》共8章65条。

从内容看，两部法律文件都规定了有关土壤污染防治的一些重要法律制度，比如土壤环境监测制度、土壤环境调查制度、土壤环境质量标准制度、污染土壤档案制度、土壤污染责任保险制度等。

这两部法律文件中，特别值得关注的是有关污染地块治理责任的规定。

《福建省土壤污染防治办法》33条规定：

“污染地块列入修复地块名单，应当进行修复的，由造成污染的单位和个人负责被污染土壤的修复。

”“污染地块未列入修复地块名单的，由造成污染的单位和个人负责控制土壤污染的扩大。

”“污染地块的所有权人、使用权人和实际使用人负有控制土壤污染扩大的责任，所有权人、使用权人和实际使用人不一致的，实际使用人负有控制土壤污染扩大的主要责任，所有权人、使用权人依法负连带责任，产生的相关费用由造成污染的单位和个人承担。

造成污染的单位和个人应当承担修复被污染土壤的责任。

”“无法确定污染责任人的，由污染地块所在地县级以上人民政府承担控制土壤污染的扩大和修复被污染土壤的责任，产生的相关费用在确定污染责任人后，可以依法向污染责任人追偿。

”《湖北省土壤污染防治条例》32条规定：

“县级以上人民政府环境保护主管部门应当组织开展污染地块的土壤环境风险评估，提出控制地块名单和修复地块名单。

风险评估报告应当包括需要实施污染控制或者修复的土壤面积、范围、措施、期限和用途建议等内容。

污染地块的控制和修复，由造成污染的单位和个人负责。

无法确定污染责任主体的，由县级以上人民政府依法承担土壤污染控制或者修复责任。

”

此外，《湖北省土壤污染防治条例》还针对某些特定用途土壤规定了特殊的保护制度。

比如对农产品产地实行分级管理制度，即根据土壤环境质量状况调查结果和农产品产地土壤环境质量标准，将农产品产地划分为清洁、中轻度污染和重度污染三级，设立标志，统一编号，建立档案，实行分级管理。

又比如，应当对建设用地中的居住、公共管理与服务、商业服务用地进行土壤环境质量状况评估，从而确定其用途；第47条规定：

“未按照规定进行评估或者经评估认定可能损害人体健康的建设用地，不得作为居住、公共管理与服务、商业服务用地使用，相关部门不得办理供地等手续。

”

（六）颁布了一些具有地方特色的自然资源损害防治立法

《立法法》（2015）实施以来，从调整的事务领域来看，我国地方环境立法权主体制定的法律文件中数量最多的一类是自然资源损害防治法，共265部。

这些法律文件内容涉及范围宽泛，较为集中的有以下五类：

一是有关水资源损害防治的法律文件，比如《淮安市地下水资源管理办法》《云南省大理白族自治州水资源保护管理条例》；二是有关森林资源损害防治的法律文件，比如《辽宁省森林资源流转办法》《西安市森林资源保护发展责任制办法》；三是有关湿地资源损害防治的法律文件，比如《连云港市滨海湿地保护条例》《河南省湿地保护条例》；四是有关气象气候资源损害防治的法律文件，比如《宁波市气候资源开发利用和保护条例》《延边朝鲜族自治州气候资源开发利用和保护条例》；五是有关土地资源损害防治的法律文件，比如《珠海经济特区土地管理条例》《江苏省土地利用总体规划管理办法》。

《立法法》（2015）实施以来，自治地方立法权主体制定了一批防治当地特有或重要自然资源损害的法律文件。

这部分法律文件共有16部，具体包括：

《楚雄彝族自治州元谋土林保护管理条例》《黔西南布依族苗族自治州古茶树资源保护条例》《贵州省古茶树保护条例》《伊犁河谷新疆黑蜂资源保护条例》《广西壮族自治区古树名木保护条例》《咸宁市地热资源保护条例》《广东省岭南中药材保护条例》《海南省珊瑚礁和砗磲保护规定》《临沧市古茶树保护条例》《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》《延边朝鲜族自治州天然矿泉水水源环境保护条例》《黔南布依族苗族自治州古树名木保护条例》《阜新蒙古族自治县古树名木保护管理条例》《海北藏族自治州高原型藏羊保护条例》《洛阳市古树名木保护条例》《海西蒙古族藏族自治州野生枸杞保护条例