常见的政府项目建设融资模式创新.docx

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常见的政府项目建设融资模式创新

常见的政府项目建设融资模式

一、三种模式的含义

在当前民间资本参与政府项目建设的合作模式主要有三种提法，分别是：

BOT模式、PPP模式、ABS模式。

BOT模式的含义

BOT（build—operate—transfer）即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

BOT是英文建设——运营——移交的缩写。

在国际融资领域BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。

所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资，项目融资是与企业融资相对应的。

通过项目融资方式融资时，银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。

在这种融资方式中，银行承担的风险较企业融资大得多，如果项目失败了银行可能无法收回贷款本息，因此项目结果往往比较复杂。

为了实现这种复杂的结构，需要做大量前期工作，前期费用较高。

上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念。

在实际BOT项目运作过程中，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度，而不能无限的追索，因此项目融资经常是有限追索权的融资。

由于BOT项目具有有限追索的特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金，所以受到了股本投标人的欢迎而被广泛应用。

PPP模式的含义

狭义定义

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。

狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值（ValueForMoney）原则。

广义定义

PPP是英文"Public-PrivatePartnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。

虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。

PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。

德国学者NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。

ABS模式的含义

ABS（Asset-BackedSecuritization）模式的汉译全称是“资产支持证券化”融资模式，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，在资本市场上发行高级债券来筹集资金的一种融资方式。

二、三种模式的关系

BOT是指政府通过特许权协议，授权民营机构进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护，BOT主要有BOT、BOOT和BOO三种基本形式和十多种演变形式，如BT、TOT等。

由定义可见，PPP本质上和BOT差不多，都属于狭义项目融资（ProjectFinancing），即“通过项目来融资——通过该项目的期望收益来融资的活动”，而非广义项目融资，即“为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。

从金融学而言，所谓狭义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动，而广义项目融资，往往是有100%追索权的，即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。

PPP和BOT项目对民营机构的补偿都是通过授权民营机构在规定的特许期内向项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报（即建成项目投入使用所产生的现金流量成为支付经营成本、偿还贷款和提供投资回报等的唯一来源），特许期满后项目将移交回政府（也有不移交的，如BOO）。

但PPP的含义更为广泛，反映更为广义的公私合伙/合作关系，除了基础设施和自然资源开发，还可包括公共服务设施和国营机构的私有化，等等，因此，近年来国际上越来越多采用PPP这个词，以取代BOT。

政府在PPP和BOT中的责任本质上没有什么不同，但细节上有，如PPP项目中，民营机构做不了的或不愿做的，由政府来做，其余全由民营机构来做，政府只起监管的作用；而BOT项目中，绝大多数工作由民营机构来做，政府则提供支持和担保。

但无论什么方式，都要合理分担项目风险，从而提高项目的投资、建设、运营和管理效率，这是PPP或BOT的最重要目标。

ABS是一种独立的项目融资模式，与其他融资模式无太紧密的关系。

三、BOT模式衍生模式说明

在BOT投融资模式的实际运用中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同等因素，已经出现了不少变异模式：

1、BT（Build—Transfer），“建设--移交”

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。

政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次支付也可分期支付）；与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付）；民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。

笔者认为，如果建设资金不是从银行借的有限追索权贷款的话，BT实际上是“垫资承包”或“延期付款”，已经有点超出狭义项目融资的原有含义范畴了。

2、BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）形式

这一模式在内容和形式上与BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上强调：

项目设施建成后归项目公司所有。

对于这一点确实存在着分歧意见和争议，有进一步研究的必要。

如，王友金先生认为，“所有权和经营权分离是BOT的主导思想”，“政府可以在法律上拥有对设施的所有权，只是在一定期限内将设施交由发展商承建和经营；这只是发展商的一种使用权，对设施并不拥有所有权，特许专营期限届满，又把设施移交给政府，实现政府对设施的实际所有权。

”

3、TOT（Transfer-Operate-Transfer,即移交——经营——移交）形式

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，即移交——经营——移交。

TOT方式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。

◆TOT模式好处

开展TOT项目融资，其主要好处有：

（1）盘活城市基础设施存量资产，开辟经营城市新途径。

随着城市扩容速度加快，迫切需要大量资金用于基础设施建设，面对巨大资金需求，地方财政投入可以说是“杯水车薪”“囊中羞涩”。

另一方面，通过几十年的城市建设，城市基础设施中部分经营性资产的融资功能一直闲置，没有得到充分利用，甚至出现资产沉淀现象。

如何盘活这部分存量资产，以发挥其最大的社会和经济效益，是每个城市经营者必须面对的问题。

TOT项目融资方式，正是针对这种现象设计的一种经营模式。

（2）增加了社会投资总量，以基础行业发展带动相关产业的发展，促进整个社会经济稳步增长。

TOT项目融资方式的实施，盘活了城市基础设施存量资产，同时也引导更多的社会资金投向城市基础设施建设，从“投资”角度拉动了整个相关产业迅速发展，促进社会经济平稳增长。

（3）促进社会资源的合理配置，提高了资源使用效率。

在计划经济模式下，公共设施领域经营一直是沿用垄断经营模式，其他社会主体很难进入基础产业行业。

由于垄断经营本身一些“痼疾”，使得公共设施长期经营水平低下，效率难以提高。

引入TOT项目融资方式后，由于市场竞争机制的作用，给所有基础设施经营单位增加了无形压力，促使其改善管理，提高生产效率。

同时，一般介入TOT项目融资的经营单位，都是一些专业性的公司，在接手项目经营权后，能充分发挥专业分工的优势，利用其成功的管理经验，使项目资源的使用效率和经济效益迅速提高。

（4）促使政府转变观念和转变职能。

实行TOT项目融资后，首先，政府可以真正体会到“经营城市”不仅仅是一句口号，更重要的是一项严谨、细致、科学的工作；其次，政府对增加城市基础设施投入增添了一项新的融资方法。

政府决策思维模式将不仅紧盯“增量投入”，而且时刻注意到“存量盘活”；再次，基础设施引入社会其他经营主体后，政府可以真正履行“裁判员”角色，把工作重点放在加强对城市建设规划，引导社会资金投入方向，更好地服务企业，监督企业经济行为等方面工作上来。

◆模式优势

和其他融资方式相比，TOT项目融资方式有其独特的优势，这些优势主要体现在：

（1）与BOT项目融资方式比较。

BOT项目融资是“建设——经营——移交”模式的简称。

TOT项目融资方式与之相比，省去了建设环节，使项目经营者免去了建设阶段风险，使项目接手后就有收益。

另一方面，由于项目收益已步入正常运转阶段，使得项目经营者通过把经营收益权向金融机构提供质押担保方式再融资，也变得容易多了。

（2）与向银行和其他金融机构借款融资方式比较。

银行和其他金融机构向项目法人贷款其实质是一种借贷合同关系。

虽然也有一些担保措施，但由于金融机构不能直接参与项目经营，只有通过间接手段监督资金安全使用。

在社会信用体系还没有完全建立起来的阶段，贷款者要承担比较大的风险。

由于贷款者“惜贷”心理作用，项目经营者想要通过金融机构筹集资金，其烦琐手续和复杂的人事关系常常使人止步。

TOT项目融资，出资者直接参与项目经营，由于利益驱动，其经营风险自然会控制在其所能承受的范围内。

（3）与合资、合作融资方式比较。

合资、合作牵涉到两个以上的利益主体。

由于双方站在不同利益者角度，合资、合作形式一般都存在一段“磨合期”，决策程序相对也比较长，最后利润分配也是按协议或按各方实际出资比例分配。

实行TOT项目融资，其经营主体一般只有一个，合同期内经营风险和经营利益全部由经营者承担，这样，在企业内部决策效率和内部指挥协调工作相对容易开展得多了。

（4）与内部承包或实物租赁融资方式比较。

承包或租赁虽然也是把项目经营权在一定时期让渡出去，但与TOT项目融资相比，仍有许多不同之处。

经营承包一般主体为自然人，项目对外法人地位不变，项目所有权权力完整保留。

租赁行为虽然经营者拥有自己独立的对外民事权力，但资产所有权权力乃由出租者行使，租赁费用一般按合同约定分批支付或一年支付一次。

TOT项目融资是两个法人主体之间契约行为，经营者在合同期内，仍有独立的民事权力和义务，按合同约定，经营者还可拥有部分财产所有者的权力。

经营者取得财产经营权的费用也一次性支付。

（5）与融资租赁方式比较。

融资租赁是指出租者根据承租人对供应商和设备的选定，购买其设备交承租人使用，承租人支付租金的行为。

融资租赁方式涉及到购买和租赁两个不同合同，合同主体也涉及到出租人、供应商、承租人三方。

其运作实质是“以融物形式达到融资的目的”。

TOT项目融资方式，合同主体只有财产所有人和其他社会经营主体两者。

经营者既是出资者，又是项目经营者。

所有者暂时让渡所有权和经营权，其目的是通过项目融资，筹集到更多的建设资金投入到城市基础设施建设。

TOT项目融资方式，省去了设备采购和建设安装环节，其采购设备调试风险和建设安装风险已由项目所有者承担。

合同约定的标的交付后，经营者即可进入正常经营阶段，获取经营收益。

（6）与道路两厢或其他土地开发权作为补偿方式比较。

以开发权作为补偿项目其本身一般不具备创收经营权，项目具有纯公益性质。

TOT项目融资，其项目本身必须是经营性资产，有比较固定的收益。

与取得其他开发权融资方式比较，省去了建设环节风险和政策不确定性因素风险，其运作方式对项目所有者和经营者都有益处。

4、BTO（Build-Transfer-Own）形式

这一模式与一般BOT模式的不同在于“经营（Operate）”和“转让（Transfer）”发生了次序上的变化，即在项目设施建成后由政府先行偿还所投入的全部建设费用、取得项目设施所有权，然后按照事先约定由项目公司租赁经营一定年限。

国际惠民环保技术有限公司（WasteManagementInternationalpic）获得的香港新界东南区一个垃圾填埋场项目，就是采用BTO模式，即建设、转让后再经营的。

例如，近年活跃于香港资本市场的消松角高速公路公司对其名下道路设施就采用了类似BOOT的投资经营方式。

5、BOO（Build－Own－Operate）形式

其意思为某一基础设施项目的建设、拥有（所有）、经营。

在这一模式中项目公司实际上成为建设、经营某个特定基础设施而不转让项目设施财产权的纯粹的私人公司。

其在项目财产所有权上与一般私人公司相同，但在经营权取得、经营方式上与BOT模式有相似之处，即项目主办人是在获得政府特许授权、在事先约定经营方式的基础上，从事基础设施项目投资建设和经营的。

例如，近年活跃于香港资本市场的沪杭甬高速公路公司和沪宁高速公路公司对其名下道路设施就采用了类似BOO的投资经营方式。

6、ROT（Renovate－Operate－Transfer）形式

其意思为重整、经营、转让。

在这一模式中，重整是指在获得政府特许授予专营权的基础上，对过时、陈旧的项目设施、设备进行改造更新；在此基础上由投资者经营若干年后再转让给政府。

这是BOT模式适用于已经建成、但已陈旧过时的基础设施改造项目的一个变体，其差别在于“建设”变化为“重整”。

7、POT（Purchase－Operate－Transfer）形式

其意思为购买、经营、转让。

购买，即政府出售已建成的、基本完好的基础设施并授予特许专营权，由投资者购买基础设施项目的股权和特许专营权。

这是BOT模式的变体，其与一般BOT的差别就在于“建设”变为“购买”。

上海黄浦江两桥一隧（打浦路隧道、南浦大桥和杨浦大桥）项目就是采用POT模式的典型例子。

这是上海对BOT模式的一个创新。

8、BOOST（Build－Own－Operate－Subsidy－Transfer）形式

其意思为建设、拥有、经营、补贴、转让。

发展商在项目建成后，在授权期限内，既直接拥有项目资产又经营管理项目，但由于存在相当高的风险，或非经营管理原因的经济效益不佳，须由政府提供一定的补贴，授权期满后将项目的资产转让给政府。

9、BLT（Build－Lease－Transfer）形式

其意思为建设、租赁、转让。

发展商在项目建成后将项目以一定的租金出租给政府，由政府经营，授权期满后，将项目资产转让给政府。

这一方式与融资租赁非常相似，仅是客体由一般的大宗设备换成了基础设施而已。

从BOT及其变异模式看，BOT投融资模式的核心内容在于项目公司对特定基础设施项目特许专营权的获得，以及特许专营权具体内容的确定。

而建设（重整、购买）、转让则可以视项目不同情况而有所差异。

这样既能解决政府财政资金不敷项目需求的困难，又能保证项目公司在经营期间的获益权和国家对基础设施的最终所有权。

政府通过项目特许权的授予，赋予私营机构在一定期限内建设、运营并获取项目收益的权利，期限届满时项目设施移交给政府。

同时，作为项目发起人的私营机构除投资自有资金外，项目建设所需资金的大部分来自银行贷款等融资渠道，借款人还款来源限于项目收益，并以项目设施及其收益设定浮动抵押为债务担保。

PPP，BOT,BT项目融资模式的概念及区别

2013-05-0515:

56   系统分类：

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工程造价   浏览数:

11031

项目 PPP（Public-Private Partnership）融资模式也可称为 “公私合营”融资模式，是指政府和企业基于某个项目而形成的 相互合作关系的形式, 是适用于基础设施、公用事业和自然资源 开发等大中型项目的越来越流行的重要筹资手段。

 “鸟巢”就是中 国首例实行 PPP 经营模式的体育馆。

 政府出了 58%，中信联合体出 了 42%，联合体中，中信、城建、金州的股份分别是 65%、30%和 5%。

 ”

BOT（Build—Operate—Transfer）即建设—经营—转让，是指 政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许 专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其 通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利 润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

BT（Build—Transfer）即建设—移交，是指政府经过法定程序 选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工 程建设期内组建 BT 项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工 建成后按约定进行工程移交并从政府的支付中收回投资。

PPP 本质上和 BOT 差不多， 都是通过项目来融资——通过该项 目的期望收益来融资的活动” 。

但 PPP 的含义更为广泛，除了基础 设施和自然资源开发，还可包括公共服务设施和国营机构的私有 化，等等，因此，近年来国际上越来越多采用 PPP 这个词，以取 代 BOT。

BT 属于 BOT 的一种演变形式，政府在项目建成后从民营机构 中购回项目（可一次支付也可分期支付） ；与政府借贷不同，政府 用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多 的是通过运营项目收费来支付） ；民营机构用于建设的资金可自己 出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。

BT投资是BOT的一种变换形式，是指一个项目的运作通过项目管理公司总承包后，由承包方垫资进行建设，建设验收完毕再移交给项目业主。

BOT是对Build-Own-Transfer（建设—拥有—转让）和Build-Operate-Transfer（建设—经营—转让）形式的简称，现在通常指后一种含义。

而BT是BOT的一种历史演变，即Build-Transfer（建设—转让），政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回

常见投融资模式介绍

   1、BOT及其变种

    BOT是“建设—经营—转让”的英文缩写，指的是政府或政府授权项目业主，将拟建设的某个基础设施项目，通过合同约定并授权另一投资企业来融资、投资、建设、经营、维护该项目，该投资企业在协议规定的时期内通过经营来获取收益，并承担风险。

政府或授权项目业主在此期间保留对该项目的监督调控权。

协议期满根据协议由授权的投资企业将该项目转交给政府或政府授权项目业主的一种模式。

适用于对现在不能盈利而未来却有较好或一定的盈利潜力的项目，其运作结构如下图所示。

    在BOT模式的基础上，又衍生出了BOOT、BOO等相近似的模式，这些一般被看作是BOT的变种，它们之间的区别主要在于私人拥有项目产权的完整性程度不同：

BOOT、BOO与BOT的比较

       2、BT融资模式

    BT（建设—转让）是BOT的一种演化模式，其特点是协议授权的投资者只负责该项目的投融资和建设，项目竣工经验收合格后，即由政府或授权项目业主按合同规定赎回。

适用于建设资金来源计划比较明确，而短期资金短缺经营收益小或完全没有收益的基础设施项目。

（1）适用范围

    根据政府面临的任务目标和项目特点，涉及的适用范围总体上讲是前期工作成熟到位、急需投资建设，建设资金回收有保障，但回收时间较长（一般10年以上），资金筹措中长期较好可行，银行融资当前较困难。

使用范围内容包括：

土地储备整治及开发（BT）；城镇供水项目（BT或BOT）；污水处理项目（BT或BOT）；水电，特别是小水电开发（BT或BOT）；河堤整治开发建设（BT）；部分水源建设项目（BT）。

（2）采用BOT、BT要注意的主要问题和对策措施

    采用BOT、BT有助于缓解水利建设项目业主一段时间特别是当前资金困难。

但具体操作中存在项目确定、招标选代理业主、与中标者谈判、签署与BOT、BT有关的合同、移交项目等多个阶段，涉及政府许可、审批、标的确定等诸多环节。

其中BT方式还存在到期必须回购付款的资金压力。

这些都需要注意应对，确定相应的对策措施。

    A.完善机制，寻求法律支持

    项目的谈判中、签订中、履行中以及转让中寻求法律的支持是客观的需要，这对于项目的健康有序运行十分必要。

    ①在项目的谈判中

     当采用BOT、BT方式融资进行基础设施建设时，应请律师参与商务谈判、起草法律文件、提供法律咨询、提出司法建议等。

    如果是通过招标投标方式从优确定投资者。

应依据《中华人民共和国招标投标法》审查整个招投标过程，特别是对开标过程的真实性、合法性进行现场公证。

   ②在协议签订中

    BOT、BT项目企业确定后，项目业主应与该项目承包商签订《投资建设合同书》，这个合同书是BOT、BT项目的核心协议，此后的一系列协议，都应依据此合同展开。

项目业主应运用法律程序（如公证方式）从形式要件、实质要件上，确保这一合同的真实合法有效。

如果项目承包商由多家投资者组成，投资者之间也必须提交联合的法律文书。

依照国际惯例，各类法律文书都应办理公证，使BOT、BT项目更趋规范化。

   ③在项目转让过程中

   BOT、BT项目的投资方完成项目工程建设后，提出书面申请，由政府组织交工验收。

验收合格后，BT方式的投资方可申请BT移交；BOT方式的项目进入经营，到期后提出移交。

在项目转让过程中，应请法律机构或公证机构参与。

   B.给予BOT、BT项目承包商比较合理的条件

   以BOT、BT方式进行基础设施建设，建设周期长、投资回收慢，投资者对项目带不走，相比有的投入产出企业，BOT、BT项目企业承担的风险更大。

所以应制定对BOT、BT方式投资者比较合理的承包条件，如：

价格、融资的财务费用、支付条件等，以消除BOT、BT项目投资者的顾虑。

把BOT、BT项目投资者降低工程质量、加大建设费用等方式提前收回投资转移到以确定的合同条件上来。

   C.强化对项目的监督

   强化对BOT、BT项目的监督。

可通过以下途径监督：

   ①确定指标

   要确定项目的建设规模、建设内容、建设标准、投资额、工程时间节点及完工日期，并确认投资方投资额等，并明确规定每一指标的上、下限。

设立相应的资产、质量状况指标。

如施工队伍与承包人没有直接的隶属关系，且独立管理或承担某一部分施工的，应视为分包。

    ②严格监督

   负责项目的全过程监督。

对项目的设计、项目招投标、施工进度、建设质量等进行监督与管理，有权向投资方提出管理上、组织上、技术上的整改措施。

    ③强化法律

    若发生私自更改或超过规定数量的可诉之法律。

实行建设市场准入制度，在施工过程中，监理工程师如发现承包人有分包嫌疑时有权进行调查核实，承包人应提供有关资料并配合调查。

如分包成立则按违约处理。

    D.注重风险防范设立相应的资产、质量状况指标。

    首先是组建一个专业小组，形成依据完善防范风险的合同条件；其次是充分预见