农村政策为什么在执行中容易走样.docx
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农村政策为什么在执行中容易走样
农村政策为什么在执行中容易走样
农村政策为什么在执行中容易走样
农村政策为什么在执行中容易走样*
谭秋成
（中国社会科学院农村发展研究所）
内容提要：
本文从信息和激励的角度，解释中央的农村政策为什么在执行中容易走样。
政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等，给了执行者扭曲政策、谋取个人或集团利益的机会。
在中央集权体制下，由于失去了投票选举和分权制衡两大强有力的监督工具，作为代理人的政策执行者及监管者更容易出现信息隐瞒、监督者榨取、政策套利、代理人之间合谋、委托人之间相互推诿和拆台等道德风险问题。
关键词：
政策执行地方政府道德风险
通常认为，集权体制下的中央政府凭借绝对权威，可保其颁布的命令和政策得以有效贯彻执行。
然而，从20世纪50年代的集体化运动，到20世纪90年代的农民负担和目前的圈地运动，大量事例表明，中央农村政策并不容易落实，部分政策甚至被执行者扭曲篡改，用于谋取小集团利益。
那么，执行者为什么能按自己意志修改农村政策？
其机会主义行为为什么没有被中央政府惩罚？
本文从信息和激励的角度，解释中央的农村政策为什么在执行中容易走样。
政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等，给了执行者扭曲政策、谋取个人或集团利益的机会。
在中央集权体制下，由于失去了投票选举和分权制衡两大强有力的监督工具，作为代理人的政策执行者及监管者更容易出现信息隐瞒、监督者榨取、政策套利、代理人之间合谋、委托人之间相互推诿和拆台等道德风险问题。
本文接下来的内容是这样安排的：
第一部分考察政策目标度量的困难；第二部分解释为什么监督政策执行者的机制缺乏；第三部分研究多层委托代理关系中的道德风险；第四部分分析多个委托人和共同代理关系中可能产生的机会主义行为；第五部分说明在政策不完备情况下政策执行过程中可能出现何种问题；第六部分简要地总结全文。
一、政策目标度量的困难
在私人经济部门，不管组织形式如何，利润始终是考核代理人绩效的主要目标。
单一的利润目标易于度量、比较和传递，不会出现代理人对这一目标理解的偏差，这就使委托人在激励机制设计时可以依靠一个简明的信号。
与之不同，农村政策属公共决策，政策的目标通常不是利润最大化，而是扩大产出、保持社会稳定、加快剩余劳动力转移等。
政策的特点是：
（1）目标常常是定性的，比较模糊。
例如改善农村生活条件，到底哪些属于农村生活条件改善的范围，改善到何种程度，如何改善等，在政策中并没有规定得非常清楚。
（2）目标常常是多重的。
以2006年中央发起的新农村
运动为例，政策内容包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五项内容，涵
盖农村经济、政治、文化方方面面。
（3）各项目标有时相互冲突。
例如提高粮食产量与增加农民收入，中央政府希望两者兼得，但由于增加粮食产量并不必然提高农民收入，农民更愿意外出务工而不是在家种地，而地方政府感兴趣的是工业GDP增加及由此带来的财政收入。
所以，当一项政策
同时包括这两项目标、或者包括不同目标的两项政策被同时颁布，执行时就会引起冲突。
（4）因为资源禀赋和发展水平不同，即使对于同一政策目标，不同地方将有不同的理解。
例如生产发展，中部地区理解为粮食等农产品产量提高，经济发达的东部则将之理解为工业产值和税收增加。
农村政策目标的模糊性、多重性及相互冲突为度量政策效果带来了困难。
如何给生活宽裕、乡风文明、管理民主这些定性的政策目标赋值进行度量呢？
诸如粮食产量、农民收入等政策目标虽然可以度量，但又如何确定不同政策目标的权重来综合评价政策的效果呢？
而对于中央政府、地方政府和农民存在利益冲突的政策目标，应该以谁的偏好来权衡农村政策的得失呢？
此外，面对政治、社会、经济环境的复杂性，又如何分离出政策对最终结果的影响以及政策可能产生的外部性呢？
众所周知，因“大跃进”和集体化运动，1959～1961年中国有超过三千万的农村居民因大饥荒而死亡，该如何估计这些死亡者的价值进而度量当时的政策失误造成的损失呢？
当政策目标难以度量时，传递政策效果的信号是不清楚的。
结果，委托人缺乏明确的信息来评价执行者的能力、努力程度和努力水平分布。
如果政策目标是模糊的，政策执行者和监督者便有机会偷懒，甚至按照自己的意愿解释中央政府的政策，进而操纵这些政策为自己的利益服务。
仍以新农村运动为例。
因为“生活宽裕、村容整洁、管理民主”这些目标难以度量，地方政府就以当地农民收入水平增长为例来标榜自己在执行中央新农村政策时如何努力，尽管这些数字可能是虚假的，或者实际上与政策没有什么关系；地方政府也可以在公路两旁兴建几座漂亮的厕所和饮水井等样板工程，粉刷一下农民住房的墙面，然后邀请上级政府来检查，媒体来参观，趁机大肆吹嘘自己的政绩；部分地方政府甚至以改善农村生活条件和村容村貌为名，修建居民楼强迫农民集中居住，然后将农民宅基地强制收回拍卖，侵占农民利益。
由政策目标多重性引起的问题是：
本来重视经济和社会全面发展的政策在执行过程中常被扭曲，最终结果失于偏颇。
对于多重目标的政策，因为难以确定各个目标的权重以评价政策执行的综合效果（Tirole,1994），实际的评价标准就应该是多维的。
问题是，政策结果为各项目标提供的信号的可观察性常不相同。
例如GDP增长、就业、税收是明显的，而人力资本提高、社会稳定、公平正义等则并非显而易见。
官僚主义为图方便或追求短期化行为，习惯于将政策执行的考核机制定为以可观察的信号为主，结果出现了HolmstromandMilgrom（1989）的多重任务模型所预测的现象：
代理者过于偏重可观测的目标，而在难以观测的目标上投入不足。
这可以解释地方政府为什么更热衷于兴建宽阔的马路广场、追求工业GDP增长等显示政绩的工程，而对教育、卫生、社区安全、农田水利改造等农民最基本的公共品需求视而不见。
政策目标之间出现利益冲突时，执行者当然更重视自己或与自己利益更相关的委托人的目标。
严重的是，执行者可能利用政策目标之间的冲突进行偷懒、投机、假公济私，导致整个政策失败，然后再将政策失败归结为政策目标的冲突而不是自己的机会主义行为。
例如，国有粮食企业通常将亏损归于其执行国家的政策性任务而不是自己的渎职、挥霍和腐败；国有银行通常将呆坏账归究于银行所承担的政策性业务，而不是自己的无能、经营失误、贪污甚至资产转移。
二、激励机制的局限
（一）一般问题
对于委托人中央政府而言，农村政策要解决的基本问题是如何激励地方政府忠实地执行自己的意志，尽职尽责地将各项政策予以落实。
中央政府首先面临着逆向选择问题，即如何正确地甄别代理人能力，将那些德才兼备的人才选拔为政策执行者；中央政府还面临着道德风险问题，即如何鉴定代理人的努力程度，防止政策执行者偷懒、假公济私、篡改政策为小集团谋利等机会主义行为。
在私人经济部门，逆向选择和道德风险是通过劳动力和人力资本市场以及组织内部激励计划得以缓解的。
尽管最终结果达不到完全信息条件下的最优，委托人必须向拥有信息优势的代理人支付租金，但权衡了收入和风险的线性支付计划仍能极大地抑制逆向选择和道德风险、取得次优结果（Laffont,1994）。
逆向选择和道德风险源于代理人拥有影响产出的私人信息。
事实上，如果每个
政策执行者的业绩容易观察、测定，中央政府便可以设立类似于私人部门计件制这样的简单激励计
划，逆向选择和道德风险也就不成为政策执行中的问题。
农村政策执行通常是各级政府之间、政府部门之间、部门内部成员之间大范围内的协作活动，属于AlchianandDemsetz（1972）讨论的团队生产，单个成员在农村政策执行中的贡献无法衡量。
因为政策结果不显示个人业绩，执行成员便有机会不努力工作，甚至为谋取个人和集团租金将政策偷梁换柱。
AlchianandDemsetz认为，通过创造一个剩余索取者，由他与团队其余成员订立合约，选择和修正成员资格、决定成员报酬，监督成员劳动，团队生产中偷懒等机会主义行为便能得到解决。
不对称的剩余索取权分配虽可解释资本主义古典企业的形成，但并不适宜解决农村政策执行中的激励难题，因为首先，除非宣称自己是掠夺型政府，否则农村政策是为了农民的公共利益，执行者政府部门没有道德和法律基础通过农村政策公然为自己谋利；其次，政府部门行使的是公共权威，剩余索取权这一过
强的利益导向可能诱使政策执行者滥用权威，损害社会成员在其它方面的权利。
（二）与私人部门比较
进一步比较可以发现，农村政策的制定和执行类似于市场部门的现代公司。
现代公司是资本所有与控制相分离的企业，无数投资企业的小股东虽然是企业的所有者，但并不直接参与经营管理决策。
股东选举公司董事会，董事会代表股东利益聘请经理，企业由职业经理人员经营管理。
农村政策制定和执行的过程则是，分散的农民授权中央政府，中央政府代表农民行使权威，制定服务于农民利益的公共政策，然后委托基层政府落实执行。
执行政策的基层政府其地位与现代公司的职业经理相当。
现在的问题是：
作为自利者，在监督成本高昂的情况下，这些职业经理人员为何有动机为资本所有者利益服务？
他们为什么会努力工作、没有滥用职权将股东的财产用于谋取私利？
激励与监督现代公司职业经理最强有力的手段之一是资本市场。
企业以自己的产品和服务与社会进行交换，企业的业绩经产品市场中消费者评判后反映到股票价格上。
尽管股票分散在千百万人的手中，但股票市场提供了可观察公司经营状况的简明信号。
企业所有者股东无需具有监管经营者的经验、知识和能力，也没有必要去清查企业财务报表以了解企业内部经营者的行为，他只需在股票市场上观察其所有的股票价格，便可知晓企业的竞争能力和赢利前景。
而且，股票是自由买卖的，股东无需征得他人同意便可以出售他的所有权资格。
股票市场提供的价格信号和股票的自由流通，为保护企业所有者权利提供了一条重要通道，成为股东发表意见、评价经理人员业绩的重要手段。
设想某个公司聘请了一位平庸的经营者；或者本是一位能力强的经营者，因偷懒、玩忽职守、或为谋取个人利益而决策失误，这时公司必然会出现业绩下滑。
当公司经营业绩不佳时，股票价格势必下跌，这时股东便会抛售自己的股份，有能力的其他企业家或公司就能以低价买进足够的股份，接管公司，赶走在任的经营者，重新组织经营。
激励与监督现代公司职业经理最强有力的手段之二是报酬支付。
现代公司的高层经营者获得的报酬是非常高的。
这一方面是因为经营能力是社会上稀缺的人力资本，需要支付较高的价格；另一方面则是为了激励经营者努力从事经营活动，使经营者这一职业具有吸引力和竞争性，并约束经营者追求非货币物品。
此外，现代公司还通过有效地设置报酬结构来提高经营者的积极性。
公司经营者收入一般由固定薪金、奖金、股票和股票期权等构成。
固定薪金为经营者提供了可靠的收入，起安全保障作用，但缺乏灵活性，不能随着经理的行为和绩效发生变化，因此，不利于激发主动性。
奖金可以弥补这一缺陷，但它主要是基于当年的经营状况，容易刺激经营者的短期化行为。
而股票和股票期权把经营者未来的收入和公司以后的赢利能力联系在一起，鼓励经营者关心公司的长期发展。
通过这三种支付方式有效地结合，现代公司便可以在很大程度上激励和约束经营者行为，促使他们将个人的利益服从于资本所有者的利益（谭秋成，1998）。
激励与监督现代公司职业经理最强有力的手段之三是经理人员市场。
由于担任经营者能获得高额的收入和社会地位，这一职位颇具吸引力。
公司的经营者有很多竞争对手，他随时都有被替换的可能。
事实上，现代公司的经营者是通过经理人员市场来挑选的，其经营能力以及其所有的人力资本的价格也由市场评判。
公司现有的经营状况成为反映他能力的信号，并被经理人员市场所记录，直接影响职业经理以后的价格。
为了自己的长期利益，避免市场对他做出不利的判断，经营者就必须努力工作（Fama,1980）。
反观农村政策的执行过程，便可看出其监督与激励的手段不如私人部门的现代公司充分和灵活。
显然，高薪和灵活的报酬结构不适合政策执行者，因为政策执行主要属于程序性工作，不属于创造性活动，也不需开拓市场。
政策执行者不同于企业经营者，后者需要在激烈竞争的市场中发现利润机会。
而且，政策的目标导向一般是公共利益而不是政府部门利润最大化。
此外，政府部门的官员更具风险规避倾向，用高薪和报酬结构多样化的手段进行激励未必就能奏效（Dixit,2002）。
选举近似于股票市场和经理人员市场，可以表达农民的呼声。
因为农民最接近政策执行者，同时亲身感受政策的影响，清楚政策的得失。
所以，可以预期农民将选举那些胜任者、工作踏实者作为农村地区的基层领导人，淘汰那些庸碌者、投机取巧者、以权谋私者。
同时，选举也迫使高层政府监督、约束政策执行部门官员的行为（Calvert，McCubbinsandWeingast，1989；BanksandWeingast，1992）。
投票选举能部分克服政策执行中的逆向选择和道德风险问题，但在监督与激励方面的缺陷也是明显的。
首先，选举是定期而不是随时举行的，选举对于那些已经在位而又不追求连任的领导人的约束是非常有限的；其次，一些农村政策的目标难以度量，政策本身缺乏可准确、简明地反映执行者业绩的信号；第三，农民对政策制定的详细背景、政策制定中的利益交易、政策执行的手段有时并不充分了解。
（三）分权制衡
政策执行及制定中存在的激励与监督缺陷意味着政客和官僚有机会僭越人民授予的权力，将国家异化为胁迫人民的暴力工具。
这是斯密、哈耶克、佛里德曼、布坎南等持自由主义哲学传统的经济学家为什么强烈主张限制国家权力，反对其过多干预社会经济事务的理由。
除投票选举外，成熟的民主社会还通过宪政、政治分权制衡等系列规则约束政治家和官僚的行为。
就政策执行而言，这些约束的规则包括：
（1）将立法、行政、司法三大权力部门分立，并使它们之间相互制衡。
如果制定政策的立法部门和执行政策的行政部门存在行为失当，独立的司法部门有权追究审查。
（2）行政程序要求政策制定时各利益相关部门共同参与、协商谈判；要求政策执行部门必须收集相关信息、
提供各种备选方案。
这些程序要求不仅使政策在部门之间的不断讨价还价过程中变得透明，而且使
各部门之间相互制约，从而极大地限制了政策执行者的自由量裁权（McCubbins，NollandWeingast，1987）。
（3）由于鼓励公民参与政治，成熟的民主社会存在大量有组织的利益集团。
尽管Olsen（1965）认为，利益集团可能因追求特殊的集团利益而损害社会利益，但利益集团也的确能更有效地收集、传播信息，更有激励监督政策执行者（Lohmann，1998）。
（4）尊重公民自由就业、定居的权利，居民可以“以脚投票”的方式迫使基层政府在提供公共物品上开展竞争（Tiebout，1956）。
（四）中国的特殊性
非民主政治环境中的政府就无法利用投票选举和权力制衡两大强力工具，政策执行的激励与监督主要依靠行政部门的自省、自查和自纠。
问题是明显的，当不存在选举竞争时，政治家便缺乏动力监督下属部门和官僚的行为。
进一步说，就算中央政府怀有仁慈之心，关心农民利益，希望政策在执行中不走样，但中央政府要获知政策的实际情况非常困难。
因为没有给予农民直接表达呼声的渠道，中央政府已很难从农民那里获取信息。
中央政府要了解政策执行情况就得依赖于地方政府的汇报，而地方政府容易通过隐瞒、夸大、篡改、模糊等手段操纵信息。
所以，可以预见，在这种体制下，政策执行的效果将大打折扣，更多的渎职、滥用权力、腐败和政策失败现象将发生。
为弥补政策执行中激励与监督机制的缺乏，中央政府曾尝试过政治整风、政治惩罚等手段。
整风是通过严肃组织内部纪律来强化控制成员行为的，整风最大的效果也只能达到阻止执行者以权谋私和阳奉阴违的目的，它不能防止执行者偷懒，更不能激发执行者寻找最佳的执行策略的积极性，因为是否偷懒、是否策略最优是难以观察和证实的。
由于整风不能消除执行者固有的信息租金，整风的效果实际上不可能持久。
政治惩罚常在1978年改革之前使用，例如1963年发起的针对农村基层干部的“四清运动”及“文化大革命”展开的各种路线斗争。
政治惩罚属于一种负面激励，它通过恐吓而不是鼓励来要求成员对组织表示忠诚。
政治惩罚经常被握有惩罚权力的领导成员用于个人目的，它不断引起成员之间猜疑、报复、争斗，最终导致组织内部离心离德。
由于成本高昂，更由于多数成员意识到在重复博弈中几乎人人受损，这一形式如今已弃而不用。
中央政府目前更多地使用标尺竞争和锦标赛作为激励监督工具，鼓励地方政府执行政策时展开竞争。
标尺竞争和锦标赛是私人组织中惯常使用的激励方式，两者可以节约考核代理人绩效的交易费用。
标尺竞争有效与否取决于代理人之间是否可能合谋（Schleifer,1985），如果地方政府容易串通起来共同对付中央政府，标尺竞争就适得其反，政策更不容易推行。
锦标赛的效果则取决于代理人之间是否有相同的能力和条件执行委托的任务（LazearandRosen,1981）。
显然，农村政策的效果要受经济发展水平、资源禀赋、财政收入、地理条件等方面的影响。
但是，中央政府各部门常常不顾客观实际，总是以考核、评比、达标、升级等形式逼迫地方政府快速落实农村政策，结果导致浮夸谎报、弄虚作假的现象一再发生，政府权威也一再遭受质疑。
三、多层委托代理
（一）信息问题
中国存在着从中央到省、地、县和乡五级政府，其中，省、地、县、乡集委托人和代理者于一身，既是上级政府的代理者，又是下一级政府或组织的委托人。
也就是说，他们执行上级政府的意志，同时监督下级政府或组织的行为。
Williamson（1985）认为，文字、数据、图表等信息都可能在传输过程中被曲解，产生交易费用。
一项农村政策由中央政府发起，通过文件、通知、会议、领导话等方式层层传达，最终由县和乡政府具体负责落实，政策在这层层传递过程中都可能因为政策目标本身含糊、政府官员理解不同或为集团利益故意曲解而走样。
假定政策在一级政府或组织失真的概率为
0.1，农民最终看到的政策只有0.66的可能性与中央政府的本意相符。
这种多层委托代理的官僚等级制基于权威而设立，以命令的方式行事，它有利于协调内部组织间的行动，在应付紧急事件和目标简明的问题上具有优势。
但是，如果承担的任务并不紧迫，其目标比较复杂，解决问题的方式更依赖于私人信息和地方性知识，官僚等级制将失去效率（BoltonandFarrell,1990），委托人的命令可能失效，代理者将架空委托人成为权威的实际拥有者（AghionandTirole,1997）。
多层委托代理关系常使基层代理者权威不足，缺乏寻找最优方案的激励。
而且，正如Arrow（1991）所言，信息交流具有规模经济。
在多层委托代理关系中，尽管初始委托人通过代理者能收集大量信息，但由于各持一端，每个代理者发送的只是信息的一小片断，初始委托人决策时反而面临着大量信息噪音。
（二）委托人能否承诺可信
对于多层委托代理关系而言，初始委托人做出的承诺是否可信成为决定政策执行效果的关键。
在中央集权体制背景下，中央政府垄断着暴力工具，决定着政治规则，而且不存在投票选举。
所以，在信守承诺方面中央政府显然激励不足。
此外，集权制政府的强势地位常常限制了信息传递，政策制定时未能让所有的利益相关者、尤其是反对者充分表达呼声。
结果，一项政策通过时倒非常容易，但在推行时很快发现不切实际，被迫推倒重来。
以粮食流通体制改革为例，这项改革自20世纪90
年代以来就前后反复了3次。
当中央政府言而无信时，省、地等中间委托人是不可能认真监督县和乡镇政府执行政策的，因为今天的努力有可能在明天被全盘否定。
如果初始委托人反复改变政策，建立了不守承诺的声誉，地方政府就更有机会扭曲原来的农村政策为自己谋取利益。
理由类似于DewatripontandMaskin（1995）讨论的金融项目中出现的预算软约束，地方政府预期中央政府是不会惩罚其偷懒和渎职行为的。
（三）代理人之间的合谋
多层委托代理关系中最危险的现象还是代理者之间的合谋，即地方政府在执行农村政策时联合起来欺骗中央政府。
笔者（谭秋成，2007）模型化了地方政府从事这种合谋的条件，在此略作介绍。
为简化分析，假定存在三级政府，分别是委托人中央政府、监督者县级政府和政策执行者乡镇政府。
中央政府制定和颁布政策，乡镇政府负责具体执行。
乡镇政府拥有关于政策执行的真实成本的私人
信息，据此可获得信息租金。
中央政府则希望以最低成本落实这项政策，于是委托县一级政府收集
关于政策执行的真实成本。
假定某项农村政策的执行成本为θ，θ∈{θ,θ}，θ?
θ=?
θ>0。
中央政府不知道乡镇政府面临的真实θ，但知道其以v的概率等于θ，1?
v的概率等于θ。
按照标准的委托代理理论，中央政府为保证激励相容，使执行成本低的乡镇政府不模仿执行成本高的乡镇，将支付信息租金ν?
θq。
但是，在目前的多层委托代理关系中，中央政府可以委托县一级政府收集关于政策执行成本的真实信息，希望以此减少信息租金支付。
假定县一级政府掌握的信息是完全的，知道所辖乡镇面临的真实θ。
如果θ=θ，县一级政府将以实情告之中央政府，因为在高成本情况下撒谎无利可图。
但是，如果θ=θ，因为低成本乡镇能模仿高成本乡镇，县一级政府可以通过隐瞒信息、告诉中央政府θ=θ，与乡镇政府分享信息租金。
?
θq成为执行者和监督者交易和合谋条件，中央政府设置监督者来降低政策执行成本的希望可能就此落空。
县与乡镇政府最终是否合谋，取决于两者能否达成一个分享信息租金的合约。
显然，他们不能以书面的方式写下如何分享租金条款，因为这属于违法行为，当一方破坏约定时这种合同不可能得到法庭支持而强制执行。
然而，县与乡镇政府之间属于长期合作关系，在多次重复博弈中，合谋得到的巨额收益容易促使他们达成一种共同对付中央政府的默契。
事实上，县与乡镇政府之间的关系极易协调，县级政府要求分享信息租金并不困难，因为县一级政府考核乡镇政府各部门的业绩，控制着乡镇主要干部的职位晋升，决定乡镇财政收支的基数和范围。
为了防止监督者与执行者合谋，中央政府可能设立一个激励监督者说实话的合约（Tirole，1986；LaffontandMartimont，1997）。
但是，这种防止合谋的激励约在实践中要受到以下因素的制约：
（1）监督者可能属于风险规避者，对委托人在θ=θ时设置的激励不会响应。
虽然在θ=θ时监督者会向委托人汇报实情，但是，当θ=θ时，监督者会谎称自己没有得到有关执行成本的任何信息（Tirole,1986）。
（2）县一级政府主要职责之一是执行中央及省颁布的政策，它承担多项政策的监督和落实，中央政府不可能就每一项政策对其进行奖励。
（3）中央政府的激励是有限的，例如，行政提拔要受到岗位限制，工资福利方面的奖励也受制约，因为农村公共政策不以谋利为目标。
相反，县级政府与乡镇合谋分享的信息租金可能非常可观。
假定一个县下辖10个乡镇，其中有半数属于政策执行成本低的乡镇，两者合谋的信息租金将达5×?
θq。
（四）连坐规则和隐瞒
在多层委托代理关系中，委托人为突显自己权威、加强对代理人的控制，可能
采用连坐这一严厉的惩罚方式。
在连坐规则下，对于政策执行者的违规和渎职行为，发现后相关的监督者须负连带责任，与执行者一同受到惩罚。
惩罚的方式包括：
减少工资和奖金，降低或罢免行政职务、组织内部告诫、舆论批评等，严重者甚至追究刑事责任。
连坐规则通过惩罚而不是正面激励来约束监督者行为，目的在于减少监督者的偷懒失职，防止监督者与执行者合谋对抗，保证各层代理者对初始委托人的忠诚。
如果监督是完全的，即监督者容易获得关于政策执行者的所有信息，并且有充分的手段控制执行者的行为，连坐规则就能够迫使监督者事前投入更多
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