公文 第五章.docx

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公文第五章

第五章行政机关公文

第一节概说

一、公文的含义和作用

（一）公文的含义

对于公文的含义，有广义与狭义两种理解。

广义的公文泛指一切公务文书，即所有的反映公务活动内容、在公务活动中发挥作用的书面材料。

狭义的公文则专指国务院办公厅2000年4月8日发布的，于2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》中所列出的13类文种。

《国家行政机关公文处理办法》总则第二条规定：

“行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中所形成的、具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针和规章施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。

”这是对公文作出的科学、完整的界定。

本章所讲的公文是指狭义的公文。

公文：

是国家机关及其它社会组织在行使和职权和实施管理的过程中形成的具有法定效用的与规范格式的文件材料。

（二）公文的作用

公文的作用可以用一句话加以概括，这就是行政工具作用，这是从总体上说的。

公文的作用在于它是党和国家具体领导和管理政务，机关之间相互进行联系以及机关内部处理工作事务的一种工具。

公文的具体作用，可归纳为以下几个方面：

1．颁布和传达作用

为使国家机器正常运转，为维护社会生活的正常秩序，国家各级机关常需要颁布一些法律、法令及规定，有一些公文就是为此而制发的，如为颁布《中华人民共和国森林法》而制发的《中华人民共和国主席令》，为颁布《中华人民共和国食品卫生法（试行）》而制发的《中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会命令》等。

这类法规性公文一经发布，便具有法律效力，是人们行为的规范和准则。

2．领导和指导作用

在国家行政系统中，上级机关同下级机关有领导与被领导的关系，上级机关有对下级机关的工作发出指示或提出指导性意见的权力和责任。

这上下级机关之间领导与被领导的关系及上级机关对下级机关的指导作用，通常是凭借公文的制发、运转形成和实现的。

3．汇报和请示作用

在工作中，下级机关经常会有一些问题、情况或意见、要求，需要上级机关了解或给予具体的批示，上级机关为根据实际情况制定正确的方针，作出合理的工作部署，也经常需要了解基层单位的情况，这些情况的反映、工作的请示，通常都要借助于公文。

4．联系和知照作用

任何公文的使用都离不开上下左右的联系，因此公文都具有联系作用。

通过公文来协调有关机关的工作，处理具体问题，沟通相关问题。

总之，公文使机关之间得以保持联系、互通信息，从而保证各机关正常而有秩序地开展工作。

与联系作用紧密相关的是知照作用，如公告通告通知、通报等知照性公文，主要是为了把有关事项通知、关照对方，使之了解。

5．宣传和教育作用

党和国家的方针政策，只有为广大人民群众所了解、所领会，才会被贯彻、落实到各行各业的工作中去，才会对国家的政治、经济及文化生活产生重要影响。

而传达贯彻党和国家的方针政策又是公文所负的重要任务。

在一般情况下。

公文在传达某一方针政策，规定人们怎么做的同时，往往还要说明为什么要这样做，这就更增强了它的宣传和教育作用。

此外，一些反映政治教育内容、奖惩内容的文件，宣传教育作用就更为直接了。

6．依据和凭证作用

各种公文都反映了制发机关的意图，都具有法定的效力，受文机关则以此作为处理工作、解决问题的依据。

受文机关不仅依据公文内容来安排工作、制定措施，同时还可根据已存档的公文，了解以往的公务活动情况。

有了公文这种书面的材料，各项工作的进行才能做到有据可查、有案可考，才能避免采用不讲政策、不讲根据的非正规化的工作方式，防止在工作中犯错误、走弯路。

公文的这些主要作用是相互联系的，有时一份公文可能只具有某项单一的功能；也有的时候，一份公文会兼有几种作用。

二、公文的特点和种类

（一）公文的特点

公文作为一种独特的文体，它的特点是和一般文章比较而言的。

从公文的性质、功能、体裁格式和制作发布等几个方面，可以概括为以下五个主要特点：

1．法定性

公文是由法定机关或组织制发的，代表着法定机关或组织的意图，在法定机关或组织的权限范围内，具有法定的权威性和约束力。

发文机关必须依照法定权限和职能制发公文，不能越权行文、违法违章行文，公文也必须履行法定程序方能生效。

公文有法定作者。

法定作者：

是指依据宪法和其他有关法律、章程、决定成立的并能以自己的名义行使法定的职能权利和负担一定的任务、义务的机关、组织或代表机关组织的领导人。

行文单位：

能在自己的职权范围内制发文件的机关、部门或单位，称为行文单位。

2．政策性

公文是处理公务问题的工具，它的内容必须完全符合党和国家的方针政策，只有这样，才能借助于公文这一工具，把党和国家的方针、政策切实地贯彻落实到具体工作中去，所以，公文必须要有政策性。

3．针对性

公文直接形成于公务活动中，它反映并服务于行政管理所涉及的公务活动。

公文的内容必须针对某个具体问题，因而有较强的针对性。

公文的针对性越强，内容就越是明确、具体，实际作用也就越大。

4．强制性

公文具有不同程度的强制性。

公文在法定的时间、空间范围内，对受文对象具有强制阅读、强制执行或强制复文等执行效力。

受文对象不接受这种强制，就意味着失职或渎职。

5．规范性

公文从文种名称到行文关系，从制发程序到文件体式，国家有关部门都作过严格规定。

公文的撰稿人必须按规定正确选用文种，规范运用公文格式，这样才能为拟制和处理公文提供方便，有利于维护公文的权威性、严肃性，有利于提高公文写作质量和公文处理效率，更有效地发挥公文作用。

公文的制发：

经过起草、核稿、签发等程序。

公文的签收：

签收登记、分办、批办、承办、催办等。

（二）公文的种类与名称

公文的分类：

为了正确地制作和使用公文，有秩序、高效率地搞好公文处理工作，我们常依据不同的标准，从不同角度对公文进行分类。

根据行文关系和行文方向的不同，可将公文分为上行文、平行文和下行文。

根据公文形成和使用的公务活动领域划分，可分为通用公文和专用公文。

根据公文内容涉及秘密的程度划分，可分为对外公开件、限国内公开件、内部使用件、秘密件、机密件、绝密件；

根据公文处理时限的要求可分为普通件、急件、特急件。

根据公文的来源，可分为收文、发文两类，而发文又分为阅件和办件两类。

按公文的性质和作用，可将公文分为：

1．指挥性公文：

如命令（令）等等。

2．呈报性公文：

如议案、请示等。

3．公布性公文；如公告、通告等。

4．商洽性公文：

如函。

5．知照性公文：

如通知、通报等。

公文的名称：

文种：

公文名称统称文种。

它是根据发文机关的权限、发文

机关和收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定的。

我国现行的党政机关公文常用种类有哪些？

根据国务院办公厅2000年颁布的《国家行政机关公文处理办法》，国家行政机关的公文为12类13种，它们是：

命令（令）议案决定意见公告和通告

通知通报报告请示批复函

会议纪要

（三）公文的格式

程式化是公文的特性之一。

为了便于公务信息的传递、接收和处理，公文大都具有固定的格式。

《国家行政机关公文处理办法》第十条规定：

“公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和印制时间等部分组成。

”公文的文面格式当指公文上述组成部分在公文纸上的排列规定。

正式制发的公文，一般包括眉首（文头）、主体（行文）和版记（文尾）三部分。

公文格式图如图例。

（另演示17——30）

　（常不用，三号字黑体顶右中间空一字）--→秘密

（常不用，三号字黑体顶右中间空一字）--→急件

中共XX省交通厅纪委文件

                    X交纪字[2007]5号←-（三号字防宋居中）

（常不用，冒号前三号字防宋：

后三号字楷体）-签发人：

李欣

-----------------------------★---------------------------

转发中纪委《关于XXX规定》

               的通知←------（二号字宋体居中）

厅属各单位纪委、厅机关各支部：

←-（主送单位用三号字防宋顶格）

现将中纪委《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规

定》转发你们，望认真贯彻执行。

（正方格式另附）

《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，是新形势下惩治和预防腐败的强有力法规依据，对深入推进党风廉政建设和反腐败斗争具有十分重要的意义。

各级纪委要在党委（党组）的统一领导下，认真抓好党员干部、尤其是领导干部的传达学习，掌握内容、领会实质、理解意义，切实把贯彻落实《规定》作为当前一项重点工作来抓。

要按照通知要求，加强组织领导，周密进行自查和清理纠正工作，并制订切实可行的落实措施，务求取得实效。

要进一步加强监督检查，把握进度，抓紧行动，确保《规

定》各项要求的扎实落实。

各单位贯彻落实情况及时报驻厅纪检组。

附件：

中纪委《关于XXX规定》←-（三号字防宋，上空一行左空两字）

（署名居右三号字防宋，常不用）--→中共XX省交通厅纪委

（时间在署名下方三号字防宋）--→二〇〇七年六月二十日

（此件发至处级单位）←-（常不用，三号字防宋，左空两字）

主题词：

规定转发通知（冒号前三号字黑体：

后三号字宋体）

------------------------------------------------------

抄送：

厅领导，厅机关各处室。

←-（三号字防宋，左空一字）

------------------------------------------------------

XX省交通厅纪委办公室（同上一行）2007年6月20日印发

------------------------------------------------------

（三号字防宋居右）--→共印50份

分析介绍：

1．眉首（文头）部分

（1）公文名称

又叫版头。

由发文机关的全称或规范化简称加“文件”二字组成，位于文头的正中央，多为锌版套红大字。

（2）发文字号

俗称“文号”，是由发文机关编排的文件的代号。

依机关代字、年份（用方括弧括入）、序号的次序居中标注于文件名称下方；无版头的，标注于标题的右下方。

联合行文，只标明主办机关发文字号。

如“国发［1992］2号”，指的是国务院1992年发出的第2号文。

（3）秘密等级

按国家现行规定，保密文件分绝密、机密、秘密三级，以表明文件涉密程度和保密要求。

密级除了在右上角、印刷顺序号下方标明之外，还要在信封上加盖戳记。

（4）紧急程度

是对公文送达与办理的时限要求、分“特急”和“急”两种。

它除了写在密级下方位置之外，还要在信封上标明；有的还可以在标题中体现出来，如《关于×××的紧急指示》。

（5）签发人

上报的公文，应在发文字号右侧空两格标注“签发人×××”，以示负责，也便上级查询和联系。

签发人应是机关主要负责人。

（6）公文编号

即份号。

机密、绝密公文应在公文名称左上角最上部标明“编号××××”或者“No.×××”，以有利于文件的分发、处理、查找和清退。

2．行文主体

这部分排列在文头横线之下，公文的基本组成部分都在这部分中。

（1）标题

1.标题一般由发文机关、事由、文种三部分组成，一般称这种完整的标题为“标准式”标题。

如《国务院关于提请审议设立海南省的议案》，

发文机关是“国务院”，事由是“提请审议设立海南省”，文种是“议案”，中间用介词“关于”把发文机关与事由连接起来；用结构助词“的”把事由与文种连接起来。

为了阅文和处理的方便，公文标题一般要求“三要素”完整。

2.鉴于公文正本文头上印有发文机关名称，标题有时也可省略发文机关。

但重要文件一般不省略发文机关，既显庄重，也便于有关方面引用。

发文机关要写全称或者规范简称。

3.有些内容极为简单、篇幅极为短小的公文，标题也可只写文种。

但行文中尽可能不省略事由，如《会议通知》以方便阅读和办理（如登记、查找等）。

标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。

公文标题位于正本首页横隔线之下、居中排一行或多行。

分行书写时匀称、美观。

（2）主送机关

指公文的主要行文对象或受文机关，即对所收公文负实际办理或答复责任的机关、单位或团体的全称、规范简称或统称。

1.主送机关应力求明确、具体，上行文尤其是请示，一般只写一个主送机关。

2.普发性下行文可用泛称，但不宜使用“各有关单位”之类不明确的模糊词语，如“局属各单位”。

3.有些周知性、公布性公文，如公告等，可不写主送机关，如公告。

主送机关位于标题之下左侧顶格书写，回行继续顶格。

如不止一个主送机关时，应按其性质、级别、有关规定或惯例依次排列，中间用顿号或逗号分隔，最后用冒号。

（3）正文

这是公文的主体，用来表达公文的具体内容。

一般的写法是：

先叙述发文的原因、根据、目的或意义；然后说明有关事项，或提出某项主张；最后写上得体的结束语。

正文的写作要做到观点明确，逻辑严密，文理通顺，文字简练，标点正确。

（4）附件

指附属于主件的有关文字、图表材料。

但不是每份公文都有，只有内容需要，又不便于写入正文的材料才用附件来处理。

附件是该公文的一个组成部分，其效用与公文相同。

它使正文内容具体化、完整化；或者为受文者正确理解和执行公文提供依据、参考材料。

附件位于正文下方，先空两格标明“附件”，再标出附件序号（只一件时不标序）、标题、份数、每件一行。

不能笼统写为“附件如文”、“附件×件”等。

（5）发文机关

指制发公文并对文件负全责的法定作者，写在正文的右下方。

发文机关应写全称或规范化简称。

联合行文，主办机关应当排列在前，以便于联系工作。

（6）成文时间

也称发文时间。

指公文形成的时间。

这是公文生效的时间标志，若无专门说明，公文即从成文时间起生效。

成文时间以领导人签发的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准；会议通过的文件，以会议通过日期为准；法规性文件以文件批准日期为准。

成文时间位于发文机关名称右下方，应用汉字书写，年月日要写全。

（7）印章

印章是证实公文作者合法性及公文效力的标志。

公文除会议纪要外，应加盖印章。

联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。

联合下发的公文，联合发文机关都应加盖印章。

用印位置在成文时间上侧，要求上不压正文，下要骑年盖月，并且要盖得端正清晰。

3．版记（文尾）部分

（1）附注

又称注释。

主要用以标注秘密文件的阅读、传达范围，以适应工作和保密需要。

也用于对正文中确需解释的名词术语或有关事项的解释说明。

一般标注于成文时间左下方。

（2）主题词

它是公文主要内容的标准化概括，由反映公文主要内容的标准化名词或名词性词组组成。

标引主题词时，顺序是先标类别词，再标类属词和文种词。

在标类属词时，先标反映文件内容的词，后标反映文件形式的词。

当词表中找不出准确反映文件主题内容的类属词时，可在类别词中选择适当的词标引。

每份文件的主题词，最多不超过7个词组。

主题词写在文件的抄送栏之上，顶格写，每个词之间空l个字格，

如《关于举办深圳市文秘人员岗位培训的通知》，

其主题词为“文秘干部培训通知”。

（3）抄送机关

指需加了解、掌握公文有关内容或需要协助承办的机关或组织。

要防止对有关的机关漏抄漏送，以免造成工作脱节与被动，不利于协调一致；同时，又要防止对文件滥抄滥送，造成人财物的浪费，影响机关的工作效率。

在“抄送栏”内，起首顶格写“抄送：

”，然后按机关或组织的性质、级别、有关规定或惯例依次排列抄送机关单位名称，中间用标点分隔。

（4）印发机关、日期、份数

又称印刷标记，这是对公文印制发出情况的说明。

位于抄送栏下，划一条与抄送栏细线平行等长的细线，形成“印发说明栏”。

承制单位即印发机关印在左边顶格处；印发日期一般写送印之日，印在右边顶格处；印数则加圆括号写在栏下右边。

以上所说的各个部分与各部分的项目，是一份文件最完备的格式，使用时可视具体情况省去一些项目。

第二节命令（令）、决定

一、命令（令）

命令（令）是法定的领导机关或领导人对下级发布的一种具有强制执行效力的指挥性公文。

它适用于依照有关法律发布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。

（一）种类、特点

1．种类

根据命令（令）的具体用途，可把常见的命令划分为公布令、行政令、嘉奖令等。

2．特点

（1）有法定的发令机关。

除军事部门外，并不是所有领导机关都可以发布命令。

根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规的规定，国家主席、国务院及其所属各部委、地方各级人民政府，以及特殊情况下由县级以上人民政府授予指挥权力的机构（如防汛指挥部）等，才可以在法律规定的权限内发布命令。

党的领导机关不用命令（令）行文，确有必要时，可以与国家行政机关联署发布命令。

其他机关、单位均不使用命令（令）。

（2）有法定的权威性。

发布命令是以法律、法令为依据的。

有些命令本身就是为颁布和执行法规文件而发布的，因而有强烈的权威性和指挥性。

（3）有强制的执行效力。

受令方面必须无条件执行，做到令行禁止。

（二）命令（令）的写法

1．版头

命令（令）的正文一般不使用“×××文件”的版头，而是使用“发令机关（或法定领导人职务）＋文种”的专用版头，如“中华人民共和国主席令”。

命令（令）一般单独编文号，在其版头下列上“第×号”，这是从发令领导人任职开始至任职期满为止按序编写的；或由发令机关以年为单位按序编写。

2．标题

命令的标题有两种形式：

（1）由“发令机关（或领导人职务）＋令”组成。

若已将这类标题列为专用版头的，版头与标题则合二为一了。

（2）完整式标题。

由发文机关＋事由＋文种组成。

3．主送机关

多数命令（令）可不必在正文前标明主送机关，如公布令、行政令等。

少数令文如任免令、嘉奖令等，可在正文前写明主送机关。

4．正文

除少数行政令、嘉奖令外，命令（令）篇幅一般都比较短。

视其内容多少，可分别采用篇段合一式、多段式或者分条式的结构。

不同类型的命令（令），其正文写法有所不同，说明如下：

（1）公布令：

依照有关法律规定发布行政法规和规章

公布令正文由公布对象、公布依据和公布决定三部分组成。

公布对象指公布的行政法规或规章的名称。

公布依据用来说明公布对象由何机关何时被批准或由某种会议通过。

公布决定即公布令的实质性要求，一般用“现予公布”、或“现颁布试行”或“现予公布，自××××年×月×日起施行”。

（2）行政令：

宣布施行重大强制性行政措施的公文

行政令的正文由命令原由、命令事项、执行要求三部分组成。

命令原由要简明扼要地说明发布命令的原因和依据。

命令事项写明要采取的重大强制性措施，一般要分条逐项地写，语言要简练，语气要肯定。

执行要求一般指对受令方面提出的要求、号召。

（3）嘉奖令：

嘉奖有关人员的公文

嘉奖令的正文由嘉奖原由、嘉奖决定、号召要求三部分组成。

嘉奖原由要概括地写出嘉奖对象的事迹并作简要评价，指出其性质和意义。

嘉奖决定即所嘉奖的具体事项。

号召要求，即围绕嘉奖对象所发出的普遍号召和提出的具体要求，要写得与嘉奖的事迹相吻合，切忌空泛、含糊。

5．落款

可署发文机关名称，或者发令机关领导人、职务及姓名。

以机关领导人名义发出的命令，则署领导人职务及姓名。

署名之后写上成文时间即发令日期。

［例文1］

深圳市人民政府令

第14号

《深圳市国家公务员管理办法》已经1993年4月29日市人民政府第五十一次常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。

市长：

厉有为

一九九三年九月二十八日

［例文2］

关于在我国统一实行法定计量单位的命令

1959年国务院发布《关于统一计量制度的命令》，确定米制为我国的基本计量制度以来，全国推广米制、改革市制、限制英制和废除旧杂制的工作，取得了显著成绩。

为贯彻对外实行开放政策，对内搞活经济的方针，适应国民经济、文化教育事业的发展，推进科学技术进步和扩大国际经济、文化交流的需要，国务院决定在采用先进的国际单位制的基础上，进一步统一我国的计量单位。

经1984年1月20日国务院第21次常务会议讨论，通过了国家计量局《关于在我国统一实行法定计量单位的请示》、《全面推行我国法定计量单位的意见》和《中华人民共和国法定计量单位》。

现发布命令如下：

一、我国的计量单位一律采用《中华人民共和国法定计量单位》（附后①）

二、我国目前在人民生活中采用的市制计量单位，可以延续使用到1990年，1990年底以前要完成向国家法定计量单位的过渡。

农田土地面积计量单位的改革，要在调查研究的基础上制订改革方案，另行公布。

三、计量单位的改革是一项涉及到各行各业和广大人民群众的事，各地区、各部门务必充分重视，制定积极稳妥的实施计划，保证顺利完成。

四、本命令责成国家计量局负责贯彻执行。

本命令自公布之日起生效。

过去颁布的有关规定，与本命令有抵触的，以本命令为准。

国务院（章）

一九八四年二月二十七日

［例文3］

国务院对民航王仪轩机组的嘉奖令

（一九八三年五月十八日）

国发［1993］90号

中国民航沈阳管理局第十飞行大队王仪轩机组，一九八三年五月五日驾驶三叉载296机，执行沈阳至上海航班任务。

在飞临渤海上空遭到六名武装暴徒劫持后，表现得很勇敢、很机智，确保了旅客安全，捍卫了祖国的尊严。

当出现严重危害旅客和飞机安全的险情时，机组及时采取紧急措施，多次化险为夷。

在暴徒以武力相威胁而又与地面失去联系等十分危急情况下，为了避免机毁人亡，机组沉着冷静，以高超的技术，使飞机安全降落在不适宜降落大型飞机的南朝鲜春川机场。

飞机落地后，机组人员面对各种复杂的情况，立场坚定，组织旅客团结战斗，争取返回祖国。

在这次事件中，机组人员表现出热爱党、热爱人民、热爱社会主义祖国的高尚品质和革命气节，表现出一心确保旅客安全的崇高职业道德，以实际行动为人民立了功。

为了表彰王仪轩机组的英雄事迹，国务院决定：

授予王仪轩机组“中国民航英雄机组”称号；授予机长王仪轩“中国民航英雄机长”称号；给机长王仪轩、和长林，领航员王培富，空勤通讯员王永昌各记特等功一次，各晋升两级；给领航员冯云武，空勤机械员林国荣，乘务员程梅、姜民英、李霞各记大功一次，各晋升一级，并对王仪轩机组九名同志分别给予奖金奖励。

国务院号召民航全体空勤人员和广大职工向英雄的王仪轩机组学习，加强防止劫机的安全保卫工作，忠于职守，尽职尽责，切实保证空中飞行安全，为社会主义民航事业的建设，为祖国四化建设做出贡献。

二、决定

决定适用于对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤消下级机关不适当的决定事项。

决定是各级党政机关、社会团体、企事业单位经常使用的。

一般来说，只有事关全局、政策性强、任务艰巨、执行时间较长的重要工作，才适宜使用“决定”这个文种来行文。

（一）决定的种类

决定有两类：

1．指挥性决定。

部署指挥重要工作的决定，适用于对重要事项或重大行动作出安排，如（1994年9月28日的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》。

这类决定篇幅较长，说理透彻。

具有指示、计划的性质和法规性、郑重性、权威性、指导性的特点，要求有关方面必须认真贯彻执行。

）

2．知照性决定。

用于表彰先进、处理有关事件与人员、设置机构、安排人事、公布重要事项等。

这类决定，篇幅较短，开门见山，简洁明了。

（二）决定的写法

决定一般由标题