如何实现公共政策制定的科学化.docx

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如何实现公共政策制定的科学化

如何实现公共政策制定的科学化

所谓的公共政策科学化,是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法,特别是政策科学的理论和方法来进行决策,并采用科学合理的决策程序,任何人不得随意改变或者不执行这些程序,并且在公共政策成熟的基础上,把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律。

公共政策的正确与否,对一个国家、一个民族的兴衰起着举足轻重的作用。

所谓“一言兴邦,一言丧邦”中的“一言”,指的就是重大的公共政策决定,这方面的例子多不胜举。

例如我国的农村政策由提倡“一大二公”转变为“联产承包”,就彻底地改变了八亿农民的命运,决定了中国农业经济的兴起。

特别是邓小平所倡导的改革开放政策,使中国在1980年前后的20年中,社会经济的发展呈现出巨大的差异。

当然,有些错误政策所造成的后果,即使认识到位,也需要几代人的努力才能得到根本的纠正。

例如我国早期的人口政策,由于错误地批判了一个马寅初,就使中国人口多增加了几个亿。

无数事实说明,重大公共政策是否正确,左右着一个国家的兴衰。

那么如何实现公共政策制定的科学化，可以从以下几个方面做起：

一、重视民间组织

20世纪90年代以来，随着公民社会的兴起和民间组织的大量涌现，民间组织在社会管理中的地位和作用日益重要，它们或者与政府合作或者是独自承担起社会的某些管理职能，这种社会管理过程不再是原有的政府统治模式，而是治理模式。

这种新型的治理模式体现在公共政策制定上就是强调民间组织参与，这对公共政策制定产生了深远的影响，体现在以下几个方面：

1、推动公共政策制定的科学化、民主化

十六届四中全会通过的《决定》指出：

“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。

完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。

对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。

”决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设的重要任务，科学化和民主化程度的高低直接决定着决策质量的高低。

民间组织参与是推进决策科学化、民主化的有力保证。

一方面从不同层次、不同角度向决策者提供了政策制定所需的丰富信息，尤其是一些专业性较强的学术研究团体为决策者提供了专业知识，发挥了智囊团的作用，有力地推进了决策的科学化；另一方面，决策的民主化有赖于决策主体的多元化。

民间组织在社会中具有广泛的基础性，它能够整合所代表群体的利益诉求向政策制定部门进行利益表达，这样一来民间组织的广泛参与直接加深了决策的民主化程度。

政策体系只有在广泛吸取了各阶层利益之后才能进行综合和协调而寻求一致，通过两者之间的互动而使政策体系更能正确反映社会各阶层利益要求，作出公平合理的决策。

2、为公共政策制定系统提供信息支持

全面、准确的信息是政府制定政策的前提条件和实现决策科学化、民主化的保证。

而当今社会问题的复杂性以及决策者获取的许多信息在传递过程中被人为地改变使政策制定部门在获取决策信息的充分性、准确性、全面性方面存在一定的难度。

民间组织恰恰可以弥补这些不足，它们大多立足于基层，与公民有着紧密的接触，具有广泛的基础性，对社会信息有着较为具体的掌握；另一方面，它们联系着政府，能够对公民分散的利益诉求和相关的政策问题信息进行整合并转达给政府，从而为决策者获取信息提供了一条捷径。

大量的民间组织参与政策制定过程，避免了因信息不完整而带来的政策低效。

在为政策制定系统提供信息咨询和参谋方面，专业性较强的民间学术研究组织能够发挥较大的影响。

它们由相关领域的专家学者组成，具有相关领域的专业知识，可以在政府制定公共政策中起到“智囊团”作用。

这类组织对于转型中的一些社会重大问题提出自己的意见，为政府制定政策提供咨询与参考。

3、有利于加强对公共政策制度者的监督和制约

十七大报告指出：

“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

”要实现民主监督，保障公民监督权的行使，民间组织在政策制定中对决策者的监督和制约作用就显得格外重要。

任何组织都有自身的利益，政府作为特殊组织，其利益除了包括人民利益外还有着自身利益，这就有可能出现一种情况，即政府在制定政策过程中，利用手中权力为政府组织谋取利益，决策者也有可能在决策中遇到自身利益与公民利益之间存在矛盾时倾向于把利益的天平偏向自己。

决策者按照个人的意志滥用权力就会导致公共权力产生负效应，给人民带来危害。

正如公共选择学派所指出的那样，从事政治活动和从事经济活动的都是理性自利的追求效用最大化者。

在缺乏有效监督的情况下，政策制定人员手中的权力为他们牟取私利提供了机会。

他们进行权钱交易，以公共政策背离公共利益的代价换取个人私利的满足。

任何人的权力都不应该无限扩大，不能不受监督和制约，失去制约的权力必然导致绝对的权力，绝对的权力必然导致绝对的腐败。

因此，只有对权力以及运用权力的人进行监督和制约才能有效预防权力的滥用。

民间组织参与政策制定在一定程度上限制了易于膨胀的决策者自身利益而保护公共利益不被公共权力所侵害，防止了决策者谋取自身利益的最大化而置广大人民群众利益于不顾，违背公共政策以公共利益为最高目标的价值取向，另一方面民间组织参与政策制定促使决策者依法制定公共政策，防止滥用权力，避免政策成为强势群体垄断某一行业或领域的手段和工具。

吉登斯主张:

“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的写作者和监督者。

”

因此，公共政策应该坚持公共利益的价值取向，最大限度地满足最广大人民群众的利益需求，对具有正当利益诉求的弱势民间组织的利益也要加以保护，同时对个别强势民间组织的失常利益要加以限制，避免造成政策资源分配的不公平。

二、信息公开制度

这里所说的信息公开，主要指政府的信息公开。

政府信息公开在实现公共政策制定中应该发挥重要的作用，为此，有以下几点建议：

1、加大政府信息公开力度。

政府信息公开在形成公共参与、公共议程和公共政策议程中具有突出的地位，政府信息公开应当成为引导公共参与、公共议程和公共政策的风向标。

各级政府部门应在实践中不断完善政府信息公开目录制度，一方面可以根据自身的职责编制政府信息公开目录，另一方面可以根据一定时期的公共议程编制政府信息公开目录，有针对性地消除因为政府信息不透明所产生的信息不对称状态。

2、广开言路，设立“政策窗口”。

各级政府网站都应该设立独立的政策窗口，及时收集和接纳社会各界可能提出的谏言，并根据自身职责的相关度定期对这些的意见和建议进行排序，然后再公开征集社会评论，形成公共政策制定的议程和时间表。

对所接收的那些与自身职责无关的意见和建议，则转移至相关的政府职能机构；对那些涉及到信访和依法维权的事项，则移交给信访机关和司法机关。

3、完善公共政策议程的制定程序。

公共政策议程是一个集思广益、兼听则明的过程。

从公共政策议程提出一开始就具有统一认识、达成共识的意图，倘若拘泥于单一的部门利益或者甘愿为一些特殊的利益集团所捕获，那么就会使得“部门本位”和“长官意识”处于支配地位，从而陷入偏听偏信的境地，公共政策制定过程就会为各种潜规则和“暗规则”所左右；也会导致政出多门、政令不止，甚至各种公共政策相互冲突、相互抵触，从而导致公共政策效用不断衰减，产生逆向激励的效果。

4、倡导良好的社会责任观念。

作为一个重要的公共领域，互联网并不是孤立存在的，其和现实社会的联系越来越紧密，所反映的现实社会问题也越来越尖锐。

自然，每一条网线背后、每个屏幕背后以及每一次点击都要面对上亿的网民，各种可能产生的言论和表达既不可能千篇一律，也不可能整齐划一，相反却可能是鱼龙混杂、离经叛道的，甚至是危言耸听、扭曲事实、腐朽落后的。

在一般意义上，信息利用服从于递增收益规律，而政府信息又是公共产品，因此，在很大程度上，对于包含公共议程和政策议程的信息传播，因为它们涉及“原则政治，而非利益政治”问题，应该遵循严格的社会管制，而非经济管制，应该从基于“成本-收益”的原则走向实现良好的社会职责原则。

三、发挥民主党派的作用

民主党派是进步性和广泛性相统一的政治联盟性质的参政党，在当前我国社会发展发生经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的社会环境下，在参与公共政策制定中具有独特优势。

1、坚持公共利益取向

关于民主党派的进步性和广泛性，江泽民在中共中央第19次全国统战工作会议上有明确阐述：

“民主党派的进步性，是与他们积极参与我们党领导的建立新中国和建设新中国，实现独立、统一、民主、富强的历史伟业紧密联系在一起的，现阶段，这种进步性集中体现在各民主党派同我们党通力合作，共同致力于建设有中国特色的社会主义事业。

民主党派的广泛性是同其社会基础及自身特点联系在一起的，各民主党派的成员来自不同的社会阶层和群体，负有更多地反映和代表他们所联系的各部分群众的具体利益和要求的责任。

”因此，在政治取向上，民主党派接受中国共产党的领导，将社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领作为自己的政治纲领。

民主党派在长期参与公共政策制定的实践中，始终坚持实现公共利益目标，遵从人民群众的根本利益，在新形势下，把促进科学发展作为参与公共政策制定的根本任务，许多民主党派还提出要特别关注社会发展、财富分配、利益协调、矛盾化解，关注促进人与人之间、人与自然之间的和谐相处，促进人们普遍分享发展的成果。

2、促进政策制定的科学化

民主党派具有一定的人才优势。

从民主党派成员的界别分布看，主要是由文化教育、科学技术、医疗卫生和经济领域的高中级知识分子组成，党派成员的总量虽然只有70余万人，但却集中了一大批专家学者和经济、管理、教育、法律、科技方面的人才，信息和智力资源较为雄厚，这成为民主党派提出政策建议科学性的基础保证。

各领域的专家学者以各自的专长，积极建言献策，对党和政府的科学决策，起到积极的推动作用。

民主党派参与立场的超脱性也有利于促进公共政策制定的科学性。

民主党派参与公共政策制定，虽然针对的问题常常在执政党及国家机关研究和解决的范畴之内，中共党政机关由于掌握的丰富资源，可能比民主党派研究得更深更广。

但作为参政党的民主党派，由于地位超脱，不受部门利益的影响，有其独特的视角和观点，可以从旁观的角度发现一些当事者不易发现的问题，提出独到的解决问题的政策建议。

3、促进公共政策的公平性

在社会利益结构多元化的状态下，中国的八个民主党派分别联系不同的社会阶层和群体，这些阶层和群体除了在关系到国家和民族整体利益方面有着基本一致的利益要求外，各自还都有他们自己的意见和要求。

民主党派代表其成员和所联系群众的利益诉求，是国家、民族整体利益格局中的特殊利益，这样的利益得到表达，有利于最广大人民的根本利益的实现。

在国家政治生活中反映和代表他们所联系的阶层和群体的利益和要求，可以促进公共政策在顾及各方利益诉求的基础上保持公平性。

为此，应该做到一下几点，让民主党派在公共政策制定中发挥更重要的作用：

首先，促进制度落实，创造良好的制度保障。

宪法保证了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。

宪法是国家的根本大法，是宏观层面的规范，目前尚缺乏具体的法律规范。

因此，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度目前必须依赖于中共相关文件所规定的制度规范。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度设计本身已经越来越成熟，但该制度的价值和功能有赖于在现实政治生活中的运行实施才能充分实现。

尤其是从民主党派参与公共政策制定的有效性角度观察，只有这项制度进入现实运作，并在实行中结合实际进行细化，才具有可操作性。

其次，民主党派与时俱进提高参政能力。

中国共产党对新的历史方位和历史使命认识清醒、判断科学，以提高党的执政能力建设为重点，从党的执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等方面进行努力，全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设。

这是中国共产党积极、主动、勇敢地迎接新考验、新挑战，表明中国共产党对执政规律的认识正在达到新的高度。

中共十七大报告，充分体现了中国共产党政党现代化的进程。

中共高层以宽阔的世界眼光，科学地吸收世界优秀的政治文明成果，结合中国国情，科学执政、民主执政、依法执政的水平越来越高。

作为中国共产党领导的多党合作政治格局中的参政党，随着执政党执政能力的不断提高，民主党派如何提高参政能力，也面临着如何在参政党理念、参政党组织建设、思想建设、机制建设全方位实现与时俱进和现代化的考验。

民主党派特别要增强参政党意识、提升政党组织整合能力、健全利益代表机制，全面提高参政议政能力，才能提高民主党派在公共政策制定中的有效性。

再次，加强党派的利益代表功能，促进政策制定的公平性。

民主党派参与公共政策制定的途径，是在国家政治体系和政党制度框架内的、比较成熟的政治资源，应该作为利益表达和代表的重要渠道，发挥沟通党政决策系统与人民群众的桥梁和纽带作用，将群众的合法利益以理性、合法的形式进行表达，扩大有序的政治参与；同时协助执政党促进政策过程的利益整合和利益协调，通过参与政策制定，使政府的制度性安排保护所代表群体的合法权益，促进各方利益协调，促进社会公平，推进社会和谐发展。

公共政策的科学化，是现代化社会的一项普通政治原则和社会行为准则，也是中国社会公共管理发展的必然归宿。

我们有理由坚信，在各方努力下公共政策制定的科学化与民主化进程会取得显著成绩和长足进步。