空管单位安全绩效管理应用指导材料doc.docx
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空管单位安全绩效管理应用指导材料doc
管理程序
中国民用航空局空管行业管理办公室
编号：
IB-TM-2016-002
批准日期：
2016年4月18日
空管单位安全绩效管理应用
指导材料
前言
近年来，国际民航组织（ICAO）通过修订附件、安全管理手册等文件，推行新的安全管理理念和方法。
例如，通过各缔约国要求其公共航空运输企业、通用航空运输企业、民用机场、空管单位和维修企业建立被局方接受的安全管理体系（SMS）；对各成员国建立并实施国家航空安全方案（SSP）提出了具体的要求，并将SSP作为USOAP审计的一部分。
中国民航各级空管单位在民航局的统一部署和要求下，积极开展了SMS建设和实施工作，完善了各单位自我安全管理的体制、机制。
同时，民航地区管理局和监管局也对各级空管单位开展了SMS审核工作，通过对各级空管单位安全管理政策、制度落实情况及实施效能的审核，有效促进了各级空管单位的SMS建设和实施工作。
各级空管单位自身的SMS建设和局方开展的SMS审核工作，共同促进了各级空管单位的安全管理工作由规章符合式管理逐渐向信息驱动的主动的风险管理转变，有效提升了各级空管单位的安全管理水平。
但是，虽然通过实施SMS，各单位基本建立了符合局方要求的管理机制、方法，但目前中国民航的安全管理还主要处在规章管理向绩效管理转变的阶段，安全绩效管理尚无系统科学的指导手册。
本文将在研究绩效管理基本理论和国际民航绩效管理方法的基础上，提出空管单位安全绩效管理工作具体的实施流程和方法，给出空管单位安全绩效管理的实施案例，以指导空管单位的安全绩效管理工作，将安全管理体系落到实处，充分发挥其管理效能，提高安全管理水平。
需要特别强调的是，空中交通管理是服务性行业，特别是对于繁忙机场，“容量”和“效率”同样是航空运输的关键绩效指标。
但是，本文的主要目标在于落实ICAO安全绩效管理的要求，关注重点是空管单位的安全绩效管理，其它绩效指标不在考虑之列。
最后要说明的是，各地区空管局和空管运行单位在安全绩效管理的过程中，不要求照搬本文提出的空管单位安全绩效管理方法，可参考本文方法，针对本地区及本单位的实际情况，制定符合自身实际情况的安全绩效管理方法，并在实际运行过程中对安全绩效指标体系做实时动态调整。
第一部分绩效管理基本理论
对于企业的安全生产状况的综合评价或考核，目前安全生产领域多采用事故指标方法。
这种方法存在如下问题：
一是事故指标只能表明安全生产的不良状态，不能反映安全生产好的状态；二是事故指标属于结果指标，不是过程指标，因此事故指标不利于安全生产的过程控制与管理；三是事故指标是安全的表象，不是安全的本质，因此常常掩盖了安全生产的本质要求，导致普遍存在“没有事故就安全”的安全科学认知偏差。
基于上述认识，安全绩效管理作为一种全面、系统、科学的方法，成为提升安全定量科学化的必由之路。
1绩效管理的基本概念
绩效是指对应职位的工作职责所达到的阶段性结果及其过程中可评价的行为表现。
所谓绩效管理是指管理者与员工之间就目标与如何实现目标上达成共识的基础上，通过激励和帮助员工取得优异绩效从而实现组织目标的管理方法。
绩效管理所涵盖的内容很多，它所要解决的问题主要包括：
如何确定有效的目标？
如何使目标在管理者与员工之间达成共识？
如何引导员工朝着正确的目标发展？
如何对实现目标的过程进行监控？
如何对实现的业绩进行评价和对目标业绩进行改进？
在绩效管理中，绩效首先是一种结果，即做了什么；其次是过程，即是用什么样的行为做的；第三是绩效本身的素质。
因此绩效考核只是绩效管理的一个环节。
绩效管理是通过管理者与员工之间持续不断地进行的业务管理循环过程，实现业绩的改进，所采用的手段为PDCA循环（Plan“计划”、Do“实施”、Check“检查”和Action“改进”），如下图所示：
图1PDCA循环
影响绩效的主要因素有员工技能、外部环境、内部条件以及激励效应。
员工技能是指员工具备的核心能力，是内在的因素，经过培训和开发是可以提高的；外部环境是指组织和个人面临的不为组织所左右的因素，是客观因素，我们是完全不能控制的；内部条件是指组织和个人开展工作所需的各种资源，也是客观因素，在一定程度上我们能改变内部条件的制约；激励效应是指组织和个人为达成目标而工作的主动性、积极性，激励效应是主观因素。
在影响绩效的四个因素中，只有激励效应是最具有主动性、能动性的因素，人的主动性积极性提高了，组织和员工会尽力争取内部资源的支持，同时组织和员工技能水平将会逐渐得到提高。
因此绩效管理就是通过适当的激励机制激发人的主动性、积极性，激发组织和员工争取内部条件的改善，提升技能水平进而提升个人和组织绩效。
因此，安全绩效可以定义为：
企事业单位基于国家安全生产法规要求和安全生产工作目标和发展愿景，通过安全工程技术、安全科学管理和安全文化建设实践，所造就的安全生产现实可测量的成绩和效果。
安全绩效管理的目的在于通过激发员工的工作热情和提高员工的能力和素质，以达到改善安全绩效的效果。
按照绩效管理的PDCA循环理论，绩效管理的典型过程可以分解为
1）确定组织的整体目标和战略（P）
2）在经营单位和部门之间分配主要的目标（P）
3）各单位管理者和他们的上级一起设定本部门具体目标（P）
4）部门的所有成员参与设定自己的具体目标（P）
5）管理者与下级共同商定如何实现目标的行动计划（P）
6）实施行动计划（D）
7）定期检查实现目标的进展情况，并向有关单位和个人反馈（C）
8）基于绩效的反馈、奖励、改进以促进目标的成功实现（A）
其中，1）-5）为计划，6）为实施，7）为检查，8）为改进。
2绩效指标设计
绩效指标是绩效考核的要素，分为定量指标和定性指标。
绩效考核的结果是否科学、合理、公正，是否能够真实地反应工作中的成绩和不足，其关键在于绩效指标的选取和设计上。
如何合理和准确地设计绩效指标，要依据科学的设计原则、清晰的设计思路以及合理的设计方法来实现。
2.1绩效指标设计基本原则
绩效指标是对绩效进行考核的维度，因此它的选定既要符合管理的要求，又要满足考核的要求。
一般来说，选定绩效指标时应遵循以下几个基本原则：
1）战略相关性
绩效考核作为实现组织战略目标的有效工具，必须使绩效考核指标与组织的战略相一致，强调绩效考核指标对组织中员工的引导作用，从而激励员工能够为组织做出贡献。
2）目标一致性
绩效考核的目的就是为了帮助评价对象实现组织管理的目的，绩效考核指标与考核对象的运行目标保持一致，绩效考核指标的内容要完整地反映评价对象系统运行的目标。
3）针对指向性
由于绩效考核的目的、对象和重点不同，在选择确定绩效考核的要求和具体指标时，应根据各岗位的工作性质、工作标准的不同来设计，以充分体现出被考核对象的特点和特征。
4）科学合理性
绩效考核指标体系的确定是以管理学、组织行为学、人才学、心理学、评价学等科学原理为依据的，采用科学的方法，凭借先进的测量工具，通过数据的采集、分析、处理，以保证所选定指标能系统、全面、合理地反映和体现被评价对象的工作性质和特点要求。
评价体系的设计过程只有依据严谨的理论科学，使评价方法与指标体系结构相适应，才能保证评价所产生的结论科学、合理。
5）具体明确性
在确认的绩效考核体系中，每个指标都要有明确的内容、定义或解释说明。
必要时还要列出计算公式，使评价要求和指标的概念内涵明确、外延清晰。
同时，制定标准的文字表述应力求精炼、直观、通俗，所选择的要素指标在体现关键的基础上少而精，使评价体系的设计达到标准化和规范化的要求。
6）测量便利性
为使绩效考核工作能够顺利进行，在选定考核指标时应充分考虑能够方便地获得与考核指标相关统计数据和管理信息，只有信息的来源稳定可靠，获得信息的方式简单可行，才能保证绩效考核指标体系的切实可行。
2.2绩效指标设计方法
绩效考核指标的设计方法有很多，广泛使用的有以下几种：
1）文献复习法
即广泛查阅国内外有关的论文、专著，收集相关研究结果等资料，了解可能涉及的主要方面和指标，提出指标体系的初步方案。
2）头脑风暴法
该法通过会议的方式，让所有参加者在自由、愉快、畅所欲言的气氛中，自由交换想法或点子，以此激发与会者的创意及灵感，产生更多的“黄金方案”。
3）工作分析法
工作分析是指对各种工作的性质、任务、责任、相互关系以及任职工作人员的知识、技能、条件进行系统调查和研究分析，科学系统地描述并做出规范化记录的过程。
4）要素图示法
要素图示法就是将某类人员的绩效特征用图表描绘出来，然后加以分析研究，确定需考虑的绩效要素。
采用绩效要素图示法时，首先应根据工作岗位分析所提供的资料，将各个相关要素的指标一一列出，经过初选后排列在要素分析图的横坐标下，纵坐标为极为需要、较为需要和需要3个档次；然后请专家和有关人员进行图上作业，在集中大多数人意见的基础上，优选出若干项指标从而构成绩效考核指标体系。
5）个案研究法
个案研究法是指对某一个体、群体或某一组织的较长时间内连续进行调查研究，并从典型个案中推导出普遍规律的研究方法。
例如，根据考核目的与对象，选择若干个具有典型代表的任务或事件作为调研对象，通过系统的观察、访谈分析确定考核要素。
6）面谈法
面谈法是通过与各类人员的访问，如被考核者的上级、人力资源管理人员、被考核者以及与其有较多联系的有关人员，收集有关资料，以此作为确定考核要素的依据。
7）业务流程分析法
该方法指的是通过分析被考核人员在业务流程中承担的角色、责任以及同上下级之间的关系来确定衡量其工作绩效的指标。
此外，如果流程存在问题，还应对流程进行优化和重组。
8）经验总结法
经验总结法指的是通过众多专家的经验总结，提炼出规律性的研究方法。
它一般可分为个人总结法和集体总结法两种。
9）问卷调查法
问卷调查法是采用专门的调查表，在调查表中将所有与本岗位工作有关的要素和指标一一列出，并用简单明确的文字对每个指标做出科学的界定，再将该调查表分发给有关人员填写，收集、征求不同人员的意见，最后确定绩效考核指标的构成。
2.3绩效指标属性
绩效考核指标按照特性不同可以划分为以下7种，考核小组可以根据实际情况为指标设置属性，以便于对各项绩效指标进行评价。
1）查证型指标
查证型指标又叫查阅证实型指标，是指在测评过程中需要通过查阅被测对象的相关文件、记录而确定得分情况的指标。
2）抽查型指标
抽查型指标又叫抽样调查型指标，是指在考核过程中采用抽取一定数量的相关记录来确定得分情况的指标。
评定此类指标的记录一般数量大，并且比较分散，很难完全收集起来。
3）检查型指标
检查型指标指测评小组通过对测评对象的现场检查获得所需结果。
4）抽样问卷型指标
抽样问卷型指标指通过设计调查问卷，对参与考核抽样的人员提出问题测试，对回收问卷进行数据统计，最后运用数学分析模型求得考核所需结果的指标。
5）专家评定型指标
专家评定型指标指需通过组织专家考核小组，进行设计问卷调查打分，综合统计获得所需结果的指标。
6）统计确认型指标
统计确认型指标指考核小组通过对考核对象的实际数据统计获得所需结果。
7）个人测试型指标
个人测试型指标指考核小组通过对本人进行问题测试，运用数学分析模型求得考核所需结果。
2.4绩效指标权重
指标权重指该指标在考核体系中的相对重要程度，权重大小采用数值来表示。
各个绩效考核指标在绩效考核中的重要程度不同，为了使考核更加科学合理，在设计指标体系时，按指标的重要程度赋予其相应的权重分值。
本节介绍层次分析法、属性层次模型法、德尔菲法等几种安全绩效考核中常用的权重确定方法。
2.4.1层次分析法
层次分析法（AHP）的基本理论是：
把需要研究的无法定量的复杂问题分解为不同的组成单元，并根据总目标的要求按相互关系影响划分成有序递阶层次结构图，然后通过两两比较，确定层次中每个指标相对上一层所属因素的相对重要性，构成两两比较矩阵，通过综合这些判断，决定各指标相对重要性的总排序。
运用层次分析法，一般按照以下步骤进行：
1）在确定决策目标后，对影响目标决策的因素进行分类，建立递阶层次结构模型。
2）比较同一层次中各因素关于上一层次的同一个因素的相对重要性，构造出各层次中的所有判断矩阵。
3）计算与成对比较矩阵最大特征值相对应的特征向量，确定每个因素对上一层次该因素的权重，并进行一致性检验。
4）计算各因素对于系统目标的总排序权重并决策，进行一致性检验。
2.4.2属性层次模型法
属性层次模型法（AHM）源于无结构的层次分析法。
AHP方法是一种有效处理不易定量化变量下的多准则决策方法，它通过特征根法求解，因此必须进行判断矩阵的一致性，但在实际应用中，判断矩阵很难满足一致性的要求。
而AHM方法对一致性的要求很低，只要a>b，b>c，则a>c，至于大多少则不做具体要求。
AHM的一致性通过比较判断矩阵观察检验。
实施AHM的基本步骤如下：
1）建立层次结构。
层次结构分为3层：
最高层为目标层，中间层为准则层，最底层为方案层。
2）构造属性判断矩阵并计算相对属性权重。
属性判断矩阵中的元素值可由层次分析法的判断矩阵中的元素转换而来。
3）基于每层的权重，计算各因素相对于目标的合成权重。
2.4.3德尔菲法
德尔菲法（Delphi）是依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，即团队成员之间不得相互讨论，不发生横向联系，只能与调查人员发生关系，通过反复填写问卷，集结问卷填写人的共识及搜集各方意见作为决策的依据。
德尔菲法实施的步骤主要有：
1）成立专家小组，给出赋权要求，并保证权数归一化。
2）匿名记录各个专家的赋权结果。
3）专家参考“反馈”意见，对预测结果进行修改。
4）重复“反馈”与修改，直至每个专家不再改变自己的意见为止。
5）对专家意见进行综合处理。
该方法以定性手段为主，对专家意见等权值进行综合预测，对一些难以建立数学模型的问题，往往行之有效。
这种方法的优点是具有广泛的代表性，较为可靠，适用范围广，不受样本是否有数据的限制。
缺点是受专家知识经验等主观因素影响较大，过程较繁琐。
由此可见，德尔菲法是一种利用函询形式进行的集体匿名思想交流过程。
它有三个明显区别于其他专家预测方法的特点，即匿名性、多次反馈、小组的统计回答。
1）匿名性
因为采用这种方法时所有专家组成员不直接见面，只是通过函件交流，这样就可以消除权威的影响。
这是该方法的主要特征。
匿名是德尔菲法的极其重要的特点，从事预测的专家彼此互不知道其他有哪些人参加预测，他们是在完全匿名的情况下交流思想的。
后来改进的德尔菲法允许专家开会进行专题讨论。
2）反馈性
该方法需要经过3～4轮的信息反馈，在每次反馈中使调查组和专家组都可以进行深入研究，使得最终结果基本能够反映专家的基本想法和对信息的认识，所以结果较为客观、可信。
小组成员的交流是通过回答组织者的问题来实现的，一般要经过若干轮反馈才能完成预测。
3）统计性
最典型的小组预测结果是反映多数人的观点，少数派的观点至多概括地提及一下，但是这并没有表示出小组的不同意见的状况。
而统计回答却不是这样，它报告1个中位数和2个四分点，其中一半落在2个四分点之内，一半落在2个四分点之外。
这样，每种观点都包括在这样的统计中，避免了专家会议法只反映多数人观点的缺点。
德尔菲法的具体实施步骤如下：
1）组成专家小组。
按照课题所需要的知识范围，确定专家。
专家人数的多少，可根据预测课题的大小和涉及面的宽窄而定，一般不超过20人。
2）向所有专家提出所要预测的问题及有关要求，并附上有关这个问题的所有背景材料，同时请专家提出还需要什么材料。
然后，由专家做书面答复。
3）各个专家根据他们所收到的材料，提出自己的预测意见，并说明自己是怎样利用这些材料并提出预测值的。
4）将各位专家第一次判断意见汇总，列成图表，进行对比，再分发给各位专家，让专家比较自己同他人的不同意见，修改自己的意见和判断。
也可以把各位专家的意见加以整理，或请身份更高的其他专家加以评论，然后把这些意见再分送给各位专家，以便他们参考后修改自己的意见。
5）将所有专家的修改意见收集起来，汇总，再次分发给各位专家，以便做第二次修改。
逐轮收集意见并为专家反馈信息是德尔菲法的主要环节。
收集意见和信息反馈一般要经过三、四轮。
在向专家进行反馈的时候，只给出各种意见，但并不说明发表各种意见的专家的具体姓名。
这一过程重复进行，直到每一个专家不再改变自己的意见为止。
6）对专家的意见进行综合处理：
能充分发挥各位专家的作用，集思广益，准确性高；能把各位专家意见的分歧点表达出来，取各家之长，避各家之短。
同时，德尔菲法又能避免专家会议法的缺点：
权威人士的意见影响他人的意见；有些专家碍于情面，不愿意发表与其他人不同的意见；出于自尊心而不愿意修改自己原来不全面的意见。
德尔菲法的主要缺点是过程比较复杂，花费时间较长。
需要我们注意两点：
1）并不是所有被预测的事件都要经过四步。
可能有的事件在第二步就达到统一，而不必在第三步中出现。
2）在第四步结束后，专家对各事件的预测也不一定都达到统一。
不统一也可以用中位数和上下四分点来做结论。
事实上，总会有许多事件的预测结果都是不统一的。
2.4.4对偶加权法
对偶加权法是将各要素进行比较，然后将比较结果汇总比较，从而得出权重的加权方法。
将各考核要素在首行和首列中分别列出，将行中的每个要素与列中的每个要素进行比较。
其标准为：
行中要素的重要性大于列中要素的重要性得1分，行中要素的重要性小于列中要素的重要性得0分。
比较结束后，对各要素的分值进行统计，即可得出各考核要素重要性的排序。
2.4.5倍数加权法
该方法首先要选择出最次要的考核要素，以此为1。
然后，将其他考核要素的重要性与该考核要素相比较，得出重要性的倍数，进行归一化处理，得到各指标的权重。
倍数加权法的优点在于它可以有效地区分各要素之间的重要程度。
另外，它也可以不选用最次要的考核要素，而选用最具代表性的考核要素为基本倍数。
2.4.6权值因子判断表法
权值因子判断表法的基本步骤如下：
1）组成专家评价小组，包括人力资源专家、评价专家和其他相关人员。
根据评价对象和目的的不同，可以确定不同构成的专家小组。
2）制定评价权值因子判断表。
3）由各专家分别填写评价权值因子判断表。
填写方法是：
将行因子与列因子进行比较，如果采取的是4分值，那么非常重要的指标为4分，比较重要的指标为3分，重要的指标为2分，不太重要的指标为1分，不重要的指标为0分。
4）对各专家填写的判断表进行统计，将统计结果折算为权重。
2.4.7模糊Borda法
指标权重采用模糊Borda法进行确定，单位加权系数由公司组成专家组直接赋值。
具体步骤如下：
1）建立递阶层次结构。
即把复杂问题分解为称之为指标的各组成部分，继续分解下去，直到可评价为止，最后形成的是一个从上至下有支配关系的递阶层次。
2）建立栅格。
一个栅格是由元素和属性组成，一个元素的属性可以用一个线性的尺度来表达，通常情况下是具有1~5刻度的尺度。
3）分析栅格，得到单一准则下的相对权重。
3绩效考核方法
绩效考核方法是企业绩效考核的具体方法与手段。
一套好的绩效考核方法，可以有效地提供更多的信息，为决定调资、升职、调动、培训等提供更好的信息来源，是企业开展绩效评估的总体手段，进而可以支撑企业持续产生高绩效，保证企业的长久发展。
依据传统与现代分类，附录1中介绍了几种重要且常见的绩效考核方法。
目前，绩效考核方法已呈现出以下趋势：
一是将组织战略的促进作用视为衡量绩效考核指标有效性、合理性的重要判断标准；二是以人与人之间进行为主导的考核方法逐步转化为客观标准来衡量绩效水平的考核方法；三是考核方法越来越倾向于量化，以尽可能避免主观臆断；四是过程与结果并重，考核即管理，充分利用考核结果来适应员工自身发展和组织成长的要求。
不同的绩效考核方法具有不同的特点，适用于不同的组织和考核对象。
因此，在选择绩效考核方法时应注意结合组织的实际对各类方法特点进行比较。
选择绩效考核方法时，应充分考虑以下基本原则：
1）方法的针对性。
所选择和确定的绩效考核方法，必须具有明确的侧重点和鲜明的一致性，才能真正满足和反映组织在一定环境和约束条件下诸多要素的要求，充分发挥绩效管理应有的作用和功能。
2）方法的经济性。
不同的绩效考核方法其难度是不同的，因此它所占用的时间和支出的费用也是不一样的。
选择绩效考核方法时，必须充分考虑其经济性。
3）方法的正确性。
绩效考核方法的正确性表现为考核的可靠性和有效性。
绩效考核方法的可靠性即绩效考核的信度，是指绩效考核结果的前后一致程度，即考核得分的可信程度。
绩效考核的有效性即绩效测评的效度，是指绩效考核所得到的结果反映客观实际的程度，也就是考核本身所能达到期望目标的程度。
4）方法的精确性。
绩效考核方法的精确性即考核精度，是指绩效考核的结果是被考核者的绩效所能反映出的详细程度。
5）方法的适应性。
绩效考核方法的选择，不仅要充分考虑其针对性，使考核方法满足组织内外部环境和条件的要求，还要考虑其适应性问题。
6）方法的可行性。
绩效考核方法的可行性即可操作性。
在诸多的绩效考核方法中，有些方法经过实践证明，可能比较有效和适用；有些方法由于主客观因素的交互作用，可能在某些组织中难以贯彻执行。
因此，在选择绩效考核方法时，一定要充分考虑其是否简便易行，具有可操作性。
为保证安全绩效管理中绩效考核结果的准确性，很多企业建立了系统的关键绩效指标库，对指标进行细致的量化。
无论考核是采取KPI还是MBO，建立细致而量化的考核指标都需要一系列的依据进行支撑。
考核指标评估的依据是企业规范化管理体系所需要解决的问题，需要将企业内的各部门整合到规范的管理体系当中。
一个企业的绩效考核不是孤立存在的，是企业规范化管理系统的组成部分，同时绩效考核的有效运行又基于企业的规范化管理，即以ISO9001质量管理体系为核心的规范化管理体系。
ISO9001质量管理体系提供了系统的过程管理标准，为绩效考核提供了评价依据，绩效考核弥补了ISO9001质量管理体系中激励功能的不足，两者相互融合促进，从根本上提高了组织绩效管理的质量和效率。
ISO9001质量管理体系针对不同工作岗位，建立了包含工作职责、工作标准、工作过程、工作结果等内容的记录。
这些记录明确了每一项工作的程序和标准，有利于规范管理工作；便于每一名员工工作计划的分配与落实，实现自我控制；便于对工作的监督和管理。
在这一系列的管理管控下，形成了完整而系统的管理记录，如表单、报表、文件、问题处理报告。
在对这些记录依据考核的需要进行简单分类整理后，可以有效的支撑绩效考核的运行。
绩效管理的目的是业绩的持续改进，这与ISO9001质量管理体系的持续改进原则不谋而合。
绩效考核只是手段或过程，而决非目的。
规范而持续改进的管理体系，不仅仅使企业的绩效考核更为精确，同时在系统化的运作下积累了大量的工作记录，使企业运行更多的依托于可控的精益化管理，持续下来则成为企业的宝贵财富。
4绩效反馈
绩效反馈是绩效管理过程中的一个重要环节。
它主要通过考核者与被考核者之间的沟通，就被考核者在考核周期内的绩效情况进行面谈，在肯定成绩的同时，找出工作中的不足并加以改进。
绩效反馈的目的是为了让员工了解自己在本绩效周期内的业绩是否达到所定的目标，行为态度是否合格，让管理者和员工双方达成对评估结果一致的看法；双方共同探讨绩效未合格的原因所在并制定绩效改进计划，同时，管理者要向员工传达组织的期望，双方对绩效周期的目标进行探讨，最终形成一个绩效合约。
由于绩效反馈在绩效考核结束后实施，而且是考核者和被考核者之间的直接对
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