国内温室气体减排.docx
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国内温室气体减排
国内温室气体减排:
基本框架设计
一、引言
节能减排不只是为了应对国际气候谈判压力，更是国内转变发展方式和提高国家竞争力的迫切要求。
中国过去30年取得高速增长，但发展方式迫切需要转变，节能减排则是促进该转变的一个重要抓手。
工业革命以来过于依赖传统化石能源的发展方式，带来了全球气候和环境危机。
不仅发展中国家难以走过去发达国家不可持续的高排放工业化老路，发达国家也不得不转变其发展方式和消费方式。
这种全球范围内的发展方式的转变，孕育着新的重大技术突破。
应对气候变化是一个巨大的挑战，也意味着巨大的历史机遇（张永生、史鹤凌，2010）
“十一五”时期，中国在节能减排方面作出了巨大努力。
“十二五”时期开始，降低碳排放强度在中国成为一个新的约束性指标（国家发改委，“十一五”节能减排难度大、个别地方出现“拉闸限电”等现象，并不是由于节能减排目标过高，更多地是由于机制设计方面的问题导致。
目前存在的最大问题，是未能建立起市场化的节能减排长效机制。
虽然行政手段可以较好地实现节能减排目标，但却难以实现节能减排资源的优化配置。
因此，中国迫切需要建立起基于市场的减排长效机制，让减排成为技术创新、经济增长和发展方式转变的新动力。
本文旨在提出系统的国内减排基本框架设计方案。
第二部分揭示现有国内节能减排做法存在的主要问题及解决思路。
第三部分提出全国排放指标设定和分配的具体设想。
第四部分提出如何建立灵活的减排目标实现机制和新的考核办法。
第五部分提出国内排放权交易市场的框架性设想。
第六部分是方案的实施路线图，包括地区减排试点的初步设想。
最后一部分是简短的结语。
二、现有节能减排存在的突出问题和解决思路
（一）现有节能减排做法存在的突出问题
1.指标设定形式存在的问题
目前对各地设定的是碳排放强度下降指标。
这种设定有以下问题:
第一，强度指标属于相对指标，无法直接交易，难以全面引人灵活的减排目标实现机制。
第二，全国目标和地区目标难以自洽。
由于碳排放强度由碳排放量与GDP两个指标计算而来，而各地GDP增速及其在全国GDP中比重均不同，最后可能出现各地碳排放强度下降目标均完成，但汇总后全国目标却不能完成的局面（刘培林、孙志燕，2006）。
第三，对各省下达碳排放强度相对指标下降任务，客观上会使各省有夸大GDP数字的激励，对GDP统计数字的真实性产生较大冲击。
2.减排指标分配有失公平
“十一五”时期，各省单位GDP能耗下降目标均大致围绕全国20%的下降目标设定。
这种做法有其合理性。
但是，由于能耗强度在经济发展过程中呈现倒U型变化规律，而许多中西部省份正处在能耗强度上升的重化工业阶段，单位GDP能耗强度下降潜力较小，节能减排同经济发展矛盾较为突出。
一些相对发达的省份，则更容易完成节能减排目标的任务。
3.减排目标实现方式和考核办法存在的问题
目前各省落实节能减排任务的方式和考核办法缺乏灵活性。
根据现有考核办法，各地必须严格按照设定的能耗强度下降指标进行节能减排，没有灵活的任务实现方式可供选择。
这加大了节能减排工作难度，个别地方甚至出现“拉闸限电”等现象，也使全国节能减排资源难以得到优化配置。
（二）国内减排基本框架设计思路
针对这些问题，“十二五”节能减排可在指标设定形式及分配方法、减排目标实现机制，以及考核办法三个主要方面进行改进。
对全国设定碳排放强度下降指标，但对各省设定排放总量指标，允许各省采取灵活方式完成任务，并相应调整考核办法。
具体而言，国内减排解决方案应包括三个主要步骤:
第一步，设定全国总量目标。
根据“十二五”全国单位GDP碳强度下降目标和GDP预测数字，将碳强度目标转换成全国总排放额度。
对全国设定碳强度下降目标，对各省则设定碳排放量目标。
第二步，在各省公平分配碳排放额度。
将全国碳排放额度划分为“高排放行业排放额度”和“地区基本排放额度”两部分，分别按“行业先进排放技术标准”与“各省人均GDP水平和人口”公平分配各省排放额度，并为各省建立碳排放账户。
第三步，建立灵活而形式多样的各省减排目标实现机制和新的考核办法。
各省既可以通过技术标准、行政管制、碳税等手段减少实际碳排放量来实现减排目标，也可以通过跨省合作与碳排放权交易等方式实现减排目标。
其中，排放权交易主要覆盖少数重点排放行业和企业，其余的大多数企业，则适用其他手段。
总之，各省只要在目标时点实现账户平衡即可。
此外，还要建立排放额度托管、交易、登记、结算、统计、检测与核查，以及中介机构等相关配套制度。
上述思路是针对全国性解决方案。
如果在各省先行试点，则可以将上述步骤中的“全国”改为“全省（区、市）”，同时在一些具体细节上加以考虑。
比如，可以根据国家给各省下达的碳排放强度下降目标，依次在省内采取上面三个步骤。
同时，国家在考核上采取新办法，允许各省以多种形式实行跨地区减排合作。
三、全国减排指标设定和分配
（一）如何确定全国二氧化碳排放总量
单位GDP碳排放强度下降指标，可以转换成对应的“全国碳排放总额”。
这种简单的“算术处理”，不改变我国减排行动在国际上的自愿性质，也不改变减排任务强度。
以“十二五”为例，假定“十二五”期间全国GDP年均增长8%，则根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降17%的目标，可以计算出与该强度下降目标对应的“十二五”全国二氧化碳总排放额度为436.4亿吨。
由于预测的“十二五”GDP数字与实际GDP数字会有一定出人，只要在“十二五”期中和期末根据真实GDP数字，对全国总排放额度和各省预分配的排放额度进行相应修正即可。
如果制度设计得当，这种数字的修正，并不至于对排放权市场产生冲击，因为GDP的变化会事先在排放权市场中得到反映。
（二）如何在各省分配排放额度
1.按“人均GDP”和“行业先进标准”分配
在将全国碳排放强度下降目标换算成全国碳排放总额度后，再将其划分为“重点行业排放额度”和“地区基本排放额度”两部分，分别按“行业先进排放技术水平”与“地区人均GDP水平和人口数量”两个标准在各省进行分配。
理由是:
第一，按各省人均GDP水平和人口数量分配“地区基本碳排放额度”，较好体现了公平性。
在国际上，我们坚持“共同但有区别的责任”原则，而国内各地经济发展不平衡，不同地区也应承担不同减排责任（国务院发展研究中心课题组，2009）0
第二，在全国层面处理高排放行业减排问题，主要是为突出节能减排重点，同时也有利于解决未来跨省之间的转移排放问题。
国际一直争论的转移排放问题（MustafaH.Babiker,2005），在国内各省之间也同样存在。
各省的高排放行业（如电力、石化、煤炭等）很大程度上是直接为全国服务，存在所谓高转移排放问题，且转移排放成本难以通过市场价格来有效调节，在全国层面处理其减排问题有其必要性和合理性。
2.全国“重点行业排放额度”的确定和分配要说明的是，由于没有得到相关部门更为详细的各省“重点排放企业”数据，这里所用假定和初步计算结果更多地是说明方法，而不是最终精确计算结果。
以目前“千家企业节能行动”为基础，从全国高排放行业（包括电力、石油石化、煤炭、化工、钢铁、有色、建材、造纸、纺织等行业）中划定1000家左右重点排放企业，并以“各行业先进水平的单位产量排放量”为标准，确定全国“行业排放额度”规模，再按此先进标准将其分配给各省划定的重点排放企业。
为说明计算方法，假定目前“千家企业”排放水平就是行业先进标准，以此设定“全国行业排放额度”规模。
这样，“十二五”期间估算的全国436.4亿吨总排放额度中，按行业先进排放标准设定的“全国行业排放额度”为135.6亿吨。
这一额度按同样标准分配给各省的“千家企业”，初步结果见表to
3.全国“地区基本排放额度”的确定和分配
将“十二五”时期全国总排放额度436.4亿吨减去“全国行业排放额度”135.6亿吨，得到“全国地区基本排放额度”300.8亿吨，然后按各省人均GDP水平及人口数量进行分配。
这实质上就是在按全国人均相等原则分配“全国地区基本排放额度”基础上，再根据各省人均GDP水平进行调节。
有以下公式:
各省地区基本排放额度=（各省人口占全国人口比例x全国地区排放额度）十按人均GDP设定的调
节因子
公式中“调节因子”的确定有其客观依据。
比如，如果某省人均GDP超出全国平均水平20%，并不意味着“十二五”期间其人均排放额度要等比例地在全国人均排放额度基础上减少20%，而应是先看这个按GDP表示的20%部分对应多少历史排放量赤字（按人均GDP与排放量之间回归得出的对应系数转换即可），然后将该排放量赤字平滑地分摊到未来某一时段偿还（国际上将远景目标年限设为2050年，故我们初步以2011-2050年为期限）。
具体分配结果见表1。
4.各省“十二五”总排放额度
各省分配到的“行业排放额度”与“地区基本排放额度”加总，即为各省“十二五”预分配的总排放额度（见表1）。
初步结果显示:
第一，发展水平高的省份碳排放强度下降幅度普遍高于全国17%的目标，而发展水平低的省份则低于17%，较好体现了公平性。
第二，所有省份在“十二五”分配的排放额度，均高于其“十一五”实际排放量，即使排放强度下降幅度显著高于全国目标的省市（如北京、上海）也是如此。
（三）该方案同“+一五”实际方案结果比较我们用新的指标分配办法模拟了“十一五”全国能耗强度下降20%的目标分解结果，并同实际方案相比较。
为方便比较，将“十一五”能耗强度指标转换成碳排放指标（结果见表2）
总体来看，新的分配办法结果比“十一五”实际执行结果显出更好的公平性，但二者差距并不太显著。
第一，在新的分配方案中，人均GDP水平相对较低且人口较多省份的减排任务相应下降（例如河南、四川等）;人均GDP较高省份减排任务相应提高（例如北京、上海、江苏、浙江、广东等发达地区）。
这一结果较好体现了减排能力较强的经济发达地区承担更多减排责任的原则。
第二，那些高能耗行业较为密集的省份，相应增加了排放额度（例如河北、山西等）。
（四）该分配方案的优点
第一，提高了减排指标分配的公平性和认可度。
根据不同地区发展水平确定其“减排责任”，以及按照全国统一的先进排放标准确定各省高排放行业的排放额度，是目前争议性小、认可度高的原则，有利于充分调动各方面积极性。
第二，充分考虑r高耗能行业集中的中西部欠发达地区经济发展的合理排放需求。
方案不仅为他们根据自身资源察赋优势发展高载能行业提供了空间，又通过设置行业先进技术标准促进其产业结构升级。
同时，按人均GDP标准分配排放额度，又可以相对增加中西部欠发达省份的排放额度。
第三，为各省分配碳排放总量额度，既可以保证全国碳排放强度下降目标的实现，也为各省采取灵活方式完成任务提供条件;既为各省从各自实际出发，选择产业发展路径提供了空间，也为促进行业技术进步和减排提供了激励。
第四，通过抓“重点排放企业”突出了减排重点。
将占全国总排放量30%以上的“重点排放企业”单独处理，可以有效提高全国节能减排工作效率。
第五，方案同现有节能减排做法可以无障碍对接，能够保持现有工作的连续性。
按新分配办法模拟，各省分配结果同“十一五”分配结果相比并没有实质性变化，减排任务提高最多的上海幅度也不到10%，而下降最多的贵州也不到5%。
但是，该方案对各省份减排指标的分配依据却更为合理，可以最大程度地降低方案实施的难度。
第六，由于不再考核地区碳排放强度，且各地人均GDP高反而意味着承担更多减排责任，各地不再有激励夸大GDP数字，有利于保证GDP统计数字的真实性。
第七，地区减排目标和全国减排目标不自洽问题顺利解决。
只要各地实际排放总量加总不突破全国排放总额度，则无论各地排放强度如何变化，均可以保证全国碳排放强度下降目标的实现。
第八，最为根本的，该方案不只是为实现节能减排目标，更为建立市场化的节能减排机制提供了条件，为最有效率地实现节能减排目标和推动发展方式转变提供内在激励。
四、灵活的多元化减排目标实现机制
1.碳预算账户平衡与多元化减排目标实现机制
在排放额度分配后，根据各省
（1）初始排放额度，
（2）实际排放量，以及（3）跨省减排合作与排放权交易的额度，为各省建立碳预算账户:
各省实际排放量=各省初始排放额度十跨省减排合作与排放权交易额度该
公式表明，在初始排放额度给定时，各省有两个基本途径平衡其排放账户（也即实现其减排目标）:
一是调整“实际排放量”，二是调整“跨省减排合作与排放权交易额度”获得排放额度。
这两种途径可以同时使用，而每一种途径又包括若干具体方式。
第一种途径包括行政管制、技术标准、碳税等措施减少实际排放量;第二种途径包括排放权交易、国内联合履约和国内清洁发展机制、排放权借贷、碳汇等灵活实现形式。
各省可以根据各自情况，采取最有效率的减排目标实现形式，只要最终实现账户平衡即可，不一定非要通过减少“实际排放量”来平衡其账户。
这样，各省排放账户就成为一个有效的考核工具和灵活的减排目标实现平台，一个多元化的灵活的减排目标实现机制就可以建立起来。
2.新的考核办法
相应地，对各省的考核形式也要发生变化。
第一，对全国设定单位GDP碳排放强度指标，但对各省则设定碳排放总量指标。
不考核各省单位GDP碳排放强度指标，而是考核各省碳排放总量指标。
第二，新的考核办法只要求各省在目标时点实现各自碳预算账户平衡，不对各省设定碳排放强度下降指标，也不要求各省实际排放量一定等于其初始分配的排放额度，而是可以通过跨地区合作（或抵消机制）获得（或出售）排放额度。
“十一五”时期严格要求各地达到期初设定的单位GDP能耗下降目标的考核办法，意味着各省只能通过“减少实际排放量”第一种途径，无法选择“跨省减排合作与排放权交易”实现其减排目标。
这加大了各省减排工作难度，节能减排资源配置也难以在全国范围得到优化配置。
新的考核办法有如下好处:
第一，可以确保全国减排目标实现。
只要各省账户平衡，则全国目标就可以确保实现。
第二，为各省提供了减排激励机制，减排成为一种自利行为。
各省减少实际排放量，意味着可以出售更多的排放额度以获得更大利益，或者需要购买更少的排放额度以降低成本。
第三，为技术创新提供激励机制。
由于减排获得的排放额度可以获利，企业就有激励进行新的减排技术创新。
第四，大大减少各省减排工作难度。
由于各省有多种选择来实现其减排目标，减排工作难度就相应降低。
3.多元化减排目标机制的具体内容
第一种减排目标实现途径:
减少“实际排放量”。
各省可以通过三个路径减少实际排放量:
一是采取节能减排措施，提高能源使用效率以减少排放;二是调整经济结构，降低高碳产业比重;三是发展新能源，降低化石能源使用比重。
减排手段包括技术标准、行政管制、碳税等多种办法。
这些不同的减排手段，可以同时并存、相互竞争，以最有效地实现节能减排资源的优化配置。
第二种减排目标实现途径:
通过“跨地区减排合作机制”获得排放额度。
—排放权交易。
排放权交易可以先期覆盖重点排放企业。
目前，天津、北京等地已建立了排放权交易机构，可以先从重点排放企业的排放权交易开始，逐渐建立起全覆盖的全国排放交易体系。
这些重点排放企业的排放量占全国总排放的30%左右，只要重点抓好这些企业的减排工作，则全国的减排目标就容易实现。
这种跨省交易的结果，要反映在省级排放账户余额的变动上。
国家也可以将碳排放权市场当作宏观调控的新工具，就像中央银行通过公开市场操作调控货币流通量一样，通过买卖排放额度实现宏观调控目标。
—国内联合履约与国内清洁发展机制。
《京都议定书》设计的这两种国际合作机制，可以运用到国内的省际合作。
比如，高排放的省份和低排放的省份，可以实行联合履约，只要在“十二五”期末合作省份的总排放量，不超过两省分配排放额度之和即可。
企业可以跨省进行减排建设项目投资。
投资核减的排放额度，计为投资企业的排放额度，该企业所属省份的省级排放账户余额相应增加，被投资省份的省级排放账户余额则相应核减。
这就为促进中西部欠发达省份经济发展提供了新的渠道。
—排放额度跨省拆借。
成立“国家排放权管理与调剂中心”，各省的排放额度统一存放在该中心，使用时从该中心支取。
有剩余排放额度的省份，可以将剩余额度拆借给其他省份，并获得回报。
排放额度不够的省份，则可以从该中心“贷取”排放额度，并付出相应成本。
这样会形成一个市场化的排放指标拆借价格。
国家可以通过对排放额度拆借市场的干预，实现对经济的宏观调控。
—碳汇机制。
各省植树造林形成的碳汇，应可以用来增加其账户额度。
这个额度可以用于工业项目，或者向他省出售来获得收益。
这样就可以鼓励植树造林，并为中西部增加一条新的绿色发展途径。
目前存在的问题是，我国2020年碳排放强度下降40%--45%目标并不包括任何形式的抵消机制。
这意味着，如果在国内排放交易体系中考虑碳汇机制，则中国实际的减排目标应高于40%}45%
4.碳强度目标下的地区减排合作机制
如果“十二五”对各省设定碳排放强度下降目标，而不是对各省设立碳排放量目标，也可以部分
地引人灵活的跨省减排合作机制（比如，跨省联合
履约、排放权跨省拆借等合作方式）。
只是，这些合
作产生的排放额度，需要最终换算为各省碳排放强
度。
举例说明，假定A省“十二五”GDP碳排放强度
下降目标是20%，但“十二五”期末其实际排放多出
0.1亿吨，无法完成碳强度下降20%的目标。
此时，
可以允许A省从完成任务轻松的B省购买，或以其
他补偿合作方式获得0.1亿吨二氧化碳，以完成减
排任务。
相应地，由于B省转让了0.1亿吨排放指
标给A省，其核算的碳排放强度相应上升。
5.双轨覆盖模式
由于中国企业数量庞大，且不同减排目标实现形式的特点各有不同，应采用“双轨覆盖模式”，将企业分成两大类别区别处理，以有效提高减排政策效果。
第一类是千家左右大规模的“重点排放企业”。
这部分企业由排放权交易体系覆盖。
由于这些企业的排放量占全国总排放的比重较高，只要将这些企业的减排问题解决，全国减排目标就容易实现。
而且，由于这些企业规模大、数量少，检测和监管相对容易，排放贸易体系从这些企业开始启动更为有效。
这些企业占用各省“重点行业排放额度”。
如果不够（或有多余），各省还可从其“地区排放额度”中进一步划拨，或者企业通过购买、拆借、国内合作等多种方式获得（或出售）排放额度。
企业可以根据实际需要决定自己的排放量，但所有实际排放均须缴纳排放指标。
企业进行排放额度交易与合作后，额度变动要在其所属省份的排放账户上得到反映。
第二类是重点排放企业之外的绝大多数其他企业。
这些企业占用各省“地区基本排放额度”。
由于这些企业数量众多但单个企业的排放量相对较小，故适宜于用技术标准、行政管制、碳税等监管体系。
五、国内碳排放权市场设计
1.排放权交易市场的定位
排放权交易市场是多元化减排目标实现机制的一种。
它本身并不是一个减排手段，主要是为各地区或企业提供一种灵活的减排目标实现机制，以最有效率的实现国家制定的40%}45%的单位GDP碳排放减排目标。
因此，设计国内排放权市场时，基本思路是从实现上述目标出发，着眼于如何建立灵活的减排机制，以优化减排资源配置，而不是刻意扩大排放权交易市场规模。
2.排放权交易市场的覆盖范围和交易主体
排放权交易有其优点，但交易的监管成本较高。
按照双轨覆盖思路，排放权交易市场宜先从覆盖少数高排放行业及重点排放企业开始，而其他大多数的中小型企业，则适用于其他减排政策工具（DennyEllerman,2008）。
排放权交易的主体，可以是企业、投资者和政府。
无论何种交易主体，只要是跨地区交易，其效果就要在相关省份的排放账户余额上加以反映。
此外，在设计强制减排市场时，还要考虑同自愿减排市场和CER市场的对接问题。
3.排放权交易市场试点
现阶段，要在全国范围全面推出排放权交易市场的条件不太成熟，需要先从地区排放权交易试点开始，探索经验后再在全国推广。
一旦进行全国性排放权交易的条件成熟，则进行过试点的省份，就可以成为全国建立减排新机制的制度性样本，而辖区内相应的减排交易机构，则可以顺理成章地成为全国性交易机构。
在地区排放权市场试点的制度设计时要有长远的设想。
第一，考虑2020年后的中国减排承诺。
虽然中国目前在国际上只需要相对减排（即降低碳排放强度），但随着中国经济快速发展，最终也要像发达国家一样，承担强制绝对量减排义务。
因此，目前的排放权试点，在设定重点排放企业排放限额时，不能只考虑2020年前40%}45%的强度下降目标情况，而要考虑同今后的绝对量减排情况下的制度对接。
比如，澳大利亚新南威尔士州温室气体减排体系在2003年开始运行，但采用的是“基准线一信用额"（basedline-and-credit）的排放贸易模式（NSW,2010）。
由于该模式同后来联邦政府的“限额贸易”（cap-and-trade）模式不相匹配，这一体系在联邦排放权交易体系启动后不得不终止运行。
第二，各地的排放权市场制度设计，应考虑今后同全国的对接。
因此，国家对各地的排放权交易试点应统一指导，就基本的模式进行统一，以利于今后各地区市场合并成全国统一市场。
比如，对排放权交易体系的覆盖行业和企业规模，以及行业先进排放标准的设定等内容，均应有统一的规定。
4.排放交易的限额（cap）如何设置
设置排放交易的限额（cap）是进行排放权交易（trade）的前提。
如前所述，全国排放限额由单位GDP碳排放下降目标转换而来，并根据GDP实际数字进行调整。
该额度进一步划分为重点行业排放额度和地区基本排放额度。
重点行业排放额度（cap）按行业先进排放标准设定并分配给各省，各省再分配给省内重点排放企业。
但是，如果“十二五”时期国家对各省设定碳排放强度目标，而不是设置碳排放总量目标，则各省可以有两种选择对重点排放企业设置排放交易的限额。
第一种选择是，各省根据各自GDP数字将其强度指标转化成总量目标，然后将该总量分为两部分，一部分按国家统一设置的行业排放技术标准，分配给纳人交易体系的高排放企业使用;另一部分则由排放权交易体系之外的企业使用。
这种做法的好处是，排放权交易的机制设计是从实现减排目标出发，以实现减排资源的优化配置。
第二种选择是，不将强度目标转化成总量目标，仅对进人排放交易体系的高排放企业设定行业先进排放标准。
达不到行业先进排放标准的企业，可以增加投资改进其技术标准，也可以购买排放额度以弥补差额;超过技术标准的企业，则可以出售多余的额度。
这样，一方面可以鼓励企业进行技术创新，另一方面也给企业灵活的选择余地。
但是，第二种选择并不意味着，只要达到先进技术标准，各省的重点排放企业就可以无限制地排放。
各省进人排放权交易体系的重点排放企业的限额，也须同该省总的减排目标挂钩。
无论一省采用第一种选择还是第二种选择，其碳排放强度最终都客观上对应着一个排放总量。
各地区的碳排放强度及总量，同全国的碳排放强度及总量必须内在统一。
也就是说，在期末，下面五个联立公式必须同时成立:
全国碳排放强度=全国碳排放总量/全国GDP
（1）
全国碳排放总量=各地区排放量之和
（2）
全国GDP=各地区GDP之和（3）
各地区碳排放强度二各地区碳排放总量/各地区GDP（4）
各地区排放总量二各地区基本排放额度+各地区重点排放企业排放额度（5）
在上面的公式中，任何一项的变动，都会影响全国目标的实现。
比如，如果各省只对其进入排放权交易体系的重点排放企业设定技术标准而不设定总的排放限额，则公式（5）中“地区重点排放企业排放额度”就会增加，“地区排放总量”也会增加，这又通过公式（4）,
（2）和
（1）对各地碳排放强度和全国目标产生影响，从而导致地区碳强度目标和全国目标无法实现。
5.企业如何获得初始排放权
通常认为，如果企业不需要为排放支付成本，企业就没有激励采取减排措施，故为了促使企业减排，政府不能将排放额度无偿分配给企业。
实际上，只要存在排放权交
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