绩效管理16024.docx
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绩效管理16024
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一、二十世纪七八十年代以来西方国家公共部门绩效管理的背景是？
西方国家研究公共门绩效评估始于第二次世界大战期间，20世纪70年代，政府绩效评估形成并逐渐开展。
20世纪部80年代，政府绩效评估在西方国家全面推行。
进入90年代，公共部门绩效评估在西方各国达到鼎盛时期。
西方国家的绩效管理是在政府管理改革（新公共管理改革运动）的背景下得以产生并全面发展的。
20世纪70年代出现和兴起了政策20科学和公共政策分析，并成为公共行政的主流学派。
以普雷斯曼（JeffreyL.Pressman）和韦达夫斯基（AaronWildavsky）为主要代表，谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构。
这种转移对公共管理发展的重要意义，正如凯特尔（DonaldF.Ketel）所说，政策执行研究将问题的焦点由组织，1特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。
这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。
以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的[2]综合研究方式的出现。
这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题，为公共管理的研究与发展提供了新的方法。
例如，戴维·奥斯本（DavidOsborne）、特德·盖布勒（TedGaebler）主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝，[3]从而形成了企业家政府理论。
胡德（Hood）从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。
[4]从而形成了新公共管理理论。
这种多元的综合研究方式使公共管理研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果，包括公共服务的网络结构、高绩效体系和顾客服务，绩效管理成为公共管理各理论派别的共同主张。
西方国家社会发展和政府管理改革的实践导致了政府绩效管理措施的普遍运用。
2、西方国家公共部门绩效管理的主要时间及其对我们的启示，对他们的实践做一简要评价。
（1）英国的公共部门绩效管理实践（答案一）1979年，雷纳评审，关注政府的产出和结果，初步树立起政府绩效和成本意识。
1982年，财政部颁布的财务管理新方案明确提出各部门、各层级的负责人要“明确自己的目标和测定产出和绩效的标准和方法。
”标志着公共部门绩效评估的正式推行。
1988年，英国政府又进一步推行了下一步行动方案，该方案促使组织绩效评估在政府各部门中获得了广泛地运用。
发展的两个阶段：
（1）效率优位阶段：
20世纪70年代末）——80年代中后期。
侧重点是经济和效率，追求的是投入产出比率的最大化。
（2）质量优位阶段：
20世纪80年代末）开始，随着效益和质量被重视，侧重点转向了效益和顾客满意，质量逐渐被提到了重要的地位。
（1）效率优位阶段：
）自20世纪70年代末以来，在“效率战略”的指导下，撒切尔政府推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施。
其中，雷纳评审的重点是经济和效率，其目的是通过评审来终止和避免那些不理想的东西（包括过时的、不合时宜的工作任务，无效率的工作程序和方法等），从而降低政府部门的开支和运营成本。
（2）质量优位阶段：
）20世纪80年代后期，撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”、“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动扭转了80年代以来的“效率战略”改革方向，开创了质量和顾客满意的新方向。
英国政府绩效管理的实践（答案二）。
在早期，英国公共部门的绩效管理还只是个初步的、不成熟的、作为促进公共部门机构改革的配套措施，它只是被用来描述公共部门执行功能方面的情况。
但是自撒切尔上台之后，英国公共部门绩效管理逐渐实现了系统化、规范化和经常化。
这一阶段根据其绩效评估的侧重点不同可分为两个阶段。
从1979年到1985年，英国绩效管理追求的是投入产出比的最大化，即政府公共部门行政的最低成本开支。
这一时期英国政府主要通过采取一系列的改革、评估方案来对公共部门进行绩效管理，以提高各公共部门的行政绩效。
1979年撒切尔一上台执政，就立即任命雷纳爵士为首的效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责行政改革的调研和推行工作，对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查、研究、审视和评价活动，拟定提高部门组织经济和行政效率水平的具体方案和措施。
这就是英国著名的“雷纳评审”。
这一评审在英国的行政改革和公共部门绩效管理中具有重要的地位，持续了数年之久。
1980年，英国环境大臣赫素尔廷在环境部率先建立了“部长信息管理系统”。
1982年5月，英国财政部颁布了“财务管理新方案”，它虽称为财务管理，但其内容并不仅限于公共部门的财务管理方面，而是涉及到公共管理的诸多方面，在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施，被认为是80年代前期和中期英国政府部门管理改革的总蓝图。
从1986年开始，公共部门绩效管理经历了侧重点的转移。
3“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一时期绩效管理的侧重点是公共服务的质量和效益，其过程也更加规范化、系统化。
这主要表现在以下几个方面：
首先，绩效管理的应用更具普遍性。
到了80年代中期，鉴于绩效管理取得的成就以及绩效管理本身的不断完善，撒切尔政府要求中央各部都建立适当的绩效管理机制，并指定财政部负起督促和监督责任。
其次，绩效管理过程更具规范化。
为了使绩效管理更具规范性，英国财政部做出一系列的努力。
比如，对各个部门的绩效管理专业人士进行培训等等。
1989年，财政部发行了“中央政府产出与绩效评估技术指南”，从一定程度上规范了绩效管理过程中使用的术语涵义、绩效评估内容的侧重点等。
对英国政府绩效评估的分析：
①②③评估的侧重点从经济、效率到效益、质量评估主体从公共组织扩展到社会公众评估被纳入绩效管理体系
（2）美国的公共部门绩效管理实践1.价以及提高生产力的重要10年，公共部门绩效评估得到了重视。
1973年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产力测定方案”（TheFederalGovernmentProductivityMeasurementProgram），制定出的绩效指标达3000多个，力图促使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。
1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有公共机构的主要工作进行成本——效益分析。
20世纪年代是美国进行测量、评世纪70年代世纪2.20世纪年代公共部门的绩效评估世纪80年代世纪获得了推广。
里根政府曾任命彼得?
格瑞斯领导了著名的格瑞斯委员会对私营部门的成本控制进行调查，以吸取经验使政府内部的浪费和滥用现象最小化，并审查政府如何最佳履行职能以提高公共物品和服务供给的有效性。
这一时期联邦政府的规章条例的增长率降低了25%以上，政府规定的文牍工作时间每年减少3亿小时以上。
3.20世纪年代是美国公共部门绩效世纪90年代世纪评估活动的高潮。
1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》《政府绩效与结果法案》（GovernmentPerformanceandResultsActof1993）。
这个法案要求将绩效评估制度在联邦政府层级制度化，并要求各联邦机构制定战略规划，明确各自的工作目标和对象，制订围绕这些目标和对象的工作措施，提供可衡量的检验部门工作的绩效标准。
《政府绩效与结果法案》的改革步骤：
1.2.3.4.各部门提交5年期限的战略规划，内容包括部门的职能、5年期内需要实现的目标、实现目标的步骤和措施、实现这些目标所需要的资源、总体目标与年度目标之间的关系、影响目标实现的外部和其本身无法控制的因素以及如何评估目标的实现程度等;提交年度绩效计划和可行措施;对照年度绩效计划向总统和国会提交年度绩效报告;实现财政预算与绩效挂钩。
续成立了由副总统戈尔亲自领导的“国家绩效评估委员会”家绩效评估委员会”。
报告《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好并且花费更少的政府》（《戈尔报告》）。
戈尔报告》《戈尔报告》的改革设想：
戈尔报告》的改革设想：
1.2.3.4.铲除繁文缛节树立顾客第一的理念政府雇员要对结果负责回到基点——创造一个工作更好而花费更少的政府续国家绩效评论报告发表以后，联邦政府的38个部门也相继发表了各自的附加报告，共同构成了国家绩效评论报告体系。
这些报告共提出了1250条建议和行动措施，预期在5年内达到裁减联邦雇员252000名、废除一半的规制条例、节约1080亿美元的开支的目的，并制定各种必要的顾客服务标准等。
到1993年底，克林顿总统还签署了16个行政命令，推动这些建议的执行。
续绩效评估在美国地方政府中的应用更为普遍，到20世纪90年代中期，已有29个州开展了政府部门的绩效测评活动。
3、我国公共部门绩效管理存在的问题及对策分析
存在的问题：
1、相关的理论研究和实践不足2、缺乏绩效管理的制度基础3、绩效指标设定过程中分析不够4、缺乏评估基础和评估能力
对策：
1、制度基础的巩固和社会环境的优化，其一调整政府组织机构，其二相应的立法确认，其三公众参与方式的完善，其四，绩效管理的实践是需要理论研究作为基础的，我国学界对绩效管理的研究成果甚多增长速度极快，只有将政府实践与学术研究相结合，才能保证绩效管理实施过程的科学性和严谨性，提升公共部门绩效管理的水平。
2、绩效评估体系的完善。
3、评估主体多元化，采用360度多元主体评估的机制。
4、重视绩效反馈环节在纪晓芙案例中得重要作用，首先通过奖惩机制来督促部门领导和工作人员重视本部门绩效，并和每一位工作人员一起为极限改进而努力，切实负起自己应承担的责任，其次绩效管理的根本目的是改进组织的绩效。
5、全面提高公共部门领导者及工作人员的素质。
4、试简述我国公共部门绩效指标体系的建立主要存在的问题及建议。
从目前看，我国公共部门绩效指标体系的建立主要存在以下问题。
第一，公共部门绩效指标的客观、量化程度还不够。
这里主要有两方面原因，一是公共部门的服务对象和工作内容与企业不同，企业具有一定的工作流程、工作内容和工作结果，而公共部门的很多工作内容与服务有关，其工作结果也不是可以用简单的数据来表达的。
如某街道办事处的工作人员某天在某个社区协调关系，调节矛盾。
这个协调过程可能需要一个小时或者半天时间。
这样，我们就很难拿什么标准去衡量这个工作环节，对于这项工作的结果也很难表述。
公共部门的大部分工作内容可能还是需要类似“评语法”之类的评估法进行主观评价；二是公共部门人员对量化的绩效指标可能存在抵触心理。
在企业也是如此。
虽然一定程度上考核指标的细化，有助于考核的具体化、详细化、简单化，在一定程度上能做到相对的公平。
但太多太细的考核指标易让人员产生紧张感，时间久了会产生厌倦感，最后导致懈怠，甚至蔑视规章制度的存在，直接影响工作的积极性和工作效率；同时，太多太细的考核指标易使工作程序僵化，限制了人员的创造性，人的能力发展会因此走向片面性与畸形，这与我们人力资源开发的思想相违背。
因此，公共部门绩效指标的客观、量化程度存在内部的一个逻辑矛盾。
第二，绩效指标体系制定过程中很容易受到领导因素的影响。
这是一个客观存在的问题。
从理论上讲，绩效指标制定有三个来源，一是来源于工作分析对岗位的具体要求；二是公共部门组织目标的体现；三是人员个人意愿和期望的体现。
公共部门人力资源管理部门长期以来缺乏工作分析，没有形成所谓的“职务说明书”等正规制度。
同时，公共部门官僚文化的存在使基层人员很难准确地表达自己的工作意愿和期望，而公共部门的组织目标也是缺乏相互沟通的，往往由领导安排了算。
在这种情况之下，制定出来的绩效指标就无法准确反映绩效管理的要求，可能仅仅是领导意志的反映。
如在确立绩效指标的权重问题上，大部分公共部门忽视了公共部门工作实际的需求及专家的专业意见，可能就凭领导的主观意见加以划分。
第三，把绩效指标体系设计仅仅看成是公共部门人力资源管理部门的职责。
人力资源管理部门承担绩效管理主体有一定合理性和便利性，但绩效管理并不是人力资源管理，人力资源管理只是绩效管理的一部分内容。
由人力资源管理部门来承担绩效管理和绩效指标体系设计的主体存在某种片面性，使绩效管理失去了从组织整体考虑组织未来发展的战略性质，从而使绩效管理无法发挥其战略作用。
如果由人力资源管理部门来组织设计绩效指标体系，就容易陷入人力资源管理的误区，将绩效管理等同于人力资源管理。
而实际上，我们都知道，绩效管理是组织的战略管理，需要从高层到低层的全面协作和沟通。
绩效指标体系设计也是如此，不能将这个任务看成仅仅是公共部门人力资源管理部门的职责，而是需要主管领导的支持和全体公务人员的参与，共同来制定这套绩效指标体系。
第四，绩效指标体系不统一。
一方面，不同部门之间的绩效指标体系还没有形成一致性。
这里有各个公共部门工作内容不同的问题。
在西方国家，全体公共部门建立统一的绩效信息系统也存在技术、资金等方面的障碍。
我国现阶段还不具备这些条件，因此在这个问题上并不多加以论述；而另一方面，即使在同一部门内部也没有形成统一的绩效指标体系。
在绩效指标体系设计过程中，不是按照岗位确定绩效指标，而是依据职位级别确立不同的绩效指标。
如领导职位，其绩效指标一般就相对简单，没有大量客观、量化的数据。
这种做法就造成了个人绩效等级与其对部门绩效贡献率的不对应。
以前面美国丹尼斯市的绩效考核为例，就仅仅区分了管理人员和职工两类的绩效考评（见图4－4和图4－5）。
领导和一般人员只是存在工作内容差异，这并不是说可以缩减领导绩效指标，而是要求不同的绩效指标。
领导比基层工作人员承担着更多的责任，从这个角度看，其绩效指标应该更为复杂和具体，以便真实地衡量绩效。
在人员绩效考核中,由于各种因素的作用,致使考核结果不能真实反映被考核者对组织的贡献率是比较普遍的现象。
成绩显著的公务员在绩效考核结果中得不到有力的体现,这种状况很容易挫伤公务员的工作积极性。
针对以上这些问题，要建立、健全我国公共部门绩效指标体系就需要从多方面加以改进。
在此，笔者提出了自己的一些看法。
（1）承认公共部门人力资源管理部门在绩效管理过程中的作用。
通过人力资源管理部门大力开展岗位分析工作。
绩效指标的第一来源就是工作分析，工作分析是人力资源管理部门的职责。
做好了岗位分析工作，能够奠定绩效指标设计的基础，也能够在一定程度上排除体制、领导意志的干扰，从而形成相对客观、公正的绩效指标。
（2）适当依靠一些中介组织或者专家，对公共部门绩效指标设计提出较为中立的意见。
这种做法有助于形成客观、公正、量化的绩效指标，使绩效指标体系排除领导等人为因素的影响，也更容易让领导层和基层公务员接受。
（3）公开制定绩效指标体系。
如果条件允许，可以通过问卷调查、座谈、个别访谈的形式进行绩效指标设计之前的初步调查。
需要明确的是绩效管理是组织的战略管理，每个部门和每位人员都要求相互沟通和参与，以此来保证绩效指标体系的公正、客观。
（4）向社会公开征集绩效指标体系设计的意见。
绩效管理是以顾客导向为基础的管理，尤其在绩效考核过程中，社会公众的意见将成为评议的重要内容。
因此，所设计出来的绩效指标要是能够简单易懂的，并能够让社会公众迅速理解作出判断的。
这就需要公共部门通过一定的途径向社会公开征集绩效指标体系设计的意见。
这种做法还可以了解社会公众的意愿和需求，进而反映到绩效指标体系设计中。
我国公共部门绩效指标体系还有待继续完善，是一个长期完善发展的过程。
这里有体制方面的原因，也有观念上的原因。
以上只是简略地谈了一些改进建议，具体的方法和措施涉及绩效管理整个流程，而不仅仅是绩效指标体系设计这个问题。
五、福利制度面临的问题及如何完善？
（1）面临的问题：
1．福利项目设置不合理，制度老化。
我国现行的公务员福利制度是在计划经济体制下建立起来的，福利项目的设置都带有“供给制”的色彩，社会属性体现较多，劳动属性和分配属性则体现较少。
2．福利待遇差距大，标准悬殊。
在英美澳等发达国家，公务员的福利待遇水平基本统一，在工资津贴之外，公务员享受何种福利，福利标准及程序都是比较明确和统一的，如通过社会保险获得医疗、失业福利保障，通过统一的福利补贴制度获得生活或消费的满足等。
但在我国，由于地区、单位、行业不同，公务员福利待遇差距十分悬殊。
3．福利形式过于社会化。
目前我国的公务员福利除住房补贴和公费医疗制度外，其他都是由各个单位根据自身的经济状况提供的，而这些福利如食堂、幼儿园、图书馆等大有“机关办社会”之嫌，容易出现重复建设，使用效率低等问题。
另一方面，公务员生活中所面临的许多实际问题，却没有通过福利制度得到很好的解决。
4．福利资金提取和使用混乱，“小金库”盛行，滥发补贴和实物的现象突出，缺乏有效监督。
在我国，各个部门是公务员福利资金的主要提供者，各个单位和部门的经济收入状况就直接影响到公务员所享受的福利水平，所以，各单位各部门是“八仙过海、各显神通”，“巧立名目”来增加各自收入，又“巧立名目”发放福利。
除此之外，一些单位或部门把无法入账的开支都列入福利费用，四射“小金库”，滥发补贴和实物，干扰了国家的经济建设，过多福利发放也拉开公务员间收入差距，导致税收流失，社会风气败坏。
（2）如何完善我国公务员的福利制度？
（答案一）1、简化各项补贴项目，实现福利的货币化，显现化。
将大部分得货币纳入工资中，实现货币化和显现化，公务员福利补贴的货币可以有效控制福利形式过于社会化，公务员通过货币收入直接从市场上获得生活，文化设施服务，既避免了机关办社会之嫌，又突出了工资收入的主导地位。
2、建立驻地财务中心制度，加大预算外自己进监管力度。
所谓驻地财务中心制度，就是取消行政机关内设的财务人员和财务账簿，实行行政机关财务驻地管理，统一规定福利补助，严禁部门内设小金库和私发福利补贴，另外，全面实行“收支两条线”和“票款分离”制度，使政府应收的前都按时足额入库，通过建立会计核算中心，集中发放公务员各项津补贴，为统一和规范公务员薪酬待遇创造有利的载体。
3、福利费的增减应与国民收入相协调，按一个合适的比例范围上下浮动，福利费是国家为解决公务员中员工的生活困难问题而建立的一种专项费用，要对福利费的具体补助项目做明确规定，例如赡养直系属补助，生活困难补助，子女教育补助等，这些补助可以通过现金形式发放，但福利费开支必须与国民经济增长相适应，在一个合理范围之内。
4、通过全国统一平衡和调节，逐步缩小发达地区与不发达地区之间的差距，国家对有关的公务员福利待遇，要做出统一的规定，通过正常杠杆防治地区间差距扩大，与此同时，与社会保障制度改革，财税体制改革，认识改革等配套，搞好各方面改革，使之不断完善。
（答案二）工资结构的不合理已严重制约我国公务员薪酬制度的整体发展和完善，因此公务员工资制度的改革必须首先以工资结构改革为突破口和切入点。
1．采用复合型工资结构取代传统的结构型工资结构。
2．适应公务员分类管理需要，实行分类管理的工资制度。
六、我国公共部门工资制度面临的问题
1、公务员工资结构不够合理。
我国的工资结构基本上采用的是结构型的工资，无论是1993年以来实行的以职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资来体现公务员的职务贡献、能力资历和年度绩效贡献，还是根据公务员法规定的职级工资制，都属于结构型工资制度的范畴，其共同面临的难题是如何公平、合理、有效地确定工资各个成分的标准。
职务工资标准和级别工资标准该如何确定则须依赖制度创新，而建立公务员绩效评估机制，将公务员的工作任务按照职能、责任、工作量等因素进行细化分解和量化处理，并与社会经济指标一起构建测算模型，是一个比较理想的解决方法。
但是将公务员的工作进行量化是一个庞大和复杂的工程，短时间内是无法完成的。
2、公务员工资总体水平偏低，难以体现公平原则。
我国现阶段的公务员工资水平在公平性上存在以下问题：
（1）公务员工资收入水平低。
保证公务员薪酬的外部公平性，就是要使公务员的薪酬水平与国有企业同类（级）人员大致相当，但实际上差距较大，同等职务相比，“企业干部工资要比国家干部高20~40%”。
在市场经济条件下，其他行业基本上采用了市场机制进行个人收入分配，而公务员的工资分配仍保留了计划经济的分配形式，导致公务员工资水平与其他行业相当人员的工资水平明显不一致。
（2）工资标准的级差较小，平均主义盛行。
从内部公平性看，由于受传统的职务等级工资制影响，既不考察工作价值与贡献以及专业人员资本收益，也不考虑公务员的社会身份与地位，因而造成现阶段我国公务员队伍内部不同职务、不同级别的公务员工资水平差距较小，平均主义盛行。
从全国范围来说，我们公务员的工资标准的级差主要通过两个方面来体现：
一是职务工资差别，同一档次的不同职务工资差不超过250元，一般在70—80元左右。
二是级别工资的级差，按2001年10月的标准计算，最高为1166元，最低为115元，最高最低差距10倍，平均每级级差在50元，即仅为4％左右。
3、工资调整不及时、增长机制不完善。
我国工资调整和增长机制方面存在两方面的问题。
一方面是定期晋薪机制不完善，工资增长速度过慢。
据统计，1979年至2001年，我国经济年平均增长9.8％，而公务员调整工资6次，年均才增长6.8％。
而且由于历史原因，我国公务员的工资基数比较低，经过6次调整后的工资水平仍不能准确反映公务员的能力与贡献。
公务员的工资水平长时期处于低水平，远低于社会平均工资，并滞后于公务员物质生活水平提高的需要，已在一定程度上影响了公务员的工作积极性和公务员队伍的稳定性。
长此以往不仅会影响政府的行政效率的提高，还可能导致某些公务员利用权力向百姓寻租，滥用职权谋求灰色收入，败坏政府在公众中的形象。
另一方面，通过档次工资和级别工资的提升获得工资增长的激励机制也存在速度慢、标准低的问题。
从表面上看，我国公务员的工资增长也是通过档次工资和级别工资的晋升来实现的。
然而，通过这种方式实现工资增长的时间过长，需要连续两年考核称职才提升一级职务工资档次，连续五年考核称职才提升一档级别工资。
而且提升所获得的物质报酬（奖励）极少，提升一档职务工资和一个级别工资收入分别只增加约50到60元，按现行的物价水平，只能购买10到15公斤大米，对于提高公务员的生活水平没有实质性的意义，更不用说发挥激励作用了。
4、津贴制度不完善，补充功能难发挥作用。
津贴是根据不同公务员的不同情况给予的补贴。
它的作用主要是用来调节公务员工资分配收入中的特殊矛盾，是公务员工资的一种补充形式。
虽然《中华人民共和国公务员法》就公务员津贴的种类做出明确的规定，但是由于津贴制度本身并不完善，虽就津贴的种类做了规范，仍无法从根本上解决其存在的主要弊端。
（1）由于财政限制等种种原因，国家并未就“津补贴”出台统一政策。
在此背景下，由于经济水平和物价水平不一，各地相继自行出台了各自的“津补贴”政策，名目大多为“生活补贴”、“职务津贴”、“岗位补贴”等等。
但是，由于财力不一，各省实行情况差距很大，有的省三项补贴总共才两三百元，有的省仅一项补贴就达到这个数额。
而在同一个省的不同地市差距也很大，如安徽省规定的一项补贴是200元，但是黄山市仅能执行100元。
（2）津贴收入与工资收在薪酬结构中所占的比例本末倒置，缺乏制度化的保证与监督。
公务员的薪酬结构应以工资收入为主体，而以津贴为补充
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