对我国目前农村社会养老保险制度的浅议.doc

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对我国目前农村社会养老保险制度的浅议

【摘要】社会保险制度是社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。

农村社会养老保障作为国家向农民提供的一项公共产品，应该尽快完善起来，以保障农民的根本利益。

随着我国老龄化社会的到来，老龄化速度快，老年人口规模大，养老负担重，农村养老问题变得日益突出和紧迫。

为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度，到1992年实行农村社会养老保险制度试点，再到2009年9月1日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》（国发〔2009〕32号）要求2009年到2010年先在全国10％的县启动试点，再逐渐扩大，2020年前基本实现对农村适龄居民保障的全覆盖和《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》（财社〔2011〕16号）等有关法律法规的规定，这对我国农村社会养老保障制度的建立和完善，其意义深远。

本文着重分析我国当前农村社会养老保险制度存在主要问题的思考，并提出完善我国农村社会养老保险制度的措施。

关键词：

农村；养老保险；制度；思考

我国正在跑步进入老龄化社会,老龄化的速度和程度超乎想象,随之而来的是养老保障、医疗保障、养老服务等方面的挑战，中国社会科学院财政与贸易经济研究所于9月10日发布的《中国财政政策报告2010/2011》指出，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。

到2050年，社会进入深度老龄化阶段。

我国已经进入老龄化社会，老龄化速度快，老年人口规模大，养老负担越来越重，社会养老的形势已经十分的严峻。

一方面，是由于计划生育政策的实施，使得老年人的数量远远高于青少年；另一方面，由于受人口城镇化的影响，许多青壮年涌入城市变为打工一族，致使农村的人口年龄结构呈现以年轻妇孺、少年和老年人为主，俗称“386199”部队。

在这种形势下农村人口老龄化速度已经超过城市。

老有所养的问题成为广大农民的夙愿，也是政府迫切要解决的问题，但是由于历史、政策等原因，城乡差距大，农民作为一个弱势群体而被排斥在社会养老保障网络之外。

一、我国农村社会养老保险存在的主要问题

我国农村社会保险制度的探索始自20世纪80年代中期，大致经历了三个阶段。

第一阶段从1986年开始，民政部根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，开始了对农村社会养老保险制度进行积极的探索，第二阶段是1991年国务院决定农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革由民政部负责。

印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向”的指导思想和基本原则，并在试点的基础上逐步推进相关工作。

第三阶段是1995年，国务院办公厅转发的民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见》，为推进农村社会养老保险事业的健康发展。

1998年国务院机构改革，将农村社会保险管理职能划入新组建的劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理。

农村社会保险管理机构逐步从民政部门并入劳动保障部门。

从目前来看。

我国农村社会养老保险在实践不尽完善，许多地区没有建立农村社会养老体系，已建立的地区也存在很多缺陷，存在着许多问题，需要进一步改革和完善。

（一）农村社会养老保险缺少法律保障

　　从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。

各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确，保险资金来源不稳定，保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。

依据劳动和社会保障部《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》出台的地方性农村社会养老保障专项制度，标志着农村社会养老保险立法向专项化方向发展。

如广东省颁布了《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定农民轮换工应参加社会养老和工伤保险。

深圳、珠海、东莞等城市还专门就外来务工人员参加社会保险，制订了具体的实施细则和办法。

（二）管理体制存在漏洞

　　社会保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高，由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，使养老保险基金管理上出现了很多漏洞，如由于财务统计制度的滞后性和专业金融财务人员的匮乏，无法通过财务信息了解农保基金运营的真实状况，无法对基金运营进行有效监控。

此外，不少地区的农保统计工作甚至从一开始就没有固定的组织人员、工作流程，从来就没有月、季、年的报表，导致相当一部分基础数据严重失真，无法通过统计数字制定准确的年度工作计划，也无法对以往的基金运营成果进行有效总结、考核。

　　（三）农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷

　　目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。

据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。

建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41％，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20％。

基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待，进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。

　　（四）农村养老难于完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产资料

　　来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望，有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。

但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。

近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。

而且农民的承包地被大量征用，代价是极少的土地补偿费。

所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。

　　（五）资金筹集与基金的管理方面存在的问题，农保资金现有的保值增值渠道亟待拓宽

　　农村养老保险需求水平相对较低，许多贫困村民无法投保，而少数村、乡干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。

一些地区还出现了强制保险。

筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。

基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。

按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债，保险基金增值范围太小。

二、对农村社会养老保险合理制度的思考

1、要从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识。

这主要指各级政府和村民委员会应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。

老龄化是大势所趋，势不可挡，家庭养老势单力薄，难以为继。

据统计，目前我国老年人口达到1.44亿人，平均每年增长200万人，老年人口占总人口比例的11%。

可以想象，如果不从现在起给农民进行物质积累，再过二、三十年，农民的养老问题可能成为威胁农村社会安定的头号问题。

因此，我们要充分认识建立农村养老保障体系的重大意义、存在问题、潜在危机，万万不可持无关紧要的态度，消除长久以来人们在思想认识层面上对农村养老问题的片面认识。

2、从农村人口的实际情况出发，改变传统养老观念，适应新条件下养老机制的转变。

随着工业化和城市化进程的加快，养老模式正在发生变化，养老观念需要随之转变。

其一，改变完全依靠后代养老的观念，树立多方式多渠道的养老观念，包括依靠社区、依靠个人、依靠土地等等，这样可以减轻家庭养老的压力；其二，改变只有儿子才能养老的观念，打破赡养责任中的性别划分，使女儿和儿子共同承担养老的责任；其三，改变合居才养老、分居则不管的观念。

合居、分居只是各自方便的需要，并不改变责任义务关系。

子女要一如既往地尊敬和赡养父母老人。

此外，应进一步强化青少年一代的尊老爱老意识，努力维持家庭养老关系，为迎接老龄化的更大冲击创造雄厚的人力资源条件。

3、对千百万流动农民工养老保险的思考

农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。

有的农民工已在城市生活了较长的时间且有了稳定的工作和住所；而有的则是初到城市或在不同的城市间流动。

他们是衔接着城市和农村的边缘性群体，其双重身份决定了他们既应该纳入城镇社会养老保险范围又应该纳入农村社会养老保险的范畴，由此可见为农民工建立社会养老保险制度是一个相当复杂的系统工程，应该根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度内。

（1）对在外出务工中，非农收入已经是其收入的主要来源，且已不再从事农业劳动的农民。

这部分农民在城镇有固定的住所，工作和收入相对较为稳定，他们应该纳入城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人帐户相结合。

农民工个人缴费和企业缴费全部计入农民工个人账户，企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资的20%，个人缴纳部分一般不低于本人工资的7%—8%。

但是这过程中也面临着一个不可忽视的问题，现行的养老保险制度的缴费年限过长，对于农民工来说即使在城镇有了固定的居所，可是他们从事的工作是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动使得他们很难做满十五年，调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4—6年，从事建筑等纯体力工作则是2—3年，对于大多数的农民工来说十五年的缴费年限是一道难于跨过的门槛。

因此，应该缩短缴费年限，使其顺利缴满保险费，从而老有所保。

（2）外出务工，但土地收入仍然是其收入的重要来源，与土地的经济关系无法割断的农民。

这部分务工人员工作和收入不稳定并且流动性大。

土地依然是其重要的生活依托，不管其土地是如何耕种，由谁耕种，只要有农产品产出，就应该保留土地的保障功能，允许其在承担相应的责任和义务的条件下，保留承包土地的承包权和使用权。

当这些外出务工人员有非农业收入时，应该参加城镇社会养老保险，并按要求缴纳保险费，养老保险费由雇主和个人共同缴纳。

同时针对这部分农民工流动性大的特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的变更而转移，解决的办法是建立全国统筹，统一管理农民工社会养老保险关系转移的机制，如建立像银行卡一样的社会养老保险卡，使农民工不论在何处都可以凭借社保卡接续社保关系，对于在同一统筹区内流动的人员，只转移保险关系，不转移基金，而对于跨统筹区流动的人员，将基金和保险关系一同转移，这样便可以解决农民工换工作之后如何接续养老保险的问题，从而减少农民工退保现象的发生，最终使其老有所保。

4、对失地农民养老保险的忧虑

随着工业化、城市化的快速发展，基础设施占地，每年会在目前全国失地农民总数为4000万的基础上再加250万以上形成大批的“种田无地，上班无岗，低保无份“的失地农民[2]，据九三学社2003年进行的一项调查表明，在目前全国4000多万的失地农民中，有60%左右的生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。

失地农民问题是我国城市化、工业化过程中出现的一个严重的社会问题，也是关系到我国经济与社会发展的一个重要的社会问题，所以，必须在坚持以人为本的前提下，采取全面、协调的方式来解决好这一社会问题。

目前对失地农民采取的办法是一次性货币补偿安置，对其居住安置，重新就业等缺少考虑，使其未来的养老问题悬而未解。

因此，应该以实际情况为依据，有针对性地制定适合不同对象的养老保险来解决失地农民的养老问题。

（1）针对城市规划区内的失地农民

这部分农民由于身处“城市圈地”的范围之内，可以将其由农村户口直接转为城市户口，让其享受和城市居民相同的社会保障待遇，对于青壮年劳动力，给他们提供教育、培训的机会