美国商业银行监管研究及启示审计署.docx
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美国商业银行监管研究及启示审计署
美国商业银行监管研究及启示
马映华（云南省审计厅）黄国桥（审计署武汉办）
陈晓红（审计署南京办）迟风云（审计署西安办）
摘要：
商业银行是金融体系的核心，一国金融体系的安全主要系于银行体系的安全，一国金融监管的核心是对银行的监管。
研究美国商业银行监管的发展历程，特别是金融危机之后的改革措施，对于我国的商业银行监管有着重要的启示意义。
2007年发端于美国华尔街次级债的金融危机对美国乃至世界经济造成了严重影响,引发了全球性金融危机。
美国作为世界上银行业最为发达的国家之一,也是西方国家商业银行立法最早且监管最严的国家之一，此次危机引发了美国各界的大反思,促成了《多德--弗兰克华尔街改革与消费者保护法》简称《美国金融监管改革法案》的颁布，但是该法案仅仅只是一个开始，因为很多具体的实施细则还有待相关机构在实践中进一步制定和完善。
相对美国而言，中国的银行监管体系尚处于初始阶段，许多方面有待发展和完善。
学习研究美国的银行监管体制有利于我们了解世界银行业经营和管理的先进经验，加强立法，建立健全我国金融监督体系，保障国有商业银行的综合竞争力，维护我国的金融安全。
因此，本文在追溯美国银行业的历史变迁、商业银行监管历史的基础上，描述当代美国银行的监管体系及其对银行和客户的影响，介绍银行监管的发展变化、各监管机构的职能和监管工具的运用，分析了美国商业银行监管成效。
最重要的是，美国的银行监管对中国银行监管具有重要的启示和借鉴意义。
本文在最后专设一章从当前我国商业银行监管存在的主要问题入手，借鉴美国银行监管的先进经验，并提出完善我国商业银行监管的对策。
本文最后一章是写作的重点和难点，也是本文的点睛之处。
关键词：
商业银行金融监管
一、美国商业银行发展情况及现状
（一）美国商业银行简介。
1.美国商业银行现状。
根据传统的业务分工，美国金融机构可划分为银行性金融机构与非银行金融机构。
银行性金融机构又分为联邦储备体系、商业银行、政策性金融机构以及专业银行，它对美国经济的影响最为重要，直接影响到美国的货币供应。
而商业银行在银行性金融机构中占有很大份额，在美国经济中占有十分重要的地位和作用，并且与美国经济一起经历了无数灾难并不断修复、创新。
从资产总量角度看，截至2012年9月份，全美共有商业银行6222家，资产总额达128504亿美元，相当于美国当年GDP的80%以上。
其中，仅排名最前的五家大型商业银行资产总额总计超过86000亿美元，占全美所有金融机构资产总额的13.3%，由此可见商业银行在美国经济和金融体系中的重要地位。
表1.1：
2011、2012年美国商业银行资产总额等
图1.1：
美国商业银行资产总额、负债、存款占GDP百分比
由图1.1也可以看出，美国商业银行目前正处于2008-09年经济危机后的恢复调整阶段，其资产总额等指标尚未恢复到原有水平，但总体来说，由于采取了更多的安全缓冲措施，对于信贷的需求和供给都正处于缓慢回升状态。
而美国商业银行之所以能够在相对较短的时间内摆脱经济危机的影响，走上复苏之路，一方面得益于美国的政治、经济环境，另一方面与其多年的发展和经验积累密不可分。
2.美国商业银行发展概况。
美国金融结构发展可分为平稳发展阶段、自由化阶段、金融市场整合阶段三个时期，在这三个时期内商业银行的发展都有各自特点。
（1）平稳发展阶段。
在1945—1973年间，美国经济增长与金融发展从总体上来说较为稳定，这主要是由于该阶段政府采取了安全优先的金融业监管方式。
20世纪40年代到70年代金融改革的主要内容是进一步完善30年代所制定的监管法案。
在这段时间里，美国政府通过了一系列法令，以巩固和完善分业经营的金融制度，从而保证金融业的安全规范运行"。
表1.2：
美国主要金融机构资产排名及增长状况
具体来说，从1945年至1973年间，商业银行总资产绝对值的领先地位无可撼动，但资产相对份额有下降趋势，从1945年的58.8%下降到1973年的36.8%，一共下降了22个百分点。
私人养老机构的排名则由第八跃居第四，份额提高了8.7个百分点。
储蓄机构则从超越人寿保险公司排名第二，份额增加了7.63个百分点。
一直在金融中介领域占主导地位的商业银行在金融体系中的地位不断被侵蚀。
商业银行在传统的商业贷款领域受到金融公司、储蓄机构与商业票据市场的挑战，逐渐失去自己的阵地。
从整体上看，到20世纪60年代早期，银行贷款只提供了工商企业外部融资所需总额的19%。
大萧条期间制定的《Q条例》对银行资金的来源去向都产生了显著影响。
《Q条例》规定商业银行对于活期存款不得公开支付利息，并对储蓄存款和定期存款规定了利率上限。
当时，这一上限规定为2.5%，此利率一直维持至1957年都不曾调整，而此后却频繁进行调整。
《Q条例》为商业银行带来了廉价的资金来源，但也导致许多存款主体将资金从商业银行撤出，转而存入能够开立支付利息账户的储蓄机构，或购买国债等。
为了吸引新的账户，银行提供一系列的免费服务，但收效甚微。
银行只能更多地依靠定期储蓄，1966年，银行负债方中的定期储蓄的规模首次超过活期储蓄。
商业银行在传统业务领域受到激烈的挑战，在资金来源短缺的压力下，花旗银行前身——FirstNationalCityBankofNewYork为规避管制，于1961年创造了大额可转让定期存单（CDS），使商业银行的资金配置策略重心转向负债管理。
（2）金融结构自由化阶段。
1974—1999年为美国金融结构自由化阶段，期间美国经济波动加剧，为金融系统的正常运行带来了极大的压力，但动荡的经济与金融环境是改革与创新的驱动器，同时该阶段美国政府对于金融市场监管的放松也为金融机构与市场带来了新的发展机遇，新型的金融机构、金融业务、金融工具应运而生，美国金融结构自由化起步，经济金融化进一步加深。
表1.3：
1974年至1999年美国主要金融机构资产总额变化（单位:
十亿美元）
通过表1.3，很容易看出美国各类金融机构资产规模的变动。
其中机构或GSE支持的抵押资产池为在此阶段新出现的金融机构。
另外增长幅度最大的金融机构为金融公司与货币市场共同基金，其规模在1974—1999年间分别增长了690倍与657倍。
20世纪70年代以来，美国银行业面临更为激烈的竞争。
1979年以后资金成本的上升以及石油危机等使银行业遭受打击。
期间破产银行数量较大，但是存活下来的银行增强了实力，转变成业务更多样化!
资金实力更雄厚的金融服务企业。
1981—1994年为银行破产的高峰期，总共有1455家银行破产，损失了520亿美元的存款保险金。
1988年，包括美国在内的12个国家签署了《巴塞尔协议》，共同抵御银行业所面临的风险。
美国商业银行业务上的变化主要体现在以下方面:
80年代中期以来，不动产抵押贷款取代传统的工商贷款成为银行业第一大信贷业务，其后为工商贷款、消费信贷、证券信贷;证券业务不断扩展，90年代初，证券投资业务占总资产的25%左右;表外业务加速扩张，商业银行除了资产负债业务赚取利差外，积极开展中间业务，90年代中期，来自表外业务的非利息收入占商业银行净利息收入的一半左右，而在1985年前还不到25%。
从70年代到20世纪末，分业经营的规定已经慢慢模糊，虽然《格拉斯—斯蒂格尔法》仍然有效，但银行业、保险业与证券业的壁垒逐渐消失。
直到1999年《金融服务现代化法案》正式宣告了混业经营的合法化。
尽管这些改变有助于商业银行成为更加庞大的金融中介机构，但事实上，20世纪末的30年间，银行业的经营状况仍不及其他竞争者。
在激烈的竞争中，商业银行逐渐失去原有的市场份额。
（3）金融市场整合阶段。
进入21世纪后，美国的金融化程度一直处于高位，并且在2007年达到历史最高点，金融资产总额已经为当年美国GDP的10.73倍。
21世纪以来，虚拟经济的发展的确刺激了美国经济的繁荣，但资产证券化过度也埋下了金融风险的祸根，并最终导致了20世纪30年代以来美国最严重的金融危机，甚至引发全球性的经济衰退。
次贷危机刺破了美国虚拟经济泡沫，使得金融资产总额大幅缩水，金融相关率比值在2007年出现明显拐点。
从2009年开始，经过美国政府的积极救市以及联储的多次降息等因素，美国金融化比率开始回升，虽然联邦政府出台了一系列措施限制杠杠程度，但在利润驱动下，美国各金融机构还会创造出更多的金融衍生工具避绕管制，美国金融资产泡沫有继续扩大的趋势。
从资产总量角度看，2010年美国前十大金融机构中，居前五位的是商业银行、共同基金、政府资助企业、私人养老金以及人寿保险公司。
它们所占资产份额达65.72%。
截至2010年9月份，全美商业银行总资产达145805亿美元，几乎是人寿保险公司、私人养老基金资产量的两倍，占18类金融机构资产总额的24.37%。
表1.4：
美国主要金融机构资产的增长状况（单位:
十亿）
从资产的扩张速度来看，商业银行资产是在高水平位的快速稳步增长，2000—2010年，年平均增长速度为8.07%，在2007—2008次贷危机最严重时期的年增长率达到18.56%。
其中房地产信托基金资产膨胀速度更快，基本保持在两位数的增长速度，平均增长速度15.29%。
资产支持证券发行者在2000—2007年间的资产年平均增长率达到62%，在2008年开始快速减少，导致这十年间的年均增长率只有5.4%。
总的来看，商业银行在金融中介中资产规模最大，增长稳定，是重要的金融中介力量。
（二）美国商业银行盈利能力和业务结构变化。
考察银行盈利能力可以从两个方面着手:
一是利润来源;二是各项业务的成本和支出，间接提高银行利润。
因此，衡量银行盈利的指标可以从直接和间接影响银行利润的角度来考虑。
在直接增加利润来源方面有利息收入、非利息收入占平均总资产的比例，在控制营业成本间接增加利润方面有利息支出、营业支出、所得税等占平均总资产的比例。
综合收入和支出有ROA和ROE，即银行资产收益率和净资产收益率，他们分别代表银行运用一单位的资产带来的净利润和银行运用一单位的净资产（即银行资本金）带来的净利润。
由于ROE容易受资本基数的影响，即资本金越少，ROE就越高，因此ROA是衡量一家银行总体盈利能力更客观的指标。
本文选取ROA作为衡量美国银行业盈利性的最终指标，将ROA分解为利息收入、非利息收入、利息支出、营业支出和所得税占平均总资产的比例，从收入和支出两方面揭示中国银行业与盈利能力较高的美国银行业相比存在的优势与劣势。
美国的银行众多，本文选择美国FDIC（联邦存款保险公司）统计的资产规模在100亿美元以上的银行，它们代表了美国银行业的最高管理水平和规范。
表1.5是2001－2010年美国资产规模在100亿美元以上的所有银行ROA指标的平均构成数据。
由表1.5可知2007-2010年美国规模较大的银行资产减值算是明显高于往年平均水平，这主要由于国际金融危机对美国银行业的冲击较大。
在此期间美国银行业大量金融资产损失严重，从而导致其ROA水平偏低，甚至为负。
若选取可以代表美国银行业真实盈利水平的2001-2006年各项指标平均水平加以考察，可以看出其ROA均值为1.22，并基本保持稳定。
这种较为稳定的盈利水平不仅高于历史水平（1950~1985年期间平均仅为0.72%），环视全球银行业，也是最高的，充分说明了美国商业银行经营体系的成熟性。
表1.5美国资产规模超过100亿美元的银行2001-2010年各指标占通资产的平均比例（%）
美国商业银行的高盈利性是其在美国经济长期繁荣的基础上，在持续的并购重组进程中增收节支能力不断提高的结果，其发展具有以下特点：
1.利差逐步收窄，利息收入的相对重要性不断降低。
表1.6对美国银行业（由美国联邦存款保险公司FDIC保险的商业银行）的非利息收入占比、净利息收入、非利息收入及税前利润等财务数据进行了分析，可以看出美国银行业尽管已实现综合化经营，净利息收入依然是商业银行的主要收入来源，但该收入比例持续下降。
表1.6：
美国银行业收入结构数据（单位：
亿美元）
美国银行业净利息收入主要包括贷款和租赁利息收入，以及其它利息收入两大类。
从净利息收入的角度来看，最明显的变化时其它利息收入占比的快速提高。
1934-1987年，其它利息收入占比从20.78%稳步增加到27.21%，此后快速提高，并在1997-2001年超过贷款和租赁利息收入（1999年达64.14%），然后逐步回落到2010年44.32%，见图1.2：
图1.2：
美国银行业利息收入和其它利息收入占比变动情况
资料来源：
FDIC
利息收入的发展之所以呈现出这种形态，主要是由于20世纪90年代中期以来美国商业银行净利差持续降低的作用。
80年代后期由于银行间竞争贷款和存款资金，净利差持续走低。
到90年代初，商业银行要通过增加收入控制资产增长来改善资本充足率，即使贷款在资产中的占比下降也在所不惜，所以贷款和租赁利息收入占比也相应下降。
90年代以来美国商业银行负债结构的显著变化也对利息收入的发展起到了重要的作用。
1991~2005年，美国商业银行核心存款相当于资产的比例由59%下降到47%，而包括CDs、次级票据和信用债券等等在内的有管理负债相当于资产的比率则由30%提高到36%。
负债结构的这种变化，使利息成本增加，净利息收入有所减少。
2.非利息收入持续增长，相对重要性不断提高。
在竞争压力下，随着资产规模的膨胀与经营范围的扩大，以及金融监管政策的变化，美国商业银行收益结构发生了巨大变化，银行非利息收入占比从1935年的32.87%下降到1963年的7.04%，此后一直迅速上升到2003年的35.77%，随后基本稳定在31%左右，整体上呈现“U”型变化趋势。
2008-2010年金融危机期间这一比例为37.91%，尽管净利息收入仍是美国银行业的主要收入来源，非利息收入占比呈上升趋势，其相对重要性不断提高。
由图1.3可以看出，自90年代中期以来，非利息收入占总资产比重已经超过其他利息收入，成为利润来源的重要组成部分。
图1.3：
贷款和租赁利息收入、其他利息收入、非利息收入占总资产比重
美国银行业非利息收入包括两大块，一是对存款账户收入的服务费用，例如维持费用、活动收费、管理收费、透支收费、支票证明收费、抵押贷款服务费用加上其他费用，包括提前还款贷款费用、后期收费以及分析付款许诺的费用等。
这部分占比从1942年的20.10%最高上升到1963年的41.65%，随后逐年下降到2010年的16.37%。
另一块是其他非利息收入，主要包括出售资产收入、办公楼运营、房地产投资、租赁收入、交易资产实现和未实现的盈余。
这部分收入一直是非利息收入的主体，中间有所下降，近几年占比约83%。
总体来看，美国银行业盈利渠道中，贷款和租赁利息收入对应传统融资业务，其它利息收入和非利息收入对应银行新兴的投资类和服务类业务，其与总资产之比反映着商业银行的金融服务能力。
美国银行非利息收入占总资产比重从1944年的0.37%上升稳定到2010年的1.8%。
从绝对值增幅看，1934-2010年，美国银行业总资产高增长259.08倍，非利息收入增长463.75倍，显示中间业务不仅增速快，而且增长稳定，已经成为美国银行业重点开发的业务之一。
非利息收入的大幅度增加，弥补了利息收入对资产的比例下降，使总收入对资产的比率持续上升。
这种发展态势，不仅反映了美国商业银行的业务向非传统业务的分散化，而且也是其盈利方式从传统银行业务向非传统金融业务转变。
Chakravorti&Kobor（2003）的研究显示，美国的商业银行运用支付业务增加利润主要有两种策略:
独立产品策略和产品打包策略。
独立产品策略是高度专业化的，如证券加工和处理、大批量个人和公司信托账户管理以及代理行服务等等。
这些业务线都产生独立于银行其他业务的收入流，而且也采用专业化的（通常是大规模的）生产流程。
而采用产品打包策略的银行，则将其支付产品与其他零售或批发性产品组合在一起打包进行市场营销和定价。
零售产品包括与个人存款账户连结在一起的服务，而批发性产品则包括公司交易。
虽然，在这种策略中支付性产品可能并不对利润有直接贡献，但是将其包括在相关服务包里则能够提高存款客户的留存度。
3.经营效率不断提高，非利息支出得到有效控制。
商业银行盈利能力的另一决定因素在于成本，美国商业银行业的营业支出主要包括经常管理费用、计提贷款损失准备金、所得税等营业费用，即非利息支出。
随着经营规模的扩大，美国商业银行非利息支出的规模也在扩大，但其增长速度低于利息收入和非利息收入的增长幅度与增长速度，非利息支出对总资产的比例在持续地下降。
图1.4：
美国银行业主要费用占总资产比重变化情况
为全面分析银行经营成本的变化，对利息费用、非利息费用、贷款损失准备占总资产的比重进行比较，可以看出非利息支出比重曾下降到1945年的0.83%，随后缓慢上升，最高达到1993年的3.77%，随后缓慢下降单2010年的2.97%。
除了银行危机和金融危机时期，贷款损失准备比重一直保持在0.5%左右的水平，见图1.4。
这种良好的发展态势表明，美国商业银行的效率水平显著提高，即银行管理其资产的水平提高。
4.美国商业银行盈利模式变迁的原因和主要价值驱动因素。
美国银行业收益结构变化的过程，就是商业银行审时度势，聚焦主要价值创造环节、降低总体经营成本的价值链变迁史。
初期的变迁，在很大程度上是对外部经营环境变化的被动适应，而随着市场竞争的家具和商业银行的不断成熟，主动的调整和设计成为这一变迁的主要原因。
总体而言，其变迁的主要价值驱动因素包括：
（1）经济增长的影响。
经济增长是影响银行价值创造的根本性决定因素。
经济增长的初级阶段，银行资金来源增加，企业和个人仅有简单的银行存贷款需求，银行收入以利息收入为主。
经济进入成熟阶段，企业和个人财富增加，风险因素增加，服务多元化和需求升级，银行的非利息收入相应增加。
经济周期、行业兴衰也对银行的资金投向有着深刻影响。
（2）金融市场的发展。
金融市场发展对银行有着双重影响。
一方面，伴随金融市场的发展，风险因素不断增加，顾客对银行多元化服务需求增加，会提高银行的非利息收入，银行金融投资的利息收入也会相应增加。
另一方面，金融市场发展往往伴随竞争加剧、优质客户脱媒和利率市场化引发的融资成本上升，将加大银行的经营压力。
金融市场国际化的发展趋势进一步放大了这种影响。
（3）银行监管政策的变化。
对银行业务范围的监管会影响银行规模经济的取得和业务范围的拓展；对资本充足率的要求会是银行提高资本消耗业务的比重。
为规避监管政策对银行经营活动的限制，商业银行也会不断进行资产证券化和表外业务的创新。
将提高非利息收入所占的比重。
（4）科技进步的应用。
银行业是经济领域信息技术应用最多、最密集、最早实现信息化的行业之一。
以信息技术为代表的科技应用有助于银行增加产品和服务，提高服务效率，拓展市场，提高服务深度，使银行向社会化服务、信息服务、经济预测服务拓展，成为综合金融服务中心。
银行收入将从存贷利差为主向金融服务收入为主转变。
二、美国商业银行监管
（一）美国商业银行监管目标。
一般而言，商业银行监管目标是指商业银行监管当局采取监管措施所达到的最终效果和目的，也是衡量银行监管是否有效进行的标准。
各国政治及文化背景的不同，使得不同国家商业银行监管目标的内容具有明显的异同性。
巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》从三个层次对银行监管目标进行了描述：
其一，“监管的目标是保持金融系统的稳定性和信心，以降低存款人和金融体系的风险”；其二，“银行监管还应努力建设一个有效的、充满竞争性的银行体系，这一体系能以合理的成本提供良好的金融服务以满足公众的需要”；其三，“监管的责任，是确保银行稳健经营并保持足够的资本和储备抵御业务风险”，即，银行监管的目标是保持金融体系的稳定性和安全性，同时，兼顾银行体系的竞争性和效率性。
美国商业银行监管目标也体现在不同历史阶段出台的各类银行法等金融法规上。
如1913年出台的《联邦储备法》第一条说明了其立法目的之一是建立美国境内更有效的银行监管制度，具体而言有四个具体目标:
维持公众对安全、完善和稳定的银行体系的信心;为建立有效和竞争的银行系统服务;保护消费者;允许银行体系适应经济的变化而变化。
2008年3月美国财政部公布了《现代金融监管架构改革蓝图》，分别从短、中、长期对金融监管提出建议，其中长期建议中提出了目标监管的新理念，即以建立市场稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为监管三大支柱为目标的监管体系。
（二）美国商业银行监管模式历史沿革。
美国作为世界上银行业最为发达的国家之一，也是西方国家商业银行监管立法最早且最严的国家之一，大体经历了以下四个历史阶段:
1.银行监管制度的初步形成阶段。
处于19世纪上半期的建国初期，是美国银行业自由发展时期。
当时的美国缺乏关于银行监管方面统一的联邦立法，大部分州制定了自由银行方面的立法，由于各州银行发行的银行券容易伪造且难以查证，因此在流通与兑付中遇到很多问题，致使这一时期大量银行倒闭。
为此，美国联邦政府于1861年批准建立了一些在联邦注册的全国性银行--国民银行。
随后美国国会于1864年通过了《国民银行法》，法案规定美国财政部下设货币监理署（简称OCC），负责监管国民银行。
至此，美国历史上第一个由政府控制的金融监管部门诞生，初步确立了商业银行监管制度。
2.货币监理署和美联储共同监管阶段。
19世纪下半期以后美国金融危机频繁发生，由于缺少最后贷款人，整个银行体系常常发生短期流动性问题，引发了周期性的金融恐慌，建立统一的金融管理协调机构显得迫在眉睫。
1913年，威尔逊总统签署了《联邦储备法》，法案创建了美国的中央银行即联邦储备体系，由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、联邦顾问委员会组成，承担中央银行职能，负责监督管理银行业执行货币政策以及担任最后贷款人。
联邦储备体系建立是美国金融监管体制演进中重要的里程碑，标志着其银行监管制度的真正确立。
3.由分业经营到混业经营的双重多头监管阶段。
1929年10月开始，美国爆发了被称为“大萧条”的经济危机，商业银行大量破产，银行数量从2.5万家减少到1.4万家。
为此，1933年美国政府颁布《格拉斯一斯蒂格尔法》，开启了银行、证券、保险的分业经营分业监管时期，并决定成立联邦存款保险公司（FDIC）来维持银行的清偿能力、促进银行业稳定运行，将存款保险制度作为加强银行监管的手段，这是美国银行监管的一个创举。
20世纪70年代末，美国开始实施放松管制，重新强调市场调节，减少国家干预，并通过立法取消了诸多严格监管制度下的限制条款。
1999年颁布的《金融服务现代化法》，彻底结束了分业经营、分业监管制度，混业经营格局开始逐渐形成。
4.后危机时代监管模式新变化。
2007年发端于美国华尔街次级债的金融危机对世界经济造成了严重影响，引发了全球性金融危机，传统商业银行在此次金融危机中多数遭受重创，在金融危机之前的2007年，美国全国仅有3家银行倒闭，这一数据从2008年开始节节攀升，2010年破产银行达到了157家。
2008年到2010年，美国政府为了接管破产银行动用了768亿美元联邦储蓄保险基金。
金融危机造成了美国银行业的天量损失和近乎倒退式的发展态势，美国双重多头的商业银行监管体制在金融危机的拷问下暴露出了很多缺陷和问题。
为此2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《华尔街改革和消费者保护法》，又简称为《多德-弗兰克法案》。
法案以防范系统性风险以及金融危机的重演为主要目的，对美国金融监管体系进行了重大变革，涉及银行监管体制的改革主要有以下三点：
首先，是扩大监管机构（美联储）的权
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