第8章现代公共政策执行.docx
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第8章现代公共政策执行
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第8章现代公共政策执行
政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。
政策执行是政策生命过程最重要的环节，本章主要介绍政策执行的含义、特点、执行模型以及有效执行应具备的各种条件等。
第1节政策执行问题的由来
一、政策执行问题的提起及其重要性
二、政策执行的概念及其争论
政策执行的概念P27－28
政策执行的含义
什么是政策执行？
简单地说，政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。
政策被采纳后便是政策执行的开始，但此时已经合法化的方案仍是观念形态的东西，政策执行就是要把这种观念形态的东西变成现实形态的东西。
具体地说，政策执行本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。
对政策执行的界定学术界从两个不同的角度给以描述。
一个是行动学派，另一个是组织理论学派。
所谓行动学派诚如查尔斯·奥·琼斯所言：
“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。
所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。
”①可见行动学派十分关注政策作为行动指南的指导作用。
行动学派的特征：
P167
组织理论学派则强调执行组织机构的作用。
综合上述两种学派的观点，我们可以把政策执行理解为一个过程，它是政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、务、宣传等各种行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。
三、政策执行与政策效果
政策执行重在执行WTO规则
“入世”与我国的行政管理
2001年12月11日，我国成为WTO的正式成员，是已经决定了的事情，不会再有更改了。
“入世”对于我国的行政管理体制和行政法，应当说是有着巨大影响的。
但是，由于国内主流媒体仅将注意力集中在“入世”对经济的影响方面，是我们错误地认为，“入世”后我们的政府还是原样的政府，因此，我们的管理手段可以依然照旧，依然我行我素。
这是非常危险的认识；基于这种认识，我们将会遭至无法弥补的损失和无法挽回的损害。
WTO对成员国政府的要求是十分严格的：
成员国必须遵守WTO规则和政府承诺，否则将遭至起诉。
因此，“入世”首先应当是政府入世，是政府的规则和管理的入世。
众所周知，我国一直缺乏法治的传统，行政管理一直停留在低级水平上，仍然是僵硬的、专制的行政管理体制。
这种行政管理体制与WTO的要求相去甚远。
如果我们的行政管理不加以改进，如果我们不深入研究WTO规则，不严格执行WTO协定和我们政府的承诺，被起诉并败诉，承担违反WTO协议的责任，是不可避免的，并且是会经常发生的。
在官方的主流媒体上，我们至今仍然看不到我国政府究竟作了哪些承诺；作为各级必须遵守的法律准则，没有被公开发布，那么我们又何以执行呢？
这种局面应当立即结束，否则，我们的损失不是更大么。
官方的主流媒体应当对“我们的行政管理如何应对入世”、我们的行政法如何相应入世等一系列问题进行广泛深入地报导，而不能担心因此会引起管理层的混乱。
既然加入WTO成为不可逆转的现实，我们为什么要回避这一问题呢？
我们应对面对现实，勇敢地面对“入世”对我国行政管理体制将产生巨大和深刻的影响这一不可回避的现实。
这样，我们行政法学家、行政法工作者，将责无旁贷地要担当起开拓中国行政法治先河的重任，是我国的行政管理摒弃人治，真正纳入法治化轨道，以积极的姿态迎接“入世”的挑战。
作者认为，中国长期以来被国际社会看作是一个透明度较差的国家，事实上也确实存在着这方面问题。
在公开的法律、法规之外，又制订若干“内部决定”、“红头文件”，甚至这些决定／文件比法律还重要，某些官员的讲话比法规更有效，普遍存在着所谓“黑箱作业”的状况。
入世后，中国的司法机关应树立公正、公开、廉洁、高效的形象，提供制度上的保证，创造良好的司法环境。
●创造良好的司法环境
●提高运作透明度
为什么会有“黑箱作业”呢？
笔者认为有如下几个原因：
一、中国几千年传统文化中注重“人治”和权力，而忽视法律观念，人们的法律意识普遍淡薄，对“黑箱作业”不以为过；
二、计划经济的管理模式习惯于行政干预，所谓“计划赶不上变化，变化赶不上电话，电话赶不上长官的嘴巴”；
三、方便“权钱交易”，在公平的公开竞争中得不到的利益可以通过“私下公关”而拿到手。
显然，“黑箱作业”与市场经济规律背道而驰，是阻碍建立公平、透明的法律体系的绊脚石，理应彻底搬掉。
在加入世贸组织的谈判中，中国承诺：
以后所有的涉外经济法规都将透明，黑箱操作的内部文件不复存在。
更为可喜的是，中国政府的官员们现在已经认识到，如果法律法规不透明，就必然存在着很大的主观随意性，也就不可能真正建成公平的市场经济体系。
而要想从根本上杜绝政府官员，干部队伍的腐败问题，也必须按照市场经济规则办事，这正是经济体制改革必须解决的一大难题。
中国对外贸易经济合作部副部长、首席谈判代表龙永图去年年底，在香港出席一次“政策研讨会”时，阐述了中国履行透明度原则的具体做法，概括起来有如下几点：
一、中国承诺在加入世贸组织后，所有对外贸易活动只执行已公布的法律法规及其他措施，任何未经正式公布的内部文件或规定都不能执行。
二、为了保证法律法规的透明度，将在指定的官方刊物上专门公布所有对外经济贸易方面的法律法规，任何世贸组织成员、企业及个人都能从该刊物上获得中国法律法规的最新进展。
三、在有关外贸法律规定出台之前，除涉及国家安全如汇率变化等重要措施以外，都要有一段时间提请企业及各方面予以评论，以确保所颁布的规定符合实际情况和市场经济规则。
四、将建立企业咨询及投诉机制，由中央政府设立法律咨询点，确保任何企业的法律问题都可以在30天之内得到答复，最多不超过45天，等等。
西方普遍担心中国地方政府不遵守入世协议
和讯财经11月20日消息 中国入世为今后的市场开放定下了一个基调。
但是，中国的承诺并不能让外资尤其是西方国家完全放心。
他们普遍担心，中国在入世协议中作出了重大让步，但今后中国政府会不会遵守这些协议，仍是个问题。
他们认为，中国今后在一些关键领域如农业，电信，金融等的开放仍成问题。
他们尤其担心，中国开放最大的麻烦是各地方政府不理会中央政府所做的承诺，仍然对市场进行封锁和保护。
这种担心十分普遍和强烈，在美国时代华纳下属有名的《亚洲新闻》杂志对分析员的采访中，就一再表明了这种担心，他们称中国的地方保护为“碎片”，担心这种碎片将在入世后长期存在，导致西方公司不得不同地方政府进行事实上的再次谈判。
（完）
作为地方政府的法制官员，我也有着同样的担心：
我太了解我国地方政府的法治状况了，封建割据式的地方管理体制，使中央的政策很难最终得以在全国的地方得到真正的全面实施；地方政府（当然首先是党委）眼睛只盯着上级政府（包含党委）的态度－所谓“村看乡，乡看县，全国都看国务院；国务院下文件，一级一级往下传”，就是我国严格的层级制度的典型反映，国家的法律、法规可以搁置不管，上一级的“红头文件”、内部指示、领导重要讲话必须执行。
这已是集几十年经验之大成，亦将是流行的趋势。
中国政府对WTO的承诺，象我们这样专业从事政府法制工作的目前尚不能从正式渠道知道全貌，地方政府的其他官员更从何而知？
其对WTO协议和我国政府的承诺尚且不知，如何谈的上遵守；即便知道，几十年流传下来的
“传统”，怎能在一时间丢弃？
是以担心。
第2节政策执行模型
一、史密斯模型史密斯为政策执行过程建立的模型由四个部分组成：
（1）理想化的政策。
它是政策制定者试图导致的理想化的相互作用形式。
（2）目标群体。
它由受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们受政策最直接的影响，必须作出适当反应以符合政策要求。
（3）执行机构。
它通常是政府机构中负责政策执行的单位。
（4）环境因素。
它包括环境中影响政策执行或受政策执好影响的那些因素。
按照史密斯的观点，“可以把环境因素想象知为一种约束通道，政策的执行必须经过这个通道。
不同的文化社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用。
例如，在第三世界国家，与地方自治有关的政策，可能在乡村一级受到基本的文化生活和社会生活方式这种环境因素的巨大限制”。
在过去，人们在政策研究或政策分析中往往把大部分精力集中在制定理想化的政策上，而较少注意目标群体，对于执行机构和环境因素则考虑得更少。
然而，政策实践，尤其是政策失败的教训告诉我们这样做是极其错误的，正如史密斯在其《政策执行过程》一文中所指出的：
“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。
具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象，执行机关的结构与人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会经济与政治环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。
”
事实证明，仅有理想化的政策的确尚不足以保证政策的成功，政策的制定与政策的执行之间有时仍存在着偌大的鸿沟，政策的成功即有效的政策执行还必须具备包括理想化政策在内的一系列条件，在下一节，我们将对有效政策执行的诸种条件分别予以更为具体、更为详细的考察。
2009-6-17B
二、霍恩和米特模型
第三节影响政策执行的主要因素
影响政策执行的主要因素。
一、政策决定
政策决定概念。
1、政策的合法性
政策的合法性的概念。
与P146相同。
政策的合法性主要指既定政策的两种属性：
即是否符合法律；是否符合传统。
是否符合法律：
首先，是否符合法律或法规的条款性的规定或规范。
其次，它是否符合法律或法规的原则或精神。
如，四川省某区委书记直接选举镇长，与现有组织法不符，都是她强调法律或法规的原则或精神。
既定政策的第二种属性：
是否符合传统。
马克斯·韦伯关于统治合法性的研究，其目的是实证地分析各种既已成立的统治对于合法性的要求。
他的结论是任何统治者所认定的衡量合法性的普遍标准不外三种：
A.你必须遵从传统；B.你必须服从法律；C.你必须服从超凡的神力。
因此，当他们宣称自己代表了传统，符合法律或具有克里斯玛（charisma）力量时，他们的统治也就被分别称为传统型统治（traditional）、法理型统治（legal-rational）或克里斯玛型统治（charismatic）。
习惯和规矩
很多年前，我所在的实验室有位硕士到美国验收一套世界银行贷款的设备，回来后说到他在美国过马路遇到的事情：
他要过的那段马路车子并不很多，但人行道的指示灯总是红色的，他不知道如何过去。
这是有位驾车的人看见了他在路边着急的样子，边停下来下车告诉他：
红绿灯柱的下部有由行人控制的按钮，只要一按,人行道灯便变为绿色，而车行道便成了红色。
后来他又反复遇到了在没有人行道线和红绿灯的偏僻路边过马路时的所见：
开车的人看见有行人要过马路时，常常在离你二十多米处会停下来礼貌的挥手示意：
请你先过去。
再后来，许许多多出国回来的人都这样讲。
我也就不觉得新奇了，大概这样的事情在那些地方已经成为了习惯，成为了规矩。
我们这里的习惯和规矩完全不同，因此我们经常会看到某些人的车或车队前呼后拥、警笛大作、呼啸而行。
我们也习惯于当我们避让稍慢时，那车队的喇叭中传出的吼叫声。
可怜的小姑娘，她太小，她只会遵循她来到的这个世界中她所感受到的习惯和规矩。
当她看到由远而近的是那个派头十足的车队时，当她看到狭路相逢车速不减时，她很慌张。
是她所只能适从的、她所习惯于适从的规矩让她发慌。
这规矩已在中国横行了千年，今天依然势头不减。
她太慌张了，在她的下意识中，贸然前行似乎更加危险，更加可怕，说不定还会给家里闯下大祸。
她甚至来不及从容的停车，来不及想起那水也是危险的，来不及想起自己还来不及学会游泳，什么也来不及了．．．．．．。
她被那咄咄逼人的车队逼落桥下，又在众目睽睽之下一去不归。
车里的人用手机处理了一切，当他们到达下一个宴席时，他们每个人都有一千条理由来述说自己的良心如何，混彰彰的夸夸其谈在饭桌上随着饱嗝的热气喷涌而出。
那个黑黝黝的车队。
那个看不见了的小姑娘。
政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。
它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。
合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。
政策合法化是政策过程的重要阶段，是现代国家实施政治统治和社会管理的前提，也是决策民主化、科学化、法制化的具体体现。
在一个政治系统中，并不是所有的政策都上升为法律，但这些政策的运作和实施必须以合法性为前提。
一个政治系统内的政治体系和法制结构在一定时期和阶段都具有一定的稳定性、连续性、权威性和有效性。
任何～种新的政策如果违反悖逆现行政治法律结构，势必造成社会宏观管理与控制的无序和失调。
如
一些“土政策”，就可能造成对国家法制的破坏和干扰，危害国家、集体和个人的刮益。
因此，任何一种新政策的有效实施必须符合宪法和法律。
探讨政策合法性应从两个方面入手。
（－）执政党政策合法性问题。
在我国，中国共产党是执政党。
中国共产党党章规定，党必须在宪法和法律范围内活动。
宪法和我国的基本法律是由全国人民代表大会制定的，它集中了党、国家和人民的意志，反映着人民的利益和社会发展的要求。
宪法是国家的根本大法，具有最高的权威和法律效力，现代国家都必须维护宪法的尊严和权威。
因此，党的政策应符合宪法精神和原则，不能与宪法相抵触。
但是，宪法是相对稳定的，当社会生活和政治形势发生变化，执政党根据客观形势的变化就需要制定新的政策。
如果这种新政策与宪法相矛盾肘。
就应当修改宪法和法律，使宪法和法律能够适应变化了的新形势，并能够调整和规范新的社会关系。
在我国，从根本上说，宪法和法律与执政党的政策在内容、目标、职能上是统一的。
我国学术界曾争论过是宪法、法律高于党的政策，还是党的政策高于宪法和法律，我们认为，这种把宪法、法律和党的政策对立起来的观点是不妥当的。
宪法和党的政策同是国家统治管理的重要手段和工具，它们具有共同的职能和目的性。
因此，在实践中我们应处理好二者的关系，既要确保宪法尊严，维护宪法和法律的权威性及尊严，又要确保党的政策对国家政治、经济、文化生活的指导。
从法律角度回答这一问题是很容易的事：
党的机关不是行政主体；但是，在事实上回答，又是比较难的：
由于我国特殊的政治体制，从新中国建立至今，党委（指中国共产党）一直扮演着重要的政治角色，有时确实行使了行政职权，例如关于农村问题的规定，有时直接适用于基层；基层政府有时专捡党委的文件执行，对于法律则是可执行可不执行的。
至于党委占用行政编制和使用财政经费的问题，在我们国家是没有法律规定的普遍现象。
不仅仅中共党委使用财政经费，其他不属于立法机关、行政机关和司法机关的政协、7个民主党派、共青团、文联、妇联、工会、残联等，同样享受财政供给。
这是中国特色吧。
（二）政府、社团、社会组织政策合法性问题
政府政策事关国计民生，它在政策等级体系中处于极为重要的地位。
政府政策在许多方面与党的政策一致，并直接作用于社会管理和政治统治。
政府政策以执政党的政策为核心和指导，并作为执政党政策的延伸和具体化，实现着执政党对社会管理的职能。
因此，政府政策与宪法和法律的关系同执政党政策与宪法和法律的关系相类似。
政府政策也应符合宪法和法律。
政府政策具有合法性，是十分重要的。
政府政策如果破坏宪法和法律，势必造成极为恶劣的影响和危害性后果。
政府重大政策的制定应在执政党的领导下，在宪法、法律的范围内进行。
为确保政府政策的合法性，就必须对政府政策进行合法性审查。
我国宪法及地方人大和地方人民政府组织法规定，各级人民政府制定的政策应接受同级人民代表大会及其常委会的审查。
国务院及其部委制定的重大政策应接受全国人大及其常委会的审查。
合法性审查应成为政策生效和实施的必要条件。
政府制定政策应事先向政府部门内的法制局、法规司或类似的法律机构就政策议案进行政策合法性咨询，特别是就法律技术上的问题进行咨询。
社团及各种社会组织的政策在政策等级体系中处于较低的层次。
但它们也应该符合宪法、法律及国务院制定的行政法规。
这些政策的合法性审查一般由其主管部门或上级部门负责。
2、政策的合理性
政策合理性的特征。
在韦伯的理论体系中，并存着两个核心概念，即“合理性”和“合法性”。
正是通过这两个概念，韦伯从行为的主观意义这一出发点去把握社会现象。
“合理性”被用来界定现代化进程；“合法性”则被用来理解某种社会秩序或社会形式的确立，其核心是人们的认同。
这两个概念在韦伯理论体系中的整合，可以从现代语言学的共时态和历时态来进一步理解：
理性化是一种历时态的趋势，而合法性是一种共时态的不同状况。
合法性→合理化
从这个理解出发来解释韦伯的社会变迁模式，可表述如下：
理性化是社会变迁的一种内在的趋势，一种发展方向，而在变迁的每一个阶段，更为理性的形式通过获得合法性论证，从而取代次理性的形式，进而实现社会的变革。
以此来重新审视新教伦理与资本主义精神，也就可以得到一个兼顾了历史因素的更为中肯的看法。
这就是，新教伦理为资本主义的发展提供了合法性论证，从而使资本主义由不合法的社会形式转变为一种合法的社会形式。
新教对天职的强调，对理性生活方式的关注和对世俗活动的神化，以及对各种资本主义观念的纳容，就使资本主义的发展获得了其文化或意识形态上的合法性，近代资本主义形式本身也就得到了合法化，因为当时的欧洲宗教仍然是人们最主要的精神价值系统。
合法化的结果就是资本主义理性形式针对其它社会生产形式的最终取胜。
理性化通过理性形式的合法化而得以实现。
不是政策的合理性，而是决策部门的利益――新经济”时代的一个案例
经济现象背后的体制问题应该更受关注。
以信息技术为代表的“新经济”时代，需要给人更多的自由，需要给人更多的创造性。
如果一个体制不能适应传统的工业经济，他就更不能适应“新经济”。
在中国，我们感觉在传统工业上我们落后了，是不是可以在“新经济”时代上找回来？
不是这样的，新经济意味着要给人更多的自由，比传统的经济形态的体制给人的自由更多，如果新的经济形态下的体制不能满足这一点的话，那么“新经济”是不可能成功的。
对于“新经济”来说，有三个方面的自由：
信息更自由的流动，人更自由的流动，知识更自由的流动。
三个加在一起构成资本更自由的流动，资本流动的越快，增值的速度就越快。
在中国，以传统方式发展工业化至今为止并不成功，这里面很重要的原因就是制度成本。
中国为什么制度成本这么高？
问题的症结在于，不是中国人太笨，想不出好办法来解决中国的问题，而是好办法拿出来没有被采纳。
换句话说，。
决策部门考虑的核心问题不是政策的合理性，而是决策部门的利益比如，你要办网络公司，你会发现，信息产业部有一个要求，所有网络公司必须用公用接口。
前几天，又发布一个新闻，所有的网络公司不能放电视。
现在美国网络公司已经在争夺电视放映权，在网上可以看电视，只要你的电脑足够快。
这样一来，电视台的垄断就不存在了。
而我们一方面说要发展新经济，要科教兴国，另一方面却让信息尽可能少的流动，尽可能慢的流动。
一方面旧体制由于利益已经造成高成本，另一方面还要设置一些体制的障碍，让这些信息、这些知识、这些人更慢的流动。
中国要面对“新经济”，必须要解决这些问题。
3、政策可行性
政策可行性概念。
P176
二、政策资源
政策资源概念。
P177
政策资源要素。
P177简答题
1、执行经费
2、执行人员（人力资本）。
经费和人力是两种最基本的政策资源。
必要的经费和人力是政策执行的物质基础，许多政策对此都有相应的规定。
但是，投入得多并不一定就产出得多，因为其中还有许多管理问题需要解决。
就经费资源而言，经费虽然是政策执行的基础和动力，但是我们决不能误以为“花钱就可以解决问题”，因为过度的花钱会造成许多恶性循环。
同样，如果参与政策执行的部门和人员过多，则执行者要花费更多的精力和时间来处理部门之间和人员之间的关系，甚至还可能会由于参与执行的人员过多而导致执行机构内部的纠纷和内耗，从而增加了政策执行的难度。
因此，在政策执行过程中，投入的经费资源和人力资源都要适量，只有这样才会有助于政策的有效执行。
3、执行机构
4、执行权威。
政策执行活动的权威是一种特殊资源。
负责执行政策的人员，要使其执行活动得以顺利地进行，则必须被赋予相对的权威，用以执行其工作上的任务。
权威乃是采取行动、进行指挥、获取资源而执行工作任务的权力来源。
权威之所以能够成为一种重要的政策资源，其原因在于权威本身具有下述功能：
（1）权威加强了执行人员的责任心，可以提高执行人员的工作情绪；
（2）权威是取得协调的基础，谋求行动上协同一致的良方；（3）权威是下属表示顺服、诚意接受某项建议而予以执行的动力；（4）权威的享有者一般都具有某方面的专长，在决定政策应如何执行的步骤上可以提供丰富的经验和专业知识；（5）权威是工作指派、工作指导以及工作控制的依据，而这三者正是有效执行的前提；（6）权威是奖赏或惩罚执行者的行为、提高工作效率的根据，执行机构的领导者可以根据执行人员的工作情况进行奖赏或惩罚。
总之，权威所具有的上述功能决定了它是一种有助于政策有效执行的重要资源。
但是，文明执法。
韩国警察的形象。
思考：
公共权力的来源有关。
5、执行保护
6、信息资源
作为政策执行所需要的资源之一，信息也是影响政策执行活动的一个重要变量。
政策执行者不仅应该获得足够的信息资源，而且还应当确保信息渠道的畅通无阻，否则执行者就很难制定期正确可行的行动计划和策略，也无法对政策执行过程实施必要的控制。
事实证明，政策执行中的某些失误或困难常常正是由于执行者缺乏必要的信息而造成的。
7、制度资源
三、政策执行环境
政策执行环境的概念。
P179
影响政策执行的主要因素。
1、公众态度。
标的团体概念。
P180
2、政策执行机构对待公众的态度。
简答题：
政策执行机构消除不顺服事态的对策。
7点，现代文明的特征，不能用暴力。
顺从的目标群体
标的团体泛指由于政策的强制性必须对本身的行为模式重新调运的群体。
尽管政策的目标各种各样，但它总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整，表现为对一部分人的行为的指导、制约或改变。
由于目标群体是政策作用和影响的对象，所以有时它亦被称之为政策对象。
政策能否达到目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，它与目标群体有直接关系。
目标群体顺从、接受政策，政策执行就会成功，目标群体不顺从、不接受政策，政策执行就会失败。
可见，目标群体对政策顺从和接受的程度是对政策能否有效执行影响极大的关键性要素之一。
一般说来，目标群体在政策的实施中有两种选择：
接受政策或不接受政策。
接受政策可能是严格按照政策规定的目标和原则去行事的完全接受，也可能是其行为部分符合政策规定的目标和原则的部分接受；不接受政策就是指目标群体不愿采取
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