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东方市土地利用总体规划文本

东方市土地利用总体规划文本（2006—2020年）

东方市人民政府

2010年1月

前言1

第一章规划编制背景3

第一节自然环境及社会经济发展特点3

第二节现行规划实施评价6

第三节土地利用现状分析10

第二章规划目标16

第一节规划指导思想16

第二节规划目标16

第三章土地利用结构与布局调整20

第一节土地利用结构调整原则20

第二节土地利用结构调整21

第三节土地利用布局调整26

第四章土地利用分区32

第一节土地功能分区32

第二节土地用途分区33

第五章重要用地安排45

第一节耕地和基本农田安排45

第二节生态建设和环境保护用地安排46

第三节城镇村用地安排49

第四节重点建设项目用地安排51

第六章土地整理、开发54

第一节土地整理、开发目标54

第二节项目规模与布局安排54

第三节重点项目分期实施计划55

第四节项目实施保障措施55

第七章乡镇土地利用59

第一节土地利用调控指标分解原则59

第二节土地利用调控指标分解方案60

第八章近期规划65

第一节主要规划用地目标65

第二节重点项目安排66

第三节土地整理、复垦、开发任务67

第九章规划实施措施68

第一节法律保障措施68

第二节行政保障措施68

第三节经济保障措施69

第四节公众参与与社会监督措施69

第五节科技管理保障措施70

附表70

前言

随着海南加快西部大开发和国际旅游岛建设战略的实施，东方市作为海南西部地区极具发展前景的新兴城市，不仅拥有海南工业布局中举足轻重的地位，而且承担着加快城乡统筹改革，以工业化带动城市化，进而推进农业产业化，率先实现全面建设小康社会的重任。

在实施“化工产业聚集、城市化、三次产业协调发展”战略构想、全面建设小康社会的进程中，东方市迎来了新一轮社会经济发展的重要机遇期。

与此同时，在东方市国民经济持续快速增长和各项社会事业不断发展过程中，土地资源供给和需求矛盾日益突出，现行的《东方市土地利用总体规划（1997-2010年）》已难以适应新形势下土地管理工作的实际需要。

为全面贯彻落实科学发展观和“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，实行严格的土地管理制度，强化土地利用宏观调控经济社会发展的基本功能，统筹和协调部门和产业间用地，以严格保护耕地和基本农田为前提，控制建设用地为重点，节约集约用地为核心，优化城乡用地结构与布局，努力实现土地利用方式的根本转变，加大土地整理复垦力度，有计划开发后备土地资源，促进土地资源集约利用和优化配置，保障国民经济持续快速健康发展。

根据《中华人民共和国土地管理法》、《海南省土地利用总体规划（2006-2020年）》、《东方市城市总体规划（2002-2020年）》等提出的要求，在综合有关研究成果的基础上，结合东方市实际编制《东方市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

本次规划编制主要任务：

依据东方市社会经济发展战略，在全面分析土地利用现状及面临形势的基础上，提出规划期间土地利用战略；按照《海南省土地利用总体规划（2006-2020年）》要求，分析东方市社会经济发展趋势与空间布局的可能性，研究确定全市土地利用目标和调控指标，并分解落实到各乡镇、农场；调整土地利用结构和布局，划定土地利用分区，统筹安排各类、各区域用地；严格控制建设用地规模，统筹安排各类建设用地，保障重点建设项目用地；确定土地整理复垦开发规模与范围；提出实施规划的保障措施。

规划范围为东方市行政辖区内全部土地，共计10个乡镇，1个华侨农场及3个国营农场，土地总面积为227229.01公顷。

《规划》以2005年为规划基期年，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年。

第一章规划编制背景

第一节自然环境及社会经济发展特点

一、自然环境基本特点

东方市位于海南岛西部偏南，北部湾东岸，昌化江下游，东经108°36′46″至109°07′19″，北纬18°43′08″至19°36′43″之间；东北隔昌化江与昌江县相邻，南及东南与乐东县接壤，西濒北部湾和越南隔海相望。

全市土地总面积227229.01公顷，东西横跨53.6公里，南北纵长65.4公里，海岸线长达128.4公里，西线高速公路、西环铁路以及海榆西线公路均贯通本市。

市政府所在地八所镇，距海口市211公里，距三亚市145公里，是全市的政治、经济、文化中心。

东方市属热带海洋性季风气候，旱湿两季分明，日照充足，蒸发量大，年平均蒸发量达2596.8毫米，年蒸发量大于年降雨量，为全省之最。

东方市年平均气温24℃-25℃，年日照时数平均2777.15小时，年平均降雨量1000-1900毫米，7月至10月为主要降雨期，占全年降雨量70%，11月至翌年3月频吹北至东北风，4月至6月干热风出现，频吹南至西南风，6月至10月是台风季节,但10级以上的少有，东方市是冬季反季节瓜菜及热带水果得天独厚的生产基地。

东方市地势由东南向西北倾斜，依次形成山地、丘陵、台地和平原等四种地貌。

由于地貌类型多，地形复杂，海拔相对高差大，所以各地的土壤、植被、光、热、水

有明显的差异；沿海地带海拔50米以下的平原和台地，占全市土地面积的33%，为实现农业现代化提供了优越条件。

东方市河流多、地下水位高，水资源丰富。

市境内主要河流有昌化江、感恩河、罗带河、通天河、北黎河、南港河及昌化江支流东方河和南尧河等。

大小河流总长526.9公里，集雨面积6878.4平方公里，多年平均径流量39.55亿立方米，水能理论蕴藏量262548千瓦；全市地下水天然存储量5.758亿立方米/年，可开采储量1.347亿立方米/年，主要分布在沿海一带，适宜于农业灌溉、工业用水和人畜饮用；大广坝水库，为海南省第二大人工水库，在发电和灌溉上起着重要作用。

东方市共有水稻土、黄壤、赤红壤、砖红壤、潮沙泥土、燥红土、滨海沙土、红色石灰土和石质土九种土类，其中以砖红壤分布最广，占全市土地总面积的47.72%；其次是燥红土，占全市土地面积的20.17%。

土壤水平分布为：

海拔10米以下为滨海沉积物发育形成的滨海沙土，质地偏砂，层次不分明，是沿海防风林区；海拔10至50米为浅海沉积物发育而成的燥红土，质地偏砂，土层深厚，肥力偏低，但由于地处沿海，土地平坦且连片集中，是东方市粮食作物和经济作物的主要产区；海拔50-160米为花岗岩、砂页岩风化物发育而成的褐色砖红壤亚类，褐色砖红壤处于燥红土与砖红壤亚类的过渡地带，它的雨量、蒸发量、干燥度、风速介于两者之间，目前多已开发利用，是剑麻、芒果、橡胶主要生产地；海拔160

-350米为花岗岩、砂页岩风化物发育而成的砖红壤亚类，土层深厚，肥力中等，已种植橡胶为主，是热带作物、热作果木的主要生产地；海拔350-750米为赤红壤，由花岗岩、砂页岩母质发育而成，坡度较大；海拔750米以上为黄壤，母岩为花岗岩和砂页岩，肥力较高。

东方市生物资源丰富多样，天然植被主要有热带雨林、季雨林；天然树种有陆均松、鸡毛松、南亚松、红壳松、绿楠、苦梓、母生、青梅、花梨、油丹、坡垒、荔枝等；热带作物资源有橡胶、剑麻、椰子、木棉、腰果、油棕、胡椒、槟榔、益智、沙仁等；动物种类多，野生动物主要有：

猕猴、黄琼、山猫、山兔、眼镜蛇、银环蛇、野猪、坡鹿、毛鸡、鹦鹉等等，其中，以海南坡鹿最为稀贵，是国家一级动物保护区；淡水鱼类有70多种，常见鱼类有鲤鱼、斑鱼等；海洋鱼类有80多种，以红鱼、白鲳鱼、马鲛鱼、螃蟹、鱿鱼、海蛇、对虾等经济价值较高。

东方市周边海域蕴藏着丰富的石油天然气，北部湾海域已探明天然气储量为2321亿立方米。

目前崖13-1气田年产气32亿立方米，东方气田1-1年产气24亿立方米，后续乐东附近的气田亦在东方上岸，为本市的工业发展提供了雄厚的资源基础。

东方市矿产资源丰富，品种繁多。

已探明的主要矿种有磷、锌、钨、黄金等，其中以黄金含量丰富，分布较广，从北部的大田至南部的板桥中部低丘台地一带均发现金矿，且品位高；建材工业矿藏品种齐全，储量丰富。

主要有石灰岩、石英砂、花岗岩、大理石等，石英砂矿分布在沿海沙丘地带，以八所镇矿区质量最优，大理石分布在石灰岩中，以新龙镇大理石质量稳定，成材率高、易于开采。

二、社会经济发展特点

全市现辖10个乡镇，辖区内有1个华侨农场、3个农垦系统国营农场、省国营岛西林场、国家级大田坡鹿保护区、国营猕猴岭采伐场各一个，尖峰岭林业局的部分森林也在境内。

2005年全市总人口39.30万人，比1996年增加5.14万人，其中城镇人口10.69万人，城镇化水平为27.20%，人口密度173人/平方公里,人均耕地面积0.12公顷。

在东方市完成由农业社会向工业社会转型过程中，东方经济综合实力明显增强，经济结构调整成效显著，工业化进程不断加快，海南西部工业重镇优势日益凸显。

据统计，2005年全年全市生产总值38.59亿元，其中：

第一产业总产值11.94亿元，第二产业总产值18.10亿元，第三产业总产值8.55亿元，三次产业比重为31：

47：

22，产业结构趋于合理；2005年东方市完成工业增加值15.3亿元，其中油气化工业增加值占全市工业经济的78%，工业占全市生产总值的份额达到39.6%，农业增加值与工业增加值之比为1：

1.29，东方市工业化水平进入快速提升阶段。

随着国民经济的快速增长，人民群众生活不断提高，城乡居民收入稳步增长。

2005年全市人均生产总值10465元，在岗职工年平均工资总额达到16631元，农民年人均纯收入达到3076元。

第二节现行规划实施评价

《东方市土地利用总体规划（1997-2010）》于2001年经海南省人民政府批准实施以来，全市土地利用管理取得了显著成效，各类用地安排步入了合理有序的轨道，保障了东方市社会经济的持续、快速、协调发展。

一、以规划为依据、用途管制为手段，土地利用管理力度大大加强

现行规划的实施，使东方市与乡镇两级政府和国土资源部门在土地利用的管理上，做到了大政方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力，土地用途的管制方向以规划方案的规定为标准，对土地用途的变化管理以管制规则为依据，解决了土地利用管理的依据问题，确立了土地规划在土地利用控制中的龙头地位，使土地利用管理的力度大大加强。

二、耕地保护体系初步健全，土地开发整理制度得到实施，规划实施的手段进一步加强，耕地总量动态平衡得到落实

现行规划以耕地保护为重点，健全了耕地保护体系：

一是层层明确了耕地保护的目标，特别是市和乡镇两级规划明确了基本农田保护和耕地管制的范围；二是制定了耕地用途管制规则和基本农田保护规定，使耕地保护的原则具体化；三是建立健全了耕地保护的相关制度，审批制度、占补平衡制度、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制度等；四是完善实现耕地保护的相关机制，设立耕地开垦专项资金，开展土地开发复垦整理，实行建设占用耕地占一补一，彻底改变了耕地只占不补的被动局面

，确保了耕地总量动态平衡。

2005年末耕地面积为45764.14公顷（未包括农业结构调整使用耕地56.84公顷），基本农田面积保持在43262.20公顷；规划实施期间，全市非农建设占用耕地23.26公顷（占规划控制指标的3.17%），土地整理复垦开发补充耕地726.62公顷，为规划控制指标的28.31%。

三、建设用地规模得到有效控制，实现集约节约用地

规划实施后，各类建设用地规模与布局控制范围明确，一方面有效改变了过去建设项目用地选址随意、布局分散的格局，对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的推动作用；另一方面严格控制建设项目用地规模，妥善处理城镇化进程与城乡建设用地规模增减的关系，至2005年末，全市建设用地总规模为18057.48公顷，其中城镇建设用地面积为1708.04公顷，为规划控制指标的48.76%，城镇人均用地面积比1996年减少48.52平方米；农村居民点用地面积为2570.03公顷，为规划控制指标的89.08%，人均用地面积为93.42平方米。

四、生态环境得到明显改善

规划实施以来，东方市围绕构建自然和谐发展的环境为目标，积极优化产业布局，切实做好退耕还林工作，强化生态脆弱区保护，有效扩大林地面积，进一步加强了生态区域保护和公路“绿色长廊”工程建设。

据统计资料，至2005年，全市生态退耕面积

3214.25公顷，森林覆盖率由1996年的56.13%提高到2005年末的59.00%；按照土地变更调查数据统计，规划实施期间全市林地面积增加6531.15公顷。

五、增强了土地利用和管理的规划意识

一是土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须符合规划的认识，二是各级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性，三是国土资源部门在用途管制的实施中加强了规划的龙头地位，四是通过违法案件的查处和规划用地宣传教育，增强了广大群众的规划用地观念。

二、现行规划和实施中存在的不足

（一）基础数据的准确性不够

主要表现在城镇用地规模数据不统一、土地利用详查资料的现势性不强、土地变更调查数据统计手段不完善等，导致图、数、实地存在不一致的现象，从而影响规划修编的准确性、合理性。

（二）现行规划的刚性有余、弹性不够

主要表现在过分强调刚性的指标控制，在对政策的变化和调整、对经济发展的速度缺乏前瞻性和应变力；规划编制前期调查研究工作的局限，造成规划局部错位现象比较明显；建设用地布局缺乏弹性，指标分解难以满足重点发展区域的项目用地需求。

（三）社会公众参与有待提高

现行规划的公示制度还不完善，编制过程中的社会公众参与原则尚未得到很好地落实，社会公众参与意识没有形成，还没有形成一个较好的参与平台。

因此，规划实施的社会影响还有一定的局限性，不利于进一步提高全社会按规划用地的意识。

（四）难以满足新形势下社会经济发展的需要

东方市作为“两翼推进”战略中的重要对象，实现工业跨越式发展和加快城市化进程将土地利用和管理带来新的要求，尤其是在海南加快西部开发和建设国际旅游岛战略的推动下，东方市社会经济进入快速发展的机遇期，现行规划的用地结构与布局已难以满足新形势下东方市社会经济发展的实际需要。

（五）土地利用总体规划滞后于专项规划

一方面，2002年修编的《东方市城市总体规划（2002-2020年）》，重新确定了中心城市（八所镇）和市域城镇体系规划总体布局、结构、规模和职能等；另一方面，东方市各相关部门重新编制或修订行业发展规划，对于土地利用结构与布局提出了新的要求，而统筹城乡一体化以及促进社会主义新农村建设也要求土地利用总体规划适应新形势下发展的需要，从而加强其总体控制地位，增强对用地规模的控制和整体布局的协调。

第三节土地利用现状分析

一、土地利用现状

根据东方市土地利用变更调查数据统计，2005年全市土地总面积为227229.01公顷，其中，农用地面积为198212.84公顷，占土地总面积的87.23%，建设用地面积为18057.48公顷，占土地总面积的7.95%；未利用地面积为10958.69公顷，占土地总面积的4.82%。

（一）农用地现状分析

1、耕地面积为45764.14公顷，占土地总面积的20.14%，多分布于沿海平原地区，其中：

水田面积13815.61公顷，占耕地面积的30.19%，主要分布在西部平原、台地等地势较平坦的地区；旱地在全市各地均有分布，其中西部各镇旱地面积分布较广，连片性较好，东部的旱地相对较少。

2、园地面积为13306.19公顷，占土地总面积的5.86%，主要分布在中部丘陵和东部山地地区，其中：

橡胶园面积7163.28公顷，占园地面积的53.83%，除国营农场外，以大田、江边等乡镇的种植面积较大。

3、林地面积为134086.02公顷，占土地总面积的59.01%，主要分布在东部和东南部，其中以东方市东部的东河镇、江边乡、天安乡以及板桥镇东部分布较多。

4、牧草地面积为1799.69公顷，占土地总面积的0.79%，主要分布在东方示范牧场。

5、其他农用地面积3256.79公顷，占全市土地总面积的1.43%，包括养殖水面、农村道路、沟渠及坑塘水面等，遍布于全市各乡镇、农场。

（二）建设用地现状分析

1、城乡建设用地面积5996.23公顷，占全市土地总面积的2.64%，其中：

城市用地面积0.53公顷，城镇用地面积1707.51公顷，

城市和城镇用地占全市土地总面积0.75%，分布于全市各乡镇及农场，以经济相对发达，人口稠密的八所镇、感城镇、东河镇以及大田镇分布最多；工矿用地面积1718.15公顷，占全市土地总面积0.76%，主要分布在八所镇、四更镇、大田镇等乡镇；农村居民点用地面积2570.03公顷，占全市土地总面积1.13%，在全市各镇均有分布，但乡镇间人均用地分布不均匀，且布局散乱。

2、交通水利用地面积10805.04公顷，占全市土地总面积4.76%，分布于全市各镇及农场。

3、其他建设用地面积1256.21公顷，占全市土地总面积0.55%，分布于全市各乡镇及农场。

（三）未利用地现状

未利用地面积10958.69公顷，其中：

水域面积为1937.53公顷，占土地总面积的0.85%；滩涂沼泽面积为3479.83公顷，占土地总面积的1.53%；自然保留地面积为5541.33公顷，占土地总面积的2.44%。

二、土地资源利用特点

（一）土地资源丰富，类型多样

东方市幅员辽阔，地势平坦，光热条件优越，土地资源丰富，土地利用类型多样。

按全国土地分类（过渡期间适用）标准，全市分布有3个一级类，10个二级类，44个三级类，土地一级类出现率为100%，二级类出现率为100%，三级类出现率为81.82%，土地类型的多样性为农林牧副渔的全面发展提供了良好的基础条件，全市

林地和耕地面积占农用地面积比重达到90.74%。

（二）土地后备资源潜力大

据2005年土地变更调查数据统计，全市未利用10958.69公顷，人均0.42亩。

未利用地中荒草地面积为4642.00公顷，在已利用土地中，较多属于广种薄收，土地生产潜力远远没有得到发挥。

全省闻名的感恩平原面积达28000.00公顷，位于东方市腹地，地势平坦，连片集中，利于开垦和机耕，是发展粮食瓜菜等农副产品生产基地的好地方，但由于干旱缺水，长期以来只是部分土地利用种植水稻、西瓜等作物，而且单产低、效益差。

因此，随着大广坝水库建成及相应的水利设施配套完善，土地资源利用潜力巨大。

（三）地域差异大

土地利用与其自然、经济条件密切相关。

东方市地形复杂多样，既有山地、丘陵，又有台地和平原，既有水土条件优越的地区，也有难以利用的土地，既有人口众多、经济发达的乡镇，也有人口稀少、经济相对落后的乡村。

因此，全市土地利用呈现从西部平原、中部丘陵至东部山区变化的特点。

西部沿海平原地区地势平坦，人口密集且垦殖率高，耕地面积占全市的77%，耕作水平较高，形成以粮、油、糖、菜、盐、牧为主的土地利用结构。

中部丘陵地区地形略有起伏，土壤肥力较高，气候条件适宜，宜于发展剑麻、芒果、橡胶等热带作物，已经形成粮、糖、果、热作为主的土地利用结构。

东部山区地势较高，土地面积较大，但人口相对较少，耕地面积较少，主要利用其雨量较多的优势种植橡胶、南药、芒果等，形成了以林、胶、果、南药为主的土地利用结构。

（四）区位优势明显

东方市地处海南岛西部，属于西部交通的枢纽，既有环岛高速公路、粤海铁路西环线以及海榆西线公路，又有国家一类口岸八所港，还有全省最大的水电站—大广坝电站，附近海域油气资源丰富，区位优势、交通优势和资源优势明显，为东方社会经济发展提供了广阔的市场，有利于进一步促进全市土地集约节约利用。

三、土地利用中存在的问题

（一）耕地资源逐年减少，人口与耕地矛盾日益突出

根据统计资料，解放初全市人均耕地0.158公顷，到1982年和1996年人均耕地分别下降为0.15公顷和0.14公顷，到2005年下降为0.12公顷，其主要原因是随着人口的快速增长，城镇化建设速度不断加快而进一步增加占用耕地，人口与耕地的矛盾日益突出。

（二）土地利用程度有待提高

东方市各类土地中耕地利用程度相对较高，但由于农业投资较少，农田基本建设较为落后，抵御自然灾害能力不高，以致集约化程度和利用效果均较差。

2005年耕地复种指数1.57，每公顷耕地拥有总动力2.10千瓦，每公顷耕地使用肥料710公斤，耕地有效灌溉面积比率34.96%，每亩耕地产值5600元，农用地平均产值仅为121元，土地生产率每公顷16983元。

建设用地呈现粗放浪费现象。

根据国土资源部《关于开展城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》（国土资发[2004]78号）进行调查的结果，截止2005年，全市存量建设用地面积达到108.98公顷，均分布在八所镇，其中闲置土地面积86.32公顷，空闲土地面积22.67公顷；低效利用土地面积达到475.69公顷。

（三）行业和区域间用地矛盾日益突出

在社会经济快速发展的背景下，东方市各类用地需求呈现全面增长趋势，行业间、区域间和城乡间的土地利用矛盾日益突出，各行业、各部门和各镇的规划用地需求已远远超出了东方市土地资源的总供給能力。

因此，只有协调好土地利用供需之间的矛盾，才能真正增强土地资源对社会经济发展的保障能力。

第二章规划目标

第一节规划指导思想

以《中华人民共和国土地管理法》等法律法规为依据，以《海南省土地利用总体规划（2006—2020年）》为指导，以科学发展观统领，遵循理性发展、以人为本的观念，借助加快海南西部开发和国际旅游岛建设的有利契机，围绕东方市国民经济和社会发展目标，紧密把握化工产业聚集、城市化、三次产业协调发展战略，统筹区域、城乡和各业用地，优化土地利用结构与布局，协调经济发展与生态保护的关系，严格保护耕地与基本农田，强化土地利用功能分区，实行土地用途空间管制，完善规划实施保障机制，以科学合理的土地利用总体规划促进土地资源的优化配置，提高土地资源对全市经济社会可持续发展的保障能力。

第二节规划目标

一、总体目标

抓住海南加快西部开发和建设国际旅游岛的有利契机，围绕东方市“化工产业聚集、城市化、三次产业协调”战略目标，科学协调区域经济发展、社会进步与生态建设的用地关系；严格保护耕地特别是基本农田，统筹城乡建设用地，优化土地利用结构和布局，提升土地利用对区域可持续利用发展的支撑能力；促进区域土地利用的集约高效利用，保障资源安全、经济发展与生态建设的合理用地需求。

二、调控目标

（一）切实加强耕地和基本农田保护

严格控制非农建设占用耕地规模，加大土地开发整理复垦补充耕地力度；全面落实建设项目占用耕地的“占补平衡”政策，至2010年和2020年全市确保耕地保有量分别不低于45479.31公顷和45207.67公顷，规划期内基本农田保护面积不低于41363.00公顷。

（二）合理调整土地利用结构

合理安排其它农业生产与生态建设用地，在农用地中逐步提高优质、高效和现代农业的用地比重；建设用地规模在总量控制前提下合理有序扩张，保障重点建设项目用地的需求；农村居民点用地得到整合利用，交通、水利等基础设施和旅游建设用地得到保障。

1、2005年全市其它农用地面积为152448.70公顷，其中园地面积为13306.19公顷，林地面积为134086.02公顷，牧草地面积为1799.69公顷；至2010年和2020年全市其它农用地面积分别达到153274.53公顷、155624.13公顷，其中园地面积分别为13806.19公顷和14913.79公顷（含木本园地1966.10公顷，草本园地12947.89公顷），林地面积分别为134397.02公顷和134767.44公顷，