三源流分析限塑令.doc

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多源流理论关于“限塑令”的颁布及成效的探讨

摘要：

多源流分析模型作为一种重要的公共政策分析工具，可用来解构影响公共政策设置及调整的因素，从而有助于透视公共政策输入和输出的过程。

本文通过运用多源流理论对我国“限塑令’的问题源流、政策源流和政治源流进行剖析，透视我国“限塑令”的政策出台及其成效，并寻求相应的解决措施。

关键字：

多源流理论限塑令成效

一、引言

金登的多源流分析框架作为一种重要的政策变迁理论，引人中国后在公共领域到广泛应用。

特别是近些年来，在涉及教育、食品安全、医疗卫生以及其他公共领域的政策议程上多源流理论给予很好的解释。

例如毕亮亮（2007）和杨志军（2009）分别以江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程和泛珠三角区域合作的历程为个案分析多源流框架对流域治理的解释力。

“限塑令’是我国在社会主义初级阶段极具中国特色的政策之一。

多源流分析模型作为一种重要的公共政策分析工具，可用来解构影响公共政策设置及调整的因素，从而有助于透视公共政策输入和输出的过程，这无疑对走向开放、多元和复杂的中国社会具有重要的价值。

本文通过运用多源流理论对我国“限塑令”的问题源流、政策源流和政治源流进行剖析，透视我国限塑令的政策出台及其成效，并积极寻求与之相应的解决措施，使“限塑令”能够更有效地实施。

二、多源流分析模型的理论逻辑运行机理

自哈罗德·拉斯韦尔确立公共政策学以来，西方政策过程分析理论不断地得到开拓和发展，诞生了系列的公共政策理论的模型或分析框架，诸如拉斯维尔的阶段启发七阶段模型，保罗·萨巴蒂尔与杰金斯的倡导联盟模型，以及鲍姆加特和琼斯间断性均衡模型，埃里诺·奥斯特罗姆的制度理性选择理论模型等。

特定的模型有助于政策分析者解释和预测在高度简化的结构中的可能性的原因和结果。

在芜杂繁复的政策分析工具丛林中，约翰·金登的多源流分析模型由于对政府公共政策的议程设置和调整的强大解释力而颇受亲睐。

美国著名政策科学家和政治学家约翰·金登通过研究美国联邦政府1976—1979年间卫生领域和交通领域的问题，在修正由迈克尔·科恩、詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森合作写就的“组织选择的垃圾桶模型”基础上，以多源流分析的框架对公共政策过程的议程的建立和公共政策的形成进行了系统的分析和回答。

“任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。

”金登试图弄清楚为什么有的问题受到了关注，而另外的一些问题则被忽视，也就是探究问题之所以成为问题的缘由。

正如作者在界定问题时所认为的，“我们将要考察的不是问题怎样被总统、国会或其他的决策者权威地决定，而是这些问题如何先成为问题的”。

多源流理论试图回答三个重要问题：

“政策制定者的注意力是如何分配的?

具体问题是如何形成的?

对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的?

”金登认为，前决策过程在很大程度上是一个未知的黑洞，由于公共政策过程系统中存在的三种源流——问题源流、政策源流和政治源流，因此，决策者把注意力集中在某些问题上而不是其他问题。

1．问题源流。

金登认为，“问题引起政府决策者关注的原因常常在于某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在”。

通常问题的呈现需要三个步骤：

首先，决策者通过常规性监测政府的预算升降等一些指标判断问题的存在以及政府机构或非政府组织的研究人员或学者就特定时点的某一特定问题进行研究。

其次，问题被纳入政策议程的强大推动力在于问题的一次危机、一种变得流行的符号或者政策制定者的个人经历的一个焦点事件所致。

最后，关于现行项目运作情况的反馈信息常常使一些问题受到决策者的重视。

2．政策源流。

金登认为，对于某一社会问题的解决有着多种意见主张，它们“漂浮”在“原始的政策鲜汤”周围，而有一个工作重心就是要产生政策建议的政策共同体，构成整个共同体的人员包括专家和官僚、规划评估方面的人员、预算部门的人员、国会的办事人员、学者、压力集团以及研究人员，“他们试图通过参加午餐会、在报纸上发表文章、举行听证会、提供证词以及起草和竭力要求通

过立法建议来向别人兜售自己的思想”。

在政策企业家的诱导和选择过程中，符合若干标准的政策建议可以纳入政府的决策库中，其他的一些则通常被排除在外。

3．政治源流。

金登认为，独立于问题源流和政策源流而流淌的是政治源流，政治溪流有自己的动态特性和流动规则，它包括“诸如国民情绪的变化、选举的结果、政府的变更、意识形态、政党在国会中分布情况的变化以及利益集团压力活动这样的因素”。

学者扎哈里尔迪斯借此将金登的政治源流中的三个维度（国民情绪、利益集团、换届）整合为一个概念变量——执政党的意识形态。

4．政策之窗。

金登指出，三条源流是彼此独立存在的，只有当这些独立的源流在某些关键的汇合处结合在一起时，问题才会被提上政策议程，这些关键的汇合处就是所谓的“政策之窗”。

金登将政策之窗定义为“政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”。

政策之窗并不经常打开，且打开后会很快关闭，如果不能把握住这次机会，参与者就只能等待下一次政策之窗的开启。

三、多源流理论分析“限塑令”的出台

1.问题流分析。

这个曾经被誉为“最伟大的发明”——塑料袋，于20世纪80年代开始首先在我国东南沿海地区“登陆”，随着经济技术的不断进步与发展，改革开放进程的进一步加深，塑料袋的成本也愈加低廉，渐渐的已成为如今日常生活中不可或缺的一部分了。

随之，国民也便告别了“菜篮时代”而进入了“便民世界”。

然而，当人们的物质生活水平发展到了一定程度时，很自然的我们就会更多的关注我们所生活的环境。

由此，保护环境和治理三废等词汇，也就成为大家越来越能耳熟能详的词汇了。

白色垃圾一直是我们所要重点关注的环保问题之一。

据欧盟商业机构一项调查显示，消费者购买商品时所使用的一次性塑料袋平均使用时间仅为20分钟，而要完全让塑料袋自然降解却需要数百年漫长时间。

一次性塑料袋还会给城市带来很严重的安全问题，例如，会使下水道堵塞、牛羊误食身亡等。

同时，清理一块100平方米绿地或树林中的塑料袋费用，大约需要50欧元。

　　不得不承认一次性塑料袋在使用过程中的方便之处，然而任何东西都具有其双面性。

曾经我们一直沉浸于它的优势之中，那么接下来我们便要解决他所存在的问题了。

欧盟，一个人口只及我们三分之一的地区尚且存在严重的白色污染问题，更何况占世界人口五分之一的中国呢？

据统计，深圳350多家大型商业网点，一年使用塑料袋17.5亿个，成都市每年消耗塑料袋超过10亿个。

同时，塑料购物袋又易破损，大多被随意丢弃，在自然状态下难以降解，面对如此惊人的数字，环保措施便成为势在必行的了。

于是，“限塑令”政策在国内外环保的潮流下应运而生，同时这也体现了国家倡导推动绿色消费和建设生态文明的决心。

2.政策流分析。

当问题被识别并得到社会的广泛认可，认为其确实存在的时候，政策的出台就成了势在必行的事情了。

2008年，国务院办公厅颁布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（简称“限塑令”），要求自2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋;所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。

一时间，“限塑令”成为全国上下的热门话题，各有关方面也是对其利弊发表不同的观点。

如今，自国务院推行“限塑令”开始至今已有6个月的时间了，此项措施产生的效果和引发的影响，也都初见端倪。

一、宣传力度不够，经营者对“限塑令”知之不多。

工商人员在检查中发现仍有一些商户在免费提供塑料袋给消费者，特别是小商小贩及市民群众对“限塑令”了解不够，宣传主体不明晰，仅靠商务部门及商家自身难以完成全民宣传任务，未能起到全社会共同关注的焦点宣传效应。

有些店主只知道不让使用超薄塑料袋了，也不清楚什么是“限塑令”，也没有接到相关部门通知。

二、部分有偿塑料袋质量有疑问，塑料袋是否符合标准难确定。

虽然一些超市已经使用了标注规格、厂址、厂名的有偿环保塑料袋，但没有QS质量认证标识。

有些环保塑料袋很难鉴别是否符合标准，“厚度小于0.025毫米”，如何科学鉴定成为空白，凭目测眼观难以辨别。

三、有偿使用塑料袋，经营者、消费者都有抵触情绪。

无偿提供使用塑料袋在经营者、消费者心目中根深蒂固，一时很难让消费者接受。

有些店主在店内虽然打出了“塑料袋有偿使用，每个0.20元”，但在经营中经常给顾客以方便，依然是无偿提供。

再就是有些小商小贩做的是小本生意，靠的是薄利多销，对于两角钱的环保塑料袋来说也是一个不小的数目，如果无偿提供，商品无利可图，有偿提供无疑会影响生意。

这样同时也给那些不合格的塑料袋提供了市场空间。

四、替代品欠缺。

市民普遍对布袋和纸袋等替代塑料袋持抵触心理，认为布袋价格高、使用次数有限且布袋清洗难同样浪费水资源。

认为用纸袋不仅价格偏高，而且防渗、隔热性能差，同样会造成木材大量浪费，有悖于生态环保理念。

五、市场反映不一。

目前，市场上已出现环保塑料袋，但商家普遍未有大量采购、使用，甚至没有采购到合格的包装塑料袋，有偿环保塑料袋的进货渠道无着落，部分商家借“限塑”之机向顾客收取0.2元/条塑料袋费用，变相抬高商品交易价格，损害消费者合法权益。

3.政治流分析。

我国执政党是中国共产党，所以党的意识形态对公共政策影响是关键性的甚至是决定性的。

无论是党的“三个代表”重要思想还是“科学发展观”、“和谐社会”，都力图通过建立环境友好型、资源节约型、可持续发展的社会，使得大多数人能够分享改革发展带来的成果。

而后党的十七届五中全会通过的我国“十二五”规划建议，强调“包容性增长”，“转变经济发展方式”和“保障和改善民生”将在未来五年的改革中得到全面加强，更好地促进我国实现“全体人民共享改革发展的成果”。

国民情绪的变化对政策议程和政策具有重要的影响。

国民情绪是一种比较普遍的价值取向和利益诉求，通常以公众舆论的形式表现出来，而且随着具体环境的变化，国民情绪也会随之发生变化。

随着公民意识的觉醒，公众舆论开始关注整个社会的公平状况，专家、学者以及公共媒体对限塑令进行严厉的批评。

整个社会的舆论状况在政府公共决策外部形成了强大的压力群体，迫使政府不断地关注舆论和民情，寻找实施限塑令的新路径。

真正使“限塑令”落实好，起到作用，需要一个长期的过程，除了各职能部门加大监管打击力度外，更应该加大宣传力度，教育引导消费者、经营者使用环保塑料袋。

由于所解决问题的长期性、复杂性，仅凭即时性的政策难以奏效，应构建长期性、稳固性的现代公共环境政策。

关于完善限塑令，社会各界可谓是见仁见智，尤其是在利益诱导方面。

例如学界提出将塑料袋直接纳入消费税征税范围，即所谓的费改税；以及过渡性的方案，即税费结合，既沿用目前收费制度也对普通塑料袋征收消费税；单独征收环境税，获取环保资金等等。

但完善方案立法成本、执法成本比较高，缺乏可行性；显然，利益诱导制度已是现代公共环境政策的重中之重。

当然为有效减少白色污染，应注重政策的整体性。

“后限塑令时代”的政策应包含以下内容：

第一，应建立政府、第三团体主导的回收、储存体系。

白色塑料垃圾其实是重要的资源，由于目前利用技术水平低，使其价值未能得到有效开发。

对于体系的建立，便需要财政的支持，并以此作为整个制度性政策的切入点。

第二，建立规范化的收费制度。

现实而言，笔者认为利益诱导的重点在于获得环保资金，当然应做到专款专用。

再加上与财政手段相配套、各地的实际情况差别很大，最佳方式地方合理收费。

从而兼顾普通收费制度与税收制度的功能。

关于收费的环节，主要是生产环节；收费的数额应与产量、回收成本挂钩。

第三，从长远看，对于问题的根本解决寄希望于两项技术的成熟。

一是可降解塑料袋生产成本与环境成本降低，二是综合回收利用技术的发展，当然这种技术的进步也并非依靠财税的强力支持便短时间内完成，但财税须为其提供基本的保障。

第四，财政资金的提供，应坚持中央为主地方为辅。

第五，应充分发挥第三社会团体的作用，建立公众参与的社会