10对农村土地流转情况的调查与思考.doc

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对农村土地流转情况的调查与思考

安陆市辖15个乡镇办事处，总人口62.4万，农业人口51.7万，耕地面积50万亩。

一、土地流转基本特点

截至2009年3月份，全市土地流转面积达46000亩，涉及农户4987户，分别占承包面积的10.61%和承包户数的4.30%。

承包土地面积在20亩50亩的规模经营大户125户，50亩100亩的规模经营大户24户，100亩500亩的规模经营大户25户，500亩以上规模经营大户3户（棠棣镇祥龙金银花基地、王义贞桃园村李咸品农庄、巡店镇洪山村雷振林业基地）。

土地流转有以下特点：

（一）流转形式多样。

以流转面积在20亩以上为例，主要有四种形式：

一是租赁。

该模式是农户将土地经营权租赁给业主，业主一次性或分期付给农户一定的租金。

这种模式是安陆市土地流转的主要模式，面积19136亩，占流转土地总面积的41.6%。

二是转包。

主要表现为部分农户在承包期内，自找对象，将种不了或不愿种的土地转包给愿意种的农户。

面积有3496亩，占7.6%。

三是转让。

这种承包关系多发生在家属成员或亲戚朋友之间，一般为无偿转让，期限较小，集体与原承包户经营权关系不变。

面积874亩，占1.9%。

四是其他形式230亩，占0.5%。

就全市整个流转面积而言，从流转对象来看，农户之间流转41630亩，流向下岗职工和科技人员1610亩，流向企业老板2760亩，分别占流转总面积的90.5%、3.5%、6%。

（二）流转步伐减缓。

税改前的2001年，全市流转土地达到75564亩，占总耕地面积的17.4%，2008年，两项指标分别下降了69.4%、12.8%。

税改前，农村土地成为部分农民的“包袱”，有的人为了逃避税费，将土地一弃了之，村级组织为了不让土地撂荒，不让税费落空，积极促成大户接包，加速了土地的流转。

税改后，由于农业税取消，一批惠农政策的出台，土地又成了“香饽饽”，一些外出打工弃田户又纷纷要回承包地，使土地流转出现“回流”局面。

木梓乡2001年土地流转面积达7655亩，2008年仅剩下1066亩。

该乡种田大户黄保权，2001年接受本村和巡店镇刘河村农民转让土地后，总承包面积达到1183亩，到2008年，仅剩下180亩。

土地流转减缓后，规模经营大户也随之减少。

2008年，全市经营土地100亩以上的大户仅有28户，比2001年少44户，下降61%，1000亩以上大户由2001年的3户减少为零户。

（三）流转范围拓宽。

取消农业税后，农民种田的成本进一步降低，其惜地意识提高。

流转的土地由当初主要是撂荒耕地扩展到了林地、旱地、渔塘等整个农用地。

土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展。

土地流转的对象由原来的本村内进行，扩展到外村、外乡甚至外县市，经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业。

河南人王留成租赁巡店镇新堤村212亩耕地种植小麦和玉米，效益可观。

（四）流转连片较少。

由于在建立家庭联产承包责任制过程中，田地不断零分细划，特别是有的农户在心理上与承包大户对立等原因，导致流转不连片，农户分散经营土地插花其间，除了承包山场、水面的大户，以及城郊建设小区规模经营外，不少经营大户的土地不连片，给规模经营户的防虫治病、机械操作带来很大的不便，以致规模经营只是简单的累加，达不到降低成本、提高效益的应有效果。

巡店镇李河村种田大户李建武种了118亩地，集中连片的只有50亩，其余68亩分散在13处，有11亩地收割机下不去，只得用人工，收割成本增加一倍以上。

（五）流转市场取向显现。

随着农业税的取消，农民更为珍视土地承包经营权，当初邻里、亲友之间通过转包、代耕的形式流转土地，或者农户委托村社代为流转，无偿或只象征性收取一定收益的转包和转让等形式逐渐减少，新增流转面积主要以租赁为主，租金形式以收取现金或粮食折价为主，且呈逐渐增长的趋势。

他们主要从事种养业、食用菌、造林、种药。

由于专业大户和龙头企业的引进，通过大量新技术的推广使用，产品的市场化和商品化程度的不断提高，为周围农户起到了很好的示范作用，使农民从中学到了新知识，增强了市场意识，使农业的投入呈现多元化和上升趋势，农业生产条件得到一定的改善。

它还为农民创造了新的就业机会，农民在享受出租土地收入的同时，又可在不出乡的情况下在所出租的土地上打工，获取劳务收入。

（六）流转纠纷逐渐增加。

据统计，二轮延包以来，安陆市累计处理农村土地纠纷，化解矛盾431起，涉及土地面积1180亩，其中因土地流转而引发的纠纷263件，占土地纠纷的61%。

形成土地流转纠纷的主要原因：

一是当初土地流转时双方没有签订流转合同或合同条款不完备，随着国家一系列惠农政策的实施，流转的一方受利益驱动单方面撕毁合同；二是村社集体组织当初为了完成税费上缴任务，没有通过撂荒农户的书面同意，将撂荒户的承包地转包给第三方经营，撂荒农户现在要求收回已转包的土地而引发纠纷。

此外，土地流转监管机制不健全，特别是乡镇经管站并入财政所后，经管管理职能弱化，一些乡镇根本没有专人负责土地承包管理工作，对土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害，部分租赁土地的业主拖欠租赁费等也是造成土地流转纠纷大幅度增加的重要原因。

（七）流转效果初步显现。

通过调查部分规模经营大户发现，推进土地合理有序流转和适度规模经营,促进了土地、资源、劳力、技术等生产要素的合理流动和优化组合，加速了农业机械化的普及,提高了土地产出效益。

据巡店镇种田大户李建武、木梓乡种田大户黄保权反映，集约规模经营比一般农户粗放经营（每亩水田种麦稻两季）收入高出170元左右。

同时，土地流转也促进了农村劳动力加快转移，通过土地流转有效解决了种田与打工的矛盾，让一部分有务工经商特长，“不愿种田”、“无心种田”的青壮年农民甩掉了“一心挂两头”的包袱，放心大胆地从事城乡二、三产业，也使渴望扩大经营规模的“种田大户”、“种田能手”得到了满足，集中力量投资投智于第一产业，还使一部分没有外出打工的农民成为农庄的兼业工人，增加了工资性收入。

二、存在的问题及原因

目前，安陆市农村劳动力共有244165人，在外务工经商13万人，占农村劳动力总数的53.2%，年创劳务收入过10亿元；安陆市城镇化率为38%，而且城镇人口以每年近3000人的数量在增加。

而相应的，安陆市土地流转的规模远远没有达到经济社会发展的要求，在流转的实际操作中，也存在着很多亟待规范和完善的突出问题，主要有以下方面：

（一）流转行为不规范。

从调查情况看，土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转都没有建立稳定的流转关系，流转期限很短，除农户之间的互换和少数业主租赁开发为长期外，其他流转形式一般为13年。

双方口头约定，没有协议的不在少数。

即使有书面合同，其内容也不完整，在某些方面不具有法律效力。

据统计，安陆市46000亩流转土地中，有口头约定的387件，流转面积35880亩，占流转总面积的78%，无约定的3335亩，占7.25%左右。

在签订的书面合同中，也还存在很多不规范的地方，有的业主流转合同绕开农户与村集体签定；有的对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解缺乏依据；有的擅自改变土地的农业用途，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。

由于流转行为不规范，容易引起纠纷，导致承包方在基础设施建设、培肥土壤等方面不敢过多地投入，影响到规模经营的长期稳定发展。

巡店镇种田大户李建武告诉我们，他所耕种的118亩土地中，只对村集体流转的50亩精耕细作，对另外68亩农户转包的土地因为怕随时收回去，不敢有过多的投入。

（二）流转机制不健全。

安陆市土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效引导，缺乏有效的市场机制，土地评价缺乏依据，一亩地流转后，土地转让方到底该得到多少租金？

农民咨询没有门路。

土地流转对象与范围选择余地小，流转形式比较单一，往往出现农户有转出土地意向，却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到承包地的出让者。

还没有形成鼓励土地流转的激励机制，乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；乡镇农经部门改革后，人员较少，职责不明，且兼职较多，无力对土地流转合同进行指导和管理。

土地流转政策宣传不到位，有的农户想转出土地，但又怕失去土地承包权，有的地方为引进业主提供必要支持和服务跟不上，影响了土地流转的规模和效益。

（三）流转工作不及时。

目前，农村有相当一部分外出务工经商户想流转土地但一时找不到接包人，仓促之下，只有交给亲朋好友耕种，往往都是无偿流转，不能获得应有的租赁收入。

目前这种情况在流转中占90%。

通过调查走访这些农户安陆们得知，他们大都愿意在“依法、有偿、自愿”的前提下将土地流转给大户经营，但由于缺乏必要的组织引导，加上信息不畅，导致流转受阻。

赵棚镇合山村共有耕地1840亩，其中650亩急需流转，由于流转不及时，2007年底撂荒面积达218亩。

同时，农村还有部分老年人，尽管已基本丧失劳动能力，但仍然在种地，也是土地流转不及时的一种体现。

巡店镇李河村60岁以上的种地老人有98户，70岁以上的种地老人31户。

这些人由于观念陈旧、技术落后、精力有限，土地耕作只能粗放经营，不能精耕细作，土地产出率和经济效益较低。

（四）流转效益不明显。

一是流转规模偏小。

据调查，全市46000亩流转面积中，单宗流转面积在20亩以下的占48.4%。

自发状态下的小规模流转，无法适应现代农业规模化、集约化发展的新要求，土地流转还处于低水平自发阶段。

二是经营模式单一。

绝大多数流转面积中，经营的都是传统农作物，以种植大户黄保权、李建武、廖红群为例，都是以水稻、小麦等常规作物为主，经济作物、高效农作物偏少，科技含量较低，且经营模式单一，套种间作、种养结合等以多种经营为主要特征的农庄经营模式远未形成。

三是机械化水平偏低。

在全市流转面积中，采用机械化作业的不足60%，特别是丘陵和山区乡镇，机械化推广率更低。

如木梓乡曾毛村种田大户毛义林，所种13.65亩耕地从下种到收获全靠人工作业，人工费的支出占总投入的一半以上，生产效益极低。

目前，农村土地流转滞后的主要原因有以下几点：

一是传统思想观念的束缚。

一方面，乡村干部认为，确权到了户，三十年不变，怎么种是农民自己的权利，流转不流转是农民自己的事，与集体没有多大关系，该讲的政策没有向农民讲清楚，该做的服务工作没有做到位，导致土地流转呈自发放任状态，随意性大。

另一方面，农民恋土情结较为严重，把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。

特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种；部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后，政策一变失去承包权，就会没有“依靠”不“安全”；另外，多数农民小农经济思想意识仍然比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营的现状。

二是流转的主体不能代表先进生产力。

目前土地流转绝大多数是在农户与农户之间进行，流向企业老板和科技人员的比重较小，土地流转后形成的大户基本上还是传统意义上的农民，他们文化素质普遍不高，思想观念较为保守，创新精神和开拓意识明显不足，在资金、技术、信息等多方因素的制约下，只能从事传统的、单一的农业生产，难以走上规模化、标准化、产业化的道路，传统的经营方式以及投入与收益之间形成的落差直接阻碍了土地流转的进程。

三是农民摆脱土地尚有种种制约。

一方面，安陆市作为工业化程度较低的县市，城镇吸纳农村劳动力就业的能力非常有限。

对于到市外就业的农民也存在事实上的户籍、保险、子女上学、住房及权益维护等方面的问题，使外出务工农民总有一种不稳定感，总是把农村作为自己的最后退路，不愿意也不敢放弃土地的承包经营权。

另一方面，由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。

特别是部分年龄较大的农户，尽管已经没