养老服务业发展中的政府定位和政策取向研究.docx

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养老服务业发展中的政府定位和政策取向研究

养老服务业发展中的政府定位和政策取向研究

　　摘要：

社会养老服务需求日益增长与养老服务供给严重不足之间的矛盾愈益突出。

养老服务的准公共产品特性决定了政府在养老服务业发展中的核心和主导地位，主要体现在制度保障、政策导向、资助扶持、示范引导、监督管理等五个方面。

本文从理论和实践结合上，探讨政府应当承担什么责任，以及如何承担这些责任，提出从政策强化、财政投入、规范管理三个方面推进养老服务业加快发展。

   关键词：

养老服务政府定位政策取向

   引言

   人口老龄化是人类社会发展的自然规律,是当今世界各国普遍面临的重大社会问题。

20世纪90年代以来，我国的老龄化进程明显加快，“银发浪潮”已经到来。

目前我国60岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11％，近20年还将以年均超过3%的速度增长，大大超过总人口年均0.66%的增长速度。

江苏人口老龄化程度高于全国,老龄化速度明显快于全国水平。

1982年,江苏省65岁以上老年人口比重仅高于全国平均水平0.64个百分点,2000年却高出了1.88个百分点,2006年更是高出3.07个百分点。

由于江苏老年人口基数大,除具有全国人口老龄化的普遍特征外,人口老龄化问题更突出。

据预测,到2010年,江苏省65岁以上老年人口将占总人口的比重为10.7%。

2010年之后,老龄化速度开始加快,老年人口将达到1223.46万人,占总人口15.73%,2020年之后老龄化速度更快,老年人口比重平均每年上升0.6个百分点左右,至2040年左右达到峰值。

老年人口比重的快速增长,导致了社会养老负担加重,到2010年江苏省社会总抚养比达到33.81%,其中老年抚养比达到14.43%。

家庭赡养功能弱化,特别是独生子女家庭、无子女老人和空巢家庭老人的养老风险增大。

江苏省已有1000多万独生子女家庭,其中40%的老人家庭为空巢家庭，高龄和生活不能自理的老人不断增多，要求提供社会照料服务的需求日益加大。

解决老年人的生活照料问题，使其长寿的同时也能保证有质量的生活，已经成为江苏全面建设小康社会的重大问题。

   一、养老服务的基本内涵及若干概念的界定

   从养老资源的提供者或者养老的支持力这个角度，人类只存在三种基本的养老方式，即家庭养老、社会养老和自我养老。

由家庭提供养老资源的就是“家庭养老”，而由社会来提供养老资源的就是“社会养老”。

从我国现实情况看，家庭养老、机构养老和社区居家养老是我国目前三种基本的养老模式。

家庭养老是传统的居家养老模式，机构养老是社会化的养老模式，社区居家养老是一种兼顾家庭和社会的养老模式。

   在现代化因素的影响下，传统的“家庭养老”的传统正经历一场前所未有的变革，变革之一是家庭养老的内容和形式出现了分离，“在家养老”不一定就是“家庭养老”。

变革之二是家庭养老的功能出现弱化，弱化的原因有:

子女数的减少;代际居住方式的变化，即从过去的共居转向分居，“空巢”家庭增多:

劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入使得不少做子女的陷入了某种角色冲突，即“事业人士”的角色与“孝顺子女”角色的冲突。

变革之三是养老功能出现转移，即从家庭转向社会。

家庭养老这一传统养老方式必将随家庭结构的变化而逐步向社会养老过渡。

这就是家庭养老的社会化和现代化问题。

   机构养老就是养老院养老。

最初养老院是政府为解决城镇“三无”人员、农村五保对象等生活照料问题而投资建设，以后逐步发展到面向社会公众。

同时社会力量的兴办养老服务机构发展迅速。

养老机构建设往往占用的资金多，服务面小，成本高。

机构养老存在诸多局限性，例如养老设施不足、本身结构性矛盾突出，入住老人容易产生精神抑郁、孤寂落寞等心理疾患等。

在微观层面上，多数老人不愿意入住养老机构，多项调查显示，只有2%一3%的老人愿意入住养老机构，实际上，就是这2%一3%的老人中，还有人是出于体谅子女的负担。

大多数老人一般是在生活不能自理了，而且需要长期医疗帮助的情况下，才会真正下决心住到养老机构中去。

   居家养老是老年人在家中居住，并由社会提供养老服务的一种方式，既区别于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复）、精神慰藉为主要内容的，以上门服务和社区日托为主要形式。

居家养老是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。

居家养老符合我国未富先老的老龄社会特点，满足了老年人长期的生活和心理习惯，是我国养老服务发展的基本方向。

   二、我国养老服务业的发展历程和现状

（一）我国老年福利政策的发展历程

   中国作为儒教传统文化国家，自古就有尊老敬老的观念。

新中国成立初期，国家将原有的民间福利事业由政府接办，改为国家事业，又通过取缔、教育和改造方式，逐渐演变为由国家独立兴办社会福利事业和机构。

计划经济时期的社会福利事业的模式可以称为国家福利模式，即国家承担完全和无限福利责任，形成国家包办福利事业的局面。

福利事业被分割为民政福利和企业或单位福利两大独立板块。

其中民政福利仅仅是对部分社会成员的补救福利措施，而企业或单位福利才是真正的社会福利主体。

这种模式是资源供给的单一化，福利事业举办主体的单一化，严重阻碍老年人福利事业的发展，限制老年人的生活需要。

   我国老年福利事业的改革首先是对国家办福利事业的改革。

1983年召开的全国第八次民政工作会议指出，“社会福利事业国家可以办，社会、团体可以办，工厂、机关可以办，街道可以办，家庭也可以办，逐步形成具有中国特色的社会福利事业”。

次年，民政部在漳州召开了全国社会福利事业单位改革整顿工作经验交流会，这次会议制定了国家办的福利机构要进一步由国家包办向国家、集体、个人一起办的体制转变，进一步由救济型向福利型转变，由供养型向供养康复型转变，由封闭型向开放型转变的改革方向和发展战略。

此后，社会力量举办福利事业也得到了政府的倡导、支持和发展。

如1986年民政部正式提出了“社会福利社会办”的概念;1987年开始倡导社区服务;1991年明确提出“社会福利社会化”的概念。

2000年，国务院办公厅转发民政部等10部委《关于加快社会福利社会化的意见》，这个意见明确提出了发展“多种所有制形式的社会机构”的目标和设想，制定了社会力量举办社会机构的优惠政策，标志着我国社会福利事业发展进入了一个新阶段。

   2005年民政部启动养老服务社会化示范活动，提出投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化的发展思路和目标，推动老年福利服务由补缺型向适度普惠型转变。

2006年2月，国务院办公厅转发了全国老龄办等10部委《关于加快发展养老服务业的意见》，第一次以国务院文件的形式明确提出加快发展养老服务业。

2008年2月，国家10部委下发了《关于全面推进居家养老服务的意见》各地政府纷纷出台促进养老服务业发展的政策措施，养老服务业迈上了全面快速发展的轨道。

（二）养老服务业发展的现状和存在问题

   1、养老服务设施情况。

2006年12月国务院新闻办发布的《中国老龄事业的发展》白皮书显示,全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构39546个,总床位149.7万张。

养老服务业发展的一个显著特点是社会化养老机构发展比较快。

以老年性福利机构为例,国家统计局统计数据中城镇老年性福利机构的床位数和收养救助人数逐年增长（表1）。

民办养老机构已成为养老服务的重要力量。

目前，民办养老机构已经发展到1620多所,床位数现在已经近6万张,收养了4万多人,其中已经正式在民政部门登记注册的民办养老机构有996所。

2005年底，全国社区服务中心8479个，其中提供住宿662个。

江苏作为经济发达省份，养老服务业发展也走在全国前列。

至2006年底,全省城镇共建有各类养老服务机构499家,床位36387张,比2005年增加11000张,增长43.3%,其中民办养老机构及床位数分别占全省养老机构及床位数的58.7%和49.6%。

总的来看,我国养老福利服务设施已初步形成县、乡、村三级养老服务网络,呈现出投资主体多元化、机构规模多层化、服务对象大众化、运作机制市场化的发展趋势和特点。

但还存在着覆盖面小、利用率低以及市场供给缺口较大等问题。

2005年底，全国各种类型的老年人福利机构床位数仅占60岁以上的老年人口的0.9％，这不仅大大低于发达国家5－7％的水平，也低于巴西等发展中国家2－3％的水平。

表1我国老年性福利机构发展情况

─────────────────────── 

          床位数（万张）    收养助养人数（万人）

           城镇  农村      城镇  农村

────────────────────────

2000年    32.8    55.6    24.0    48.2

2001年    28.2    68.4    20.0    48.9

2002年    29.7    66.2    21.7    49.4

2003年    32.6    67.6    23.8    50.4

2004年    37.9    77.5    28.0    59.4

2005年    41.9    89.5    31.2    67.9

   2、养老服务内容及方式情况。

在搞好传统“三无”老人基本生活保障和照顾的同时，全面推行社会化养老服务,采取适合老人服务需求的多种形式,对其提供有偿或低偿服务。

推进深化居家养老服务，依托社区平台，采取社区照顾，政府赎买服务等多种形式，从解决居家老人最迫切的实际困难入手,从基本的生活照料延伸到老年文化、教育、健身、娱乐以及医疗康复、精神慰藉、法律服务等项目。

2005年底，全国社区服务共设各项活动和服务项目8.2万个，老年人活动人次192万人次。

从发展趋势上看，养老服务内容正由单一化、简单化向多样化、多类别方向发展,服务方式正由传统化、模式化向系统化、网络化方向发展。

但目前养老服务项目大多分布在不同的机构中,各服务机构的综合服务能力较弱,特别是专业性较强的领域涉及较少,居家养老服务的内容和方式还不能满足老年群体多层次的需要。

   3、养老服务从业人员情况。

2006年民政年鉴公布的数字显示，全国养老服务职工共有约17.6万人。

据调查，现有的养老服务从业人员中，主要是招聘下岗女工、农村进城务工人员以及计划经济时期照顾性安排的人员，文化素质总体偏低，专业技能缺乏。

近年来各地在养老服务的实践中进行了大量的探索和总结,积极开展应急性培训,养老服务从业人员的规模和素质总体呈上升和提高的趋势。

但由于队伍规范化、制度化建设滞后,缺乏系统的培训机制、竞争机制、管理机制,相当部分从业人员不具备专业护理知识,服务意识淡薄。

养老服务从业人员队伍总体素质不高,一定程度上阻碍了养老福利服务事业的发展。

   （三）养老服务业发展的制约因素

   1、思想观念因素。

首先,由于人口老龄化挑战的相对隐蔽性，地方政府特别是经济相对欠发达地区的政府，对人口老龄化的形势认识不充分，重视程度不够。

在对待发展养老服务的问题上采取“等、靠、要”的态度，简单地把养老看成是国家的事,单纯地依赖国家发展养老服务,缺乏主动性。

其次,对养老服务的发展规律认识不到位,不能从长远的角度来分析和把握其市场大、潜力足、风险小、收益稳的优势。

此外，受中国的传统文化的影响，老年人多数不愿入住养老机构,导致社会投入养老服务业的积极性不高,养老服务市场培育与发展严重滞后。

   2、政策法规因素。

近年来，国家有关部门和各地政府先后制定出台了发展养老服务的政策法规,养老服务得到了一定程度的发展,但仍然存在着政策法规原则性太强、体系性较差、落实难度大以及经费投入不足、指导不力等问题。

特别是目前国家在支持鼓励发展民办养老服务机构方面的优惠政策较少,支持力度不大，财政支持力度十分有限，尤其是到市、县层次落实更加困难。

有些地方政策只有定性的要求，没有定量的措施，在财政资助等关键问题上很难操作，对不执行政策的部门和单位没有强有力的制约手段，养老服务体系建设滞后于经济社会发展水平。

   3、管理体制因素。

由于重视程度不够以及养老服务政策和制度的不完善,政府在监督管理、政策实施等方面存在的缺陷,并已成为发展养老服务的瓶颈。

由于政府职能部门条块分割,相关涉老职能部门没有统一规划和协调一致的管理机制,使有限的养老服务资源一方面筹措困难,而另一方面却得不到充分地利用。

一些地方或部门还存在不按国家政策办事、不公平对待民办养老服务机构的行为,如用地按商业拍卖价购买,水电按企业收取,贷款不能优惠,税费不能减免,给养老福利服务发展带来很大的困难。

   4、发展机制因素。

总体上看,我国养老服务缺乏良性的市场运行机制和行业管理机制,提供养老服务的运作方式和养老服务行业内部管理的一系列制度和规定存在着不合理性,主要表现在：

公办养老机构有政府在资金和政策的扶持,民办养老机构很难与之竞争,缺乏公平性；对民办养老服务机构性质定位不准，政府把对老年人的福利服务保障责任与民间资本实现盈利的目的捆绑在一起,不严格按照市场经济规律运作,影响民间投入的积极性；没有规范的行业管理机制,养老服务市场还处于一种盲目、无序的发展状态。

许多养老服务机构管理随意性较大,标准化程度不高,特别是农村敬老院基本上是一种原始的粗放型管理。

   三、政府发展养老服务业的相关理论及实践

（一）发展养老服务业的相关理论

   1、福利多元主义的启示

   自1948年英国宣布为“福利国家”，其成为西方国家标榜和追求的一种理想制度。

政府成为福利的主要承担者，福利范围“从摇篮到坟墓”无所不包。

70年代中期，西方各国普遍遭遇经济衰退，福利国家面临危机。

在人们反思政府在福利制度方面的角色的同时，福利多元主义思潮开始兴起。

福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织和家庭社区等四个部门共同负担，改变以往政府作为福利供给的唯一角色，让民间有更多参与福利提供的机会，加强他们之间的合作，提高福利服务的效率和质量。

另一个方面，福利多元主义强调非营利组织的参与，规范对这些组织的管理，把它们引向福利服务领域，减少民间参与福利供给的限制，弥补政府机构与个人需求之间的空白。

福利多元主义的两个主要概念是分权与参与，所谓分权不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移到地方政府，同时要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私人部门。

参与指福利提供者（社区、非营利组织等）和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程。

譬如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权利。

参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。

我国提出的“社会福利社会化”实质就是福利多元主义思想，其基本思路和目标就是实现投资主体多元化、服务对象公众化、福利资源社会化、福利运行市场化、服务队伍专业化。

   2、公共服务型政府建设

   公共服务型政府的理论本质是坚持以人为本的执政理念，强化和突出政府的公共服务职能。

“公共”回答的是为谁服务的问题，“服务”回答的是如何履行职能的问题。

其基本内涵有三点：

第一,政府要以社会利益和公民利益为本位,切实摆正服务位置;第二,实实在在地为社会公共利益、为社会绝大多人利益而服务,而不是抽象地为公共利益服务,更不是为少数人利益服务;第三,要选择恰当的服务方式,将“为谁服务、怎样服务”落到实处。

服务型政府建设中的公民本位和社会本位不仅具有对象性特征（即为公民和社会提供好的公共服务，实现其利益最大化），还具有主体性特征，即公民和社也是公共服务的参与者和建设者。

推进养老服务社会化，要求政府从无所不为的全能政府走向有限、有效的政府，科学界定政府的职能界限与政府权力的作用方式，公正、有效地实现公众的需求和利益,切实承担相应的责任；从单向管理政府走向合作治理政府，政府主导，公民和社会广泛参与。

公民和社会的参与不仅能弥补政府公共服务提供的不足，而且对政府的公共服务提供起到监督和评价的作用，没有公民和社会参与的服务型政府不可能是高效的。

在养老服务中,既存在政府“缺位”问题，对养老服务事业不作为；也存在“越位”问题，包揽过多的应由非政府社会组织所承担的职能，如政府直接组织和承办公益性慈善活动、自愿者活动等。

   3、非营利组织理论与实践的应用

   非营利性组织（NPO）是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的，公益或互益性活动的非政府的社会组织，主要体现在非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。

发展非营利组织的必要性不仅在于可以弥补市场失灵和政府失灵，而且在公共服务的输送上可以和政府形成紧密的“协作”关系。

当由于市场结构本身的缺陷，运用市场机制无法满足消费的偏好或需求时（市场失灵），非营利组织以其“不分配盈余”的属性，有助于提升公众对服务品质的信赖度。

这是非营利组织存在和发展的主要因素。

当公众对制度的绩效，特别是公共产品的供给感到不满意时，在某些需求和回馈之间会因制度设计或运作上的扭曲出现松动现象（政府失灵），而非营利性组织特殊属性，恰好可填补这一公共服务上的漏洞。

非营利组织是推动社区发展的重要力量，提供着直接、具体和富有人性化的公共服务。

非营利组织对志愿者的吸引和动员能力，是充分利用人力资源激励民众参与社区发展的重要手段，提供的社区服务往往更能体现社区的需要，服务更直接，更具有人文关怀特征。

在发展养老服务事业中，政府会习惯于计划经济时代的传统做法,自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位,并且直接干预这些组织的自主权利。

对养老服务社会所依靠的社区多元资源的整合,也因为非营利组织发展不成熟受到直接影响。

（二）国外发展养老服务的基本经验

   1、政府主导下的社会化

   国外政府一般遵循“管大放小、管少放多”的管理体制,养老服务主要由社会组织和个人承担。

这种体制保证政府在养老服务中始终处于主导地位,又能调动社会力量养老福利服务事业的积极性。

荷兰的AWBZ老年照料基金，主要支出项目就是养老福利设施的补偿和老年人照料服务的资助。

新建养老机构的60%经费由AWBZ提供,其余由建造者自筹。

一些社会福利机构在日常运作过程中,AWBZ也给予的经费支持。

该国为老年人服务的机构,全部由私人基金会运作,政府对其进行资助。

   2、社区照顾模式

   上个世纪80年代以来,当我国还在为机构养老大兴土木的时候,国外一些发达国家根据老年人的心理和实际需求已经在进行养老服务的战略调整。

政府开始把大量的养老福利经费用于居家养老服务,并且制定了许多促进居家养老服务的法规政策。

荷兰拆除了一部分养老机构,机构照料容量降低25%，接受居家养老服务的老人达三分之二。

英国是世界上较早进人“银发”时代的国家，从20世纪90年代开始，英国就将养老问题纳人社区，对老年人采取社区照顾的模式。

澳大利亚政府认为，真正成功的是在家里养老,老人在家养老更感自在。

   3、福利服务专业化、规模化和品牌化

   发达国家的养老服务已成为一个专业、一个职业，并逐步向规模化、品牌化发展。

荷兰建立一套严格统一的教育培训制度，护理人员分为4个级别，毕业证在荷兰甚至欧盟各国均有效。

法国是最早进入人口老龄化社会的国家之一，政府为了方便老人生活,专为老人设计了代替敬老院的村庄,设置商店、医院、活动中心等。

美国太阳城中心是世界闻名的老年人专业社区，接纳60岁以上的老年人，是标准的老年人乐园，各类生活娱乐设施一应俱全，成为老年产业的发展基地。

   4、社会福利法规体系较为规范

   在国外老年福利事业发展进程中,政府大都注意从宏观上加强政策和法规建设,促进福利事业的科学化、规范化和法制化。

荷兰的社会福利政策法规体系可以分为三大类收人保障、照料服务保障和对机构的规范管理标准。

这三类法律内容形成了荷兰社会福利政策法规体系,保障了老年人在社会福利服务方面应有的各项权利,从而也确保了荷兰老年人社会福利事业法制化的发展方向。

   四、养老服务业发展中的政府行为分析

（一）养老服务业中政府行为的内涵

   人类社会行为是由政府行为、市场行为和公众行为组成。

这三者中，政府确定发展目标；政府制定政策和措施去引导和管理市场行为；政府教育公众和制定公众行为准则，因此政府行为成为关键中的关键。

政府行为，是政府职能的具体运作。

政府职能比较抽象的、相对稳定，而政府行为比较具体、相对多变。

养老服务是一项复杂的系统工程，它的重要性、复杂性决定了只能由政府来履行这一职能。

养老服务中的政府行为是一个比较宽泛的概念，主要是指政府履行其社会管理职能在养老服务体系的建立和运行过程中的所作所为。

主要包括：

中央的政策导向行为、民政部门作为主管机构的行政指导行为、各级政府的组织实施行为、以及政府提供法律公共品的行为、筹集资金、监督管理并在道德舆论方面进行宣传的行为等。

（二）养老服务发展中的政府行为现状分析

   1、政府作用空间正在从“无所不包”向“有所为、有所不为”转变

   从我国福利政策的发展历程可以看出，计划经济时期我国虽然没有使用“福利国家”这一概念,实际上,所实施的全民福利型模式更为彻底，政府的作用空间很大，几乎是无所不包。

改革开放后，我国提出的“社会福利社会化”与西方国家所提倡的“福利多元化”的理念非常接近,两者都反对国家包揽福利,肯定政府与非政府部门的责任,主张采用多元化和多来源的方法来解决保障问题。

政府行为在养老服务体系制度的建立和运行中从初始的全能、垂直型控制走向更加规范和民主的模式，从“无所不包”朝着“有所为，有所不为”的方向发展。

随着社会主义市场经济的发展，政府在养老服务体系中一方面发挥着主导性作用，在养老服务领域中体现公平。

另一方面政府在养老服务制度运行中积极培育市场，凡是与效率有关的交给市场去运作，兼顾公平与效率，在责任方面实现政府、单位和个人三方共担机制，在管理方面逐渐实现社会化管理机制。

   2、政府作用方式正在从政府包揽向政府主导转变

   养老服务是一个包括不同服务形式的多层次综合体系，政府、市场和社会在其中扮演不同的角色，任何一种机制都不可能解决全部问题。

养老服务的准公共产品属性，决定了政府的核心地位和主导作用。

从目前实践情况看，政府发挥主导作用主要体现在以下几个方面：

一是科学规划。

国家将老年福利事业列人“十一五”发展规划，地方政府结合人口规模和经济社会发展情况制定养老福利事业专项发展规划，同时将规划落实纳人政府的重要工作和目标考核体系，因地制宜推进养老服务设施建设。

二是政策扶持和财政资助。

国家制定了养老设施建设在规划用地、建设、电信、用水、用电等方面的优惠政策，地方政府相继出台并落实养老服务业发展的具体扶持政策，对民办养老服务机构给予财政补贴，南京、大连、宁波等地探索推行了政府购买服务。

三是示范引导。

民政部在全国开展养老服务社会化示范活动，江苏等省启动了示范型养老机构建设，下发了《江苏省养老服务社会化示范区市县考核标准》、《江苏省养老机构示范单位考核标准》等规定。

四是强化监管。

制定《社会福利机构管理暂行办法》、《养老护理员国家职业标准》等规定，加强对养老服务机构的检查监督和从业人员的教育、管理和业务培训，规范养老服务行为。

   3、政府作用机制正在由单纯依靠行政推动向整合社会力量转变

   在目前和未来的很长时间里，我国的社会资源无法单独支撑一个社会化的养老服务体系，因此社会化的养老服务体系只能靠行政资源与民间资源的整合,在政府的主导和推动下,依靠社会的力量,调动各方面的积极性,运用多方资源。

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