浅谈新时期行政事业单位内部控制.docx

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浅谈新时期行政事业单位内部控制

目录

摘要3

一、行政事业单位内部控制概述4

1.1定义4

1.2目标4

1.1.3财务信息真实完整6

1.1.4有效防范舞弊和预防腐败的目标6

1.1.5提高公共服务的效率和效果6

二．我国行政事业单位内部控制存在的问题7

2.1内控风险意识薄弱7

2.4.1不合理兼岗现象较为普遍11

2.4.2授权审批制度不够科学11

2.4.3流程控制体系很不完善11

2.6缺乏有效监督考核机制12

三、加强行政事业单位内部控制的对策13

3.1提高内部控制意识13

3.2以会计控制为关键点，辐射内部控制体系的健全完善14

3.2.1合理设置会计机构和岗位，配备高素质会计人员14

3.2.3明确费用开支标准、报销流程，并要求严格按规定办理支出事项15

四．结语17

[参考文献]18

浅谈新时期行政事业单位内部控制

摘要

近几年，伴随着我国行政事业单位体制改革正在如火如茶的进行中以及政府职能的转变，其目的与宗旨根本是为了提高公共服务的效率和效果。

然而，我国行政事业单位建设与实施内部控制进程存在着相对滞后的社会现象，这将严重制约了我国行政事业单位的体制改革，也制约了其工作效率与社会效益的提高，更降低了公众对行政单位的公共服务的公信力和执行力。

因此，加强和完善行政事业单位内部控制建设是迫在眉睫的一项重要任务。

为了提高行政事业单位内部管理水平,加强廉政风险的防范能力，因此财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件，自2014年1月1日起施行。

该文件对我国行政事业单位风险评估与控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制和评价与监督等方面做出了严格的规范。

为更好落实该项规范，因此有必要对我国目前行政事业单位体制的内部控制现状以及存在的问题进行分析，进而实现行政事业单位内部控制的主要目标。

关键字：

行政事业单位内部控制　会计控制　对策　

一、行政事业单位内部控制概述

1.1定义

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第三条规定:

“内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。

行政事业单位内部控制更应该侧重于对防范和控制经济活动风险方面的预防。

1.2目标

行政事业单位内部控制目标是行政事业单位建立和实施内部控制所要达到的目的。

从总体上看，该内部控制目标应当与行政事业单位总体目标是相一致，但行政事业单位总体目标往往过于宏观和庞大，不注重在细节目标的制定，往往是出现枝大叶粗的局面；而内部控制主要着眼于行政事业单位的微观经济活动，侧重于具体的工作，其往往是具体经济活动。

因此，极有必要进一步细化我国行政事业单位总体目标，将其内部控制目标分层次、分批次的进行表述；最低层次是遵守和符合法律法规的基本要求，最高层次是实现行政事业单位战略目标的要求。

结合我国行政事业单位的实际情况，《行政事业单位内部控制规范（试行）》提出行政事业单位内部控制的目标包括以下五个层次:

1.1.1经济活动合法合规

行政事业单位经济活动合法合规是其最基本的目标，它也是其他4个目标存在与落实的前提条件和基础。

该目标要求行政事业单位经济活动在法律法规规定的范围内进行行政事业单位经济活动。

若行政事业单位一旦超出法律许可范围内，轻则遭警告罚款，重则有存续性的威胁。

因此，行政事业单位不能超越法定界限而开展经营活动，更不能从事违法乱纪活动。

1.1.2资产安全和使用有效

资产是行政事业单位正常运转的物质基础和财力保障，资产不安全和使用效率低下都必然影响到行政事业单位正常工作的开展。

当前，我国行政事业单位普遍存在着资金与财产安全的问题。

行政事业单位的货币资金存在着被挪用、贪污、盗窃等风险，实物资产则存在“重购置轻管理”、“资产丢失浪费”和“使用效率低下”的现象。

行政事业单位对财政资金严重浪费给国家财政造成了一定的压力，浪费了大量的民脂民膏，也损害了行政事业单位在普通百姓心目中的形象所带来一系列坏影响。

所以，合理保证行政事业单位资产安全和使用有效是保障行政事业单位内部控制的重要目标。

1.1.3财务信息真实完整

行政事业单位的财务信息是对行政事业单位经济活动情况客观、总括的反映。

提供具体、真实、可靠的财务信息也是对行政事业单位的基本要求，对可能出现的行政事业单位领导授意编造虚假财务信息、财务制度严重滞后现象不能完全适应外部环境的变化而变化、行政事业单位会计人员的专业素质低等一系列问题，行政事业单位应当采取一系列严格的内部控制措施以求实现合理、保证财务信息具体真实完整的目标。

1.1.4有效防范舞弊和预防腐败的目标

我国行政事业单位掌握着大量的公共资源。

因此在资源分配的过程中，由于缺乏对公共权力的有效监督和制约以及贪污腐败行为的发生，这都将造成行政事业单位管理者对社会资源的极大浪费与分配不公的违法违纪行为。

因此加强防范舞弊与预防腐败是现阶段行政事业单位内部控制尤为重要的一个目标。

这一目标的设定是在企业内部控制规范和国外内部控制标准的基础与经验上而设立的一项特色目标，具有很强的现实针对性。

1.1.5提高公共服务的效率和效果

在我国，行政事业单位的职责使命是管理公共事务和提供公共服务。

而提高公共服务的效率和效果是行政事业单位内部控制实现的最高目标，也是行政事业单位业务活动规定的总体目标。

二．我国行政事业单位内部控制存在的问题

行政事业单位改革逐步进行，对于内部控制的管理要求也日益提高，但是目前大多数行政事业单位的内部控制效果都存在着不理想的社会现实现象，这在一定程度上影响了行政事业单位的规范化管理。

内部控制体制的不健全在一定程度上影响了行政事业单位的工作效率和工作水平，同时也未能完全实现社会资源合理有效的利用。

因此加强行政事业单位内部控制不仅仅是行政事业单位改革的内部需要，同时也是完善内部控制体系的外部需要。

所在要实现行政事业单位内部控制的需要与目标，就要把握从以下几个层次的问题与现象分析入手：

2.1内控风险意识薄弱

良好的内控意识是确保内控制度得以健全与实施的重要保证。

和企业单位相比，许多行政事业单位严重匮乏控制理念，只重视政绩和事业发展却严重忽视了单位的内部控制管理，使内控意识薄弱。

因此有些行政事业单位意识不到对内部控制基本认识的缺乏以及建立健全内控制度的重要意义，仍然存在着可有可无的侥幸心理。

部分行政事业单位存在着直接把上级的财政预算控制作为了本单位的内部控制或者认为内控就是财务部门的工作的现象与意识，这样一来就完全忽视了其他部门在内部控制中作用的发挥和各个部门之间的相互制约和监督。

另外，在一些具备了内控制度的单位中，大多仅仅流于形式，没有得到认真贯彻落实，也没有发挥出内控制度应有的作用，亦或是仅仅是简单依照制定的规章制度，却未积极主动的参与到单位内部控制管理活动甚至对其有抵触情绪，认为内控制度束缚了日常工作，这种思想严重阻碍了内控制度在行政事业单位中的深入贯彻执行。

同时，有些单位的财务人员也没有树立正确的内部控制意识，对岗位约束机制没有清晰的认识以至于与实际业务控制脱节，从而丧失了对财务监督和控制的作用。

2.2内控制度不完善

内部控制的核心是行之有效的组织、分工、方法、标准、守则和规程，但许多行政事业单位尚未制定系统规范的财务内控制度，致使会计人员在实际操作中存在着无据可依、无章可循的现象，只能凭个人经验或口头不成文的规定做事，其管理不严谨且随意性较大。

还有些单位虽然制定了一些会计内控制度和办法，但对内控制度的执行缺乏必要的监督形式，导致有章不循、违章不究的现象，内控制度也形同虚设，没有实际功效。

个别规模不大的单位，存在着权责不明的现象，会计、出纳、资产管理等不相容职务没有实现有效分离，从而导致了为职责不清，越权行事的行为者创造机会，也给滥用职权、贪赃舞弊等现象造成可乘之机。

2012年11月，国家财政部以则会[2012]21号文件《行政事业单位内部控制规范（试行）》，着力对行政事业单位的经济活动展开风险防也与管控措施，自2014年1月1日起开始实施。

这一新法规的出台弥补了多年来我国行政事业单位内控规范权威依据的缺失的遗憾，标志着行政事业单位对风险管控理念的引用和强化。

但行政事业单位内部控制规范正式实施之前，我国行政事业单位的内部控制建设大多参照企业内部控制基本规范的模式，其相关理念、原则以及方法行政事业单位也可参照，但企业的设计初衷是针对企业自身问题，而其规范在指导行政事业单位内控建设中就显得十分被动。

竟而造成在实际中，许多单位没有自己合适的内部控制制度。

例如，有些行政事业单位迄今为止还没有制定自己的内控管理制度，太多内控相关事项的管理与运作仅仅依靠惯例，缺乏成文的法律制度给予保证，从而造成内部管理的随意性较大，无法满足实际工作的需要。

即使有些单位建立的内控制度，大多数是粗放管理，其业务流程也严重不合实际，方法体系也极不完善，财务运作与管理也极不规范;缺乏有效的监督机制，人员分布不均，一人多岗，跨岗兼职现象严重。

例如，授权批准同业务经办、业务经办同检查、会计记录同财产保管、业务经办同会查等职位没有合理地进行权职分离。

2.3财务管理弱化，会计监督职能不能有效发挥

行政事业单位受编制限制、人员紧张、用工形式多样等因素影响，岗位设置普遍存在一人多岗的现象，不相容岗位也无法有效进行分离，给资金与资产安全埋下隐患。

许多行政事业单位采用的费用报销程序是“先审批，再审核”，这样会计人员无权参与单位重要事项的决策过程，对经济业务实施过程和结果均不了解;财务部门的工作局限于业务控制末端，不能实现对业务项目的事前控制、事中监督;在确认和计量经济业务时，主要依据原始凭证，缺少业务凭证的比对（如发票与订单、合同、出库单、入库单等相互印证），业务的真实性、计价的准确性难以保证，会计的监督职能受到极大的限制。

票据管理不够完善，未建立严格的抽查制度，存在延期上缴收入、挪用公款等问题;对己投入使用的票据没有按时、按规定程序交验、核销，从而滋生收入不入账、私设“小金库”等问题。

近几年财政改革频繁，财务人手紧张，财务人员没有时间参加相关的培训学习，导致会计业务知识不能及时更新，不能很好地适应财政改革的变化。

2.4内部控制方法体系不够合理

许多单位内部财务与会计控制方法体系很不完善，主要表现在:

2.4.1不合理兼岗现象较为普遍

基于编制有限、人手紧张等原因，不相容职务未能合法合理分离出来，导致了一人身兼多职的不合理现象。

因而人的经历有限，这一现象导致会计在计算过程中难免会出现一些不该出现的错误。

2.4.2授权审批制度不够科学

许多单位都是长期实行“一把手”审批制度，虽然适应了单位规模较小的特征，但可能影响财务控制的实际效果。

且一人独断乾坤，长此以往会助长一种权利的集中之风与权利过于集中所造成的一系列恶劣影响。

2.4.3流程控制体系很不完善

有些经济事项没有明确的审批控制业务流程;或者流程控制过于简单，仅仅局限在事后审批上，缺乏事前控制的程序;另外，流程控制的先后顺序也不尽合理。

这些不合理的程序，难免有些善于钻营取巧的人钻体系漏洞，为自己谋取最大的私立，进而导致公有资产的流失。

比如，行政事业单位的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的一般程序，执行起来影响财会人员审核把关的效果。

2.5预算控制总体效率不太好

随着经济的发展，国家部门内部存在的一些问题就会逐渐凸显出来，国家的职能部门也在不断制定相应的政策来解决这些问题。

国家部门的预算管理制度也在不断的改革，经过一系列的改革，行政部门在预算控制方面也做出了相应的调整，并取得了一定的效果，但是从预算的整体效果来看收效甚微，还是存在一定的问题。

这些问题主要表现在以下两方面:

第一，预算编制采用传统的方法，跟不上时代的发展的需要，预算的内容实际脱离脱节，没有指导意义。

在很多的行政单位，预算编制方法仍然使用增量预算法，对于零基预算没有实际考虑过，在经费金额的适当性以及支出的合理性方面没有仔细的衡量，而且很多预算没有具体的项目支出，对于将来预算的核定、审查造成一定的账目不清等一系列困扰。

第二，预算的制定方法落后，缺乏科学的管理，而在实际预算支出的过程中，经常要对预算的目标做相应的调整，这将使财政预算的制约力度受到严重削弱。

最后，行政事业单位在一定程度上还存在着重理论建设、轻实际执行的倾向，预算缺乏严格的执行力。

2.6缺乏有效监督考核机制

当前行政事业单位的监督体系并不十分完善，导致一些腐败现象的产生。

行政事业单位仅仅将财务审计作为监督的一部分，但是却未能真正运用这个内部控制程序进行监督。

大多数行政事业单位的内部控制并没有真正发挥的实际功能，导致内部监督形同虚设，未能发挥实质性的监督作用。

一些单位甚至没有审计部门，缺乏内控制度建设与政绩与考核挂钩的监督机制，造成了重考核而轻内部控制的不良现象。

这种不完善的监督机制影响了整个单位的监督工作，也同时影响了行政事业单位的效率的提高。

三、加强行政事业单位内部控制的对策

加强行政事业单位内部控制工作不仅仅是行政事业单位改革的重要内容，也是提高行政事业单位管理水平的重要举措。

在今后的管理中市要进一步加强内部控制，更好地发挥行政事业单位的作用，促进行政事业单位的发展。

3.1提高内部控制意识

针对许多单位对内部控制重视不够，《规范》第一章第六条指出:

“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

”“胡服骑射”、“上行下效”这些历史典故告诉我们:

只有单位领导充分认识到内部控制建设的重要性，才能认真地去组织人员建立健全合理的内控制度，并得以有效的贯彻执行。

结合《规范》的施行，各单位应积极开展宣传和培训工作，让每位员工都能熟悉、掌握内部控制的理念、内容和方法，并积极参与本单位内控制度的建立健全和有效实施的整个过程。

竟而梳理整个经济活动的整个业务流程，明确整个业务环节，从而有效防范风险的发生，为内控提供一个良好的环境。

3.2以会计控制为关键点，辐射内部控制体系的健全完善

3.2.1合理设置会计机构和岗位，配备高素质会计人员

夯实会计基础工作会计人员素质高低直接影响会计工作质量，在内部控制执行过程中责任重大。

因此，加强对会计人员的监管，提高会计人员综合素质，是完善单位内部控制的必然要求。

行政事业单位应聘用具有会计从业资格的人员从事会计工作，重视对会计人员的继续教育和培养其良好的职业操守;会计人员自身也要加强业务知识学习，不断提高自身业务水平。

单位还应关注会计职业道德建设和财务文化的培养，营造一个讲诚信、遵纪守法的会计环境。

合理设置会计机构和岗位，明确相关岗位职责权限，坚持不相容岗位的相互分离，这样才能真正的做到大帐小账一目了然的情形。

3.2.2收入应当归口管理，严禁设立账外账

业务部门取得收入时，应开出合法的票据并按相关规定签订合同，同时向财务部门提交相关业务材料，及时办理收入的入账手续。

单位应当建立健全票据管理制度，设立票据专管员，建立票据台账，配备保管票据的保险柜，做到人走柜锁;严格按规定使用相关票据，不得擅自扩大票据使用范围。

3.2.3明确费用开支标准、报销流程，并要求严格按规定办理支出事项

单位应加强授权审批权限的控制，不得越权审批，对大额资金业务应执行分级授权，逐级审批制度。

会计人员重点审核原始凭证的合法性、经济业务的真实性以及审批手续是否完备。

只有真实合法合理且符合相关规定的单据，才能按支出业务的管理规定支付资金。

对有特殊规定的业务，如实行国库集中支付和政府采购的业务，应严格按照相关管理规定执行。

3.3严格贯彻落实预算管理

在行政单位中，其内部控制的核心就是预算过程。

无论行政单位的哪种业务活动，预算都应该贯穿其中，从而避免在过程环节的漏洞。

因鉴于此，行政事业单位的预算管理要贯彻落实“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的全面会计管理制度，其内部的强化控制要从预算的编制和执行两个方面具体进行。

在控制预算编制的过程当中，每个部门的预算范围要进一步的扩大，力争将各部门的财务收支事项纳人到预算的实施范围内，并努力做到零基预算和细化预算工作。

在预算执行过程中，各部门应当在详细的论证和细化单位的年度财务用款计划后要编制各科室小预算，并由有关科室汇总后上报单位的领导小组，经论证和审核后，最终由财务部门按预算严格执行各科室的用款计划，并由内部审计部门进行过程的监督与监管。

对于一些需要调整预算的支出必须严格履行审批程序，如支付重大资金，应采取联签制度，而不是“一支笔”制度，这样就避免了个人随意挪用公有资产，造成公有资产的流失的局面，进一步保障财政资金的安全与最大利用。

3.4完善内外部监督管理

行政事业单位要完善自身的内部控制，就应当构建内外部结合的监督考核体系。

各单位应建立和落实内部监督考核责任制。

通过建立一系列的科学的人力资源管理方式，如加强部门内部的竞争、建立科学的考评体系、绩效评价体系以及激励制度，并且部门内部实行责任到人的制度，并将这些归到他们的岗位职责中，纳人考核范围，对于分配给他们的任务，他们要积极主动的执行，让内控制度来管理部门的日常工作。

强化外部如审计部门、社会等的监督机制，增强信息透明度，接受社会各界的严格监督。

四．结语

随着我国社会经济的不断地向前发展，行政事业单位改革逐渐进入深水区，其改革也致使行政事业单位面临着前所未有的挑战。

然其内部控制管理效果并不十分明显，导致很多单位存在工作效率不高和管理不规范的问题。

内部控制管理主要是事业单位自身进行管理和监督，从自身找问题可以更好地提高管理水平。

但是当前行政事业单位内部控制工作中存在内部控制意识不强、制度不健全以及措施不完善的问题，未能充分发挥内部控制的有效作用。

为了促进行政事业单位的进步与发展，并切实有效、与时俱进地履行行政事业单位的职能，必须加强行政事业单位的内部控制，更好地提高行政事业单位的工作效率和内部控制管理水平。

[参考文献]

[1]王静.行政事业单位内部控制面临的困难及出路.中国管理信息化.2010.（6）.

[2]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题研究.会计研究.2013

[3]郑明侠，浅谈事业单位会计内部控制，商业会计，2013,（7）.

[４]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行），财会[2012]12号