湖北荆州城管公共政策执行力研究.docx

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湖北荆州城管公共政策执行力研究

湖北荆州城管公共政策执行力研究

摘要

近几年全国各地频发城管执法暴力冲突事件，今年5月份在网上疯传的荆州城管围殴老人的视频再一次将城管执法部门及执法人员推到了风口浪尖，引起了人们的广泛关注。

同时也引起人们对城管公共政策执行力即城管执法能力的思考。

本文主要围绕着荆州城管围殴老人的新闻，缕析荆州城管公共政策执行力的缺失，从而分析其缺失的原因，进而相应提出几点策略。

关键词：

公共政策；执行力；缺失；策略

ABSTRACT

Inrencentyears,conflicteventsaboutchengguanenforcesthelawhavehappenedfrequentlyallaroundthecountry.Andlawenforcementandit’spersonnelwaspushedtotheforefrontagainbecauseofthevideoofchengguanclobberedtheoldmanhascirculatedcrazilyontheinternetinMaythisyear.Andit’sattractedpeople’swidespreadattentionandthinkingaboutpublicpolicyexecutivepowerofchengguan,namely,theabilityofchengguanenforcesthelaw.

Thisarticlemaindiscussesthefaultofchengguan’spublicpolicyexecutivepoweraroundthenewsofchengguanclobberedtheoldman,andthananalyzesfactorsofthefault,finally,putforwordseveralstrategiesaccordingtoit.

Keywords:

Publicpolicy;Executivepower;Fault;Strategy

目录

1.绪论

1.1研究背景

1.2国内外研究状况

1.2.1国内研究状况

1.2.2国外研究状况

2.相关研究理论

2.1公共政策

2.2执行力

3.湖北荆州城管公共政策执行力现状及不足分析

3.1湖北荆州城管公共政策执行力

3.2湖北荆州城管公共政策执行力的缺失

3.3影响湖北荆州城管公共政策执行力的因素

4.提升湖北城管公共政策执行力的策略

4.1努力提高城管人员的自身素质

4.2加强城管部门组织管理体制方面的建设

4.3加强与广大市民的沟通交流

5.小结

6.参考文献

1.绪论

1.1课题研究的意义

政策执行作为将政策所规定的内容转化为现实的过程，在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。

政府为了有效的管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时正确地制定政策方案。

而正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行，如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标也实现不了。

毛泽东曾说过：

如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束之高阁，并不实行，那么这种理论再好也是没有意义的。

美国政策学者艾利森说过，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余90%取决于有效的执行”。

早在2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。

国务院总理温家宝在十届全国人大四次、五次会议所作的《政府工作报告》中，也两度提到政府执行力建设问题，指出要“建立健全行政问责制”，“全面提高行政效能”，“增强政府执行力和公信力”。

这充分表明党中央、国务院对政策、决策的执行问题高度重视，标志着“政府执行力”建设已经正式纳入国家治理的范畴。

地方政府执行力是地方政府战略方向和战术行为实施到位的基石，也是地方政府履行职能，行使公权力的根本。

无论多么科学的决策目标和管理目标，如果缺乏执行力，一方面无法落到实处，另一方面，不能让公众收益，更不用谈政府的公共性和服务性了。

政府执行力是党的意志和主张实现的关键，是一个国家核心竞争力的综合体现。

然而，在实际生活中，政府制定的很多良好愿望的公共政策，到最后并没有收到预期的效益，反倒背道而驰。

比如，自从上月（5月）央行喊话力挺首套房贷后，6月7号银监会发声表态“大力支持”首套房贷，同时多家银行也加快了放贷速度，该政策的出发点原是非常好的。

一则继续执行差别化的住房贷款政策，大力支持个人首套住房的需求，保证中低收入群体改善住房条件；二则抑制投资、投机性住房需求；三则关注房地产开发商的资金链断裂给金融带来的风险。

然而却再次引发了假离婚潮，这势必会影响政策的正常执行甚至会带来各种社会问题。

相对于中央政府，地方政府在行政过程中具有明确的目的性，手段的多样性，问题的直接现实性，方法的灵活性，执行的经常性及相对独立性。

地方政府的执行能力强弱，直接影响到国家改革、发展、稳定大局，关系小康社会目标实现和和谐社会的构建。

同时各级政府在执行公共政策时，受到各种因素的制约，在政策实施后达不到预期的效果，进而影响政府的公信力。

因此，改善这种状况，切实提高各地方政府公共政策执行力及迫切也必要。

2.所属领域的研究成果

2.1国外研究状况

英国哲学家、经验主义的开创人约翰·洛克指出，行政机关的最高职责是执行法律，一旦执行者不认真或不负责的对待本职工作，那么也意味着他也放弃了应尽的职责，这样会导致法律或法规无法正确执行，行政权力的合法性就会失去，一旦停止了法律，那么就开始了暴政[1]。

法国著名思想家卢梭提出，执行对政府是相当重要。

政府是充当着主权者的执行人的角色。

政府是广大人民和主权者中间的一个中间者，它能发挥作用使两方面相互协调适应，它的主要作用是执行法律和法规，而且具有维护社会稳定的作用[2]。

现代行政学的创始人威尔逊指出应该分离政治与行政，从事政治的工作人员就应该负责制定政策，而那些行政部门的主要工作是负责执行上级的政策。

他还指出，在政府的各项行政活动中行政管理工作是最显著、最闪亮的一项工作，并且它也具有悠久的历史[3]。

著名的行政学家古德诺认为，政治或政策与国家的意志表达相关；行政则与这些政策的执行相关。

同时，他认为政府的主要工作是负责行政执行，其主要职责是认真地、公正地、一丝不苟地执行国家意志，其主要包括国家的意志与法律。

他深入的揭示了政府的主要职能就是“执行”，为现代政府的组织理论奠定了理论基础[4]。

马克斯·韦伯指出政治家是在政治这个非常特殊活动范围内进行活动的，行政是技术性职员的职责，行政应该与政治理论进行分离[5]。

美国著名行政学家伦纳德·怀特指出，公共行政主要是指公共事务的执行，而行政活动的目的是将各项公共政策以最快的速度圆满的完成[6]。

普雷斯曼和韦达夫斯基通过采用“自上而下”的途径考察政策制定者做什么以及如何将政策付诸于实践而生效[7]。

拉里·博西迪和拉姆·查兰认为执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式[8]。

保罗·托马斯和大卫·伯恩认为执行力是一整套技术行为和体系[9]。

2.2国内研究状况

陈振明认为公共政策执行是一个动态过程，指的是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调和监控等各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定目标的活动过程[10]。

莫勇波提出，政策执行力是能够准确理解政策的目标及方向，并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用，从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在的能力和力量[11]。

宋海丽认为，政府能力可分为政策决定能力和政策执行能力。

其中，后者是指政府贯彻实施政策，使政策从方案到行为的能力。

具体说，是指政府通过建立组织机构，运用各种政策资源，将政策观念形态的内容转化为实践效果，从而实现既定政策目标所需的能量和力量的总和[12]。

宁骚认为公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径[13]。

丁佳荣认为政府执行力涉及到很多环节，因此影响政府执行力建设的因素必然是多层次也是深层次的。

同时指出，提升政府执行力是一项长期而复杂的系统工程。

从根本上说，政府执行力的提升在于建设公共服务型政府和切实推进行政管理体制改革[14]。

徐元善和孙台维则主张通过营造先进的执行力文化重塑官员道德、完善道德约束机制、构建制度伦理和实现行政道德制度化等途径来提升乡镇政府政策执行力[15]。

许克祥和秦静主张通过扩大政策执行主体、合理选择政策执行工具等方式来构建政策执行网络作为提高公共政策效力的途径[16]。

顾建光指出伴随着市场经济改革和地方财政分权的推进，各地方政府也形成自己的利益格局。

当公共政策执行中发生与地方利益摩擦的情况时，就有可能引发政策执行的不到位。

如何协调好各方的利益，确保公共政策的有效执行就是当前具有重要理论和实践价值的题目[17]。

2相关研究理论

2．1公共政策

所谓“政策”，一般而言，是指以政府和政党为代表的公共权力机构为了解决公共问题，实现一定的政治、经济、文化目标，通过一定的程序制定的行动方针和行为准则，它的表现形式包括方针、路线、战略、规划、规章、条例、决定、办法、法律、法规等【23】。

而公共政策，则是指公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策【24】。

公共政策是国家公共权力运行的具体体现。

政府制定和执行公共政策的目的就是为了将社会公共资源对它所服务的公众进行正确且有效地分配，从而将社会生活中存在的各种复杂、相互冲突的行为，有效地纳入到一个统一的、明确的目标上来；并且将这个过程中所出现的种种利益矛盾进行调节和控制，以保证公共利益的均衡、合理，使整个社会井然有序地运行。

而地方政府能否忠实有效地执行公共政策，是关系到社会资源能否得到合理配置，关系到社会能否有序和谐的发展，关系到执政党和政府能否取信于民的大问题。

因此，提高政府尤其是地方政府公共政策的执行力就显得必要和迫切。

2.2执行力

学者们开始关注和研究政府执行力问题，最早是由于著名公共行政学家古德诺在20世纪初提出“政治行政二分法理论”。

认为这一课题是国家和政府在行政管理中不可或缺的一部分，有着重要的参考价值和现实意义。

它树立了执行第一的理念和意识。

认为在公共政策制定和执行中，使政策目标转化为现实目标比政策制定更加关键和重要。

因为即使是最完美理想的政策，如不能通过有效地执行使之变成现实，只是束之高阁，那是毫无意义的。

20世纪50年代，“执行力”这一概念最早被引用于行政法学领域，在这一领域是指具体行政行为的一种强制性执行并具有法律效力。

英国学者哈格里夫斯认为：

行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务，行政机关可依法定程序强制执行，还可申请法院通过诉讼程序强制执行【25】。

显然，这里所指的行政行为执行力是带有可强制性执行的法律效力的，把执行力上升到一种法制精神的高度，从法律的角度对执行力进行理解和运用，此时的执行力就是一种强制性行为。

20世纪90年代，西方的工商企业管理领域广泛的使用“执行力”这一概念，美国学者大卫·伯恩以及保罗·托马斯认为：

公司能够形成自身的一种独特的核心竞争优势主要是依靠了在日常的运营过程中，对企业战略计划进行执行的一种能力的发挥，使公司不断的发展和壮大，这种能力就是一种行为的体现，属于技术体系范畴【26】。

经过近几年的发展，行政管理领域才引入了“执行力”这一概念，成为这一领域的学者纷纷探讨的课题。

学者张康之等人主要从行为的动态过程来研究执行力并用这种动态的行为界定执行力，推崇的是立即行为理念和方式，成为衡量政府执行力和公信力的一个重要标准。

其特点就是要保持政令畅通，保证高速度、强力度、高质量、创造性地把中央的大政方针贯彻到底。

2.3公共政策执行力

综上论述，作为行政管理学意义上的公共政策执行力，可以定义为政府组织为达到既定目标，通过对各种组织资源进行使用、调度和控制，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的政府内在的能力和力量【27】。

3.湖北荆州城管公共政策执行力现状及不足分析

3.1湖北荆州城管公共政策执行力

伴随着城市化进程的进一步发展，城市人口急剧膨胀，特别是流动人口的迅速增加，使得城市负担愈加沉重，对城市管理的需求也日益迫切，自然其难度也随之加大。

城市管理工作是一项复杂的系统工程，与广大市民的日常生活联系紧密，在服务城市的经济社会发展方面发挥着重要作用。

而城管执法是城市管理的一种具体手段，城管公共政策执行力的良好发挥不仅可以为市民提供良好的生活和工作环境，而且可以为外商提供良好的投资环境，进而拓展经济发展空间，增强城市经济实力，推进城市现代化进程。

城管良好的公共政策执行力确实使大多数城市的市容市貌发生了很大变化，许多城市问题得到了一定程度的解决，人们的生活质量也有一定的改善和提高。

然而城管的公共政策执行力确实也存在很大的问题。

这几年频频出现的城管暴力执法等恶性事件引起了社会的广泛关注，批评之声也不绝于耳。

然而此类事件不仅未得到有效遏制，相反有愈演愈烈之势。

透过上半年5月份在网上传得沸沸扬扬的湖北荆州城管围殴老人的视频可窥见一斑。

据网友视频爆料，视频画面中显示十余名身穿制服的荆州城管队员先后对两名男子进行推搡拖拽，并围殴了另一名男子。

事件发生后荆州区在第一时间进行调查处理，将伤者送往医院治疗（其中一名男子右侧肋骨骨折），并对不文明执法行为启动问责程序。

对此，荆州区回应称，5月13日下午，荆州区城管局组织对城南开发区5处近800平方米违法建设依法采取强制拆除。

在拆违过程中，梅村四组违建户雷某夫妇情绪激动，多次冲击现场，其子纠集社会青年阻挠执法，与执法人员发生肢体冲突，继而引发互殴。

5月17日，记者从荆州区有关部门获悉，荆州区监察局决定对“5.13”城管执法现场负责人、区城管局副局长张华荣给予行政记过出发，并对该事件中违法行为依法予以追究。

3.2湖北荆州城管公共政策执行力的缺失

加强城管执法工作是城市文化前进方向的重要标志。

城市管理不仅是对物、对硬件环境的管理，更重要的是对作为城市一切活动主体人的管理，加强城市管理体现了当代精神文明建设的内涵。

同时加强城管执法也是市民利益的具体体现。

城市管理的根本目的就是要给广大市民营造一个干净、整洁、舒适、优美和谐的生活和工作环境，以方便人们的衣食住行满足人们日益增长的物质文化生活为目标。

然而从上面一例荆州城管的所作所为显而易见他们不仅没有有效的执行好政策，取得政策预期的目标，妥善和谐的解决问题。

相反，在执行过程中与目标背道而驰而且产生了严重的恶劣后果，进一步恶化了人们对城管部门的印象，激化了市民与城管的矛盾，从而给社会的和谐与稳定造成了威胁，也为以后的城管相关工作的展开建立了障碍。

可以说是完全失败的。

暴露了湖北荆州城管公共政策执行力的严重缺失，应当引起人们对其公共政策执行力的进一步思考。

3.3影响湖北荆州城管公共政策执行力的因素

荆州城管的暴力野蛮执法反映了其公共政策执行力的很多问题，可以从以下几个角度思考。

3.1城管执法队伍的自身素质。

城管执法队员是执法的直接行动者，因而也是影响公共政策执行力的主要因素。

城管执法队员的政治素质、心理素质、知识素质和能力素质都是影响其公共政策执行力是否有效的因素。

然而从荆州城管的暴力野蛮执法事件观之，他们自身素质的欠缺暴露无遗。

（1）政治素质不高。

某些执法队员政治观念淡薄，理想信念模糊，政治敏锐性和政治鉴别力不强，不能正确运用“三个代表”重要思想来指导工作，对党的方针政策理解不透，执行不力，特权思想严重，全心全意为人民服务的宗旨观念淡化。

（2）心理素质不强。

城管执法队员的需要、动机、价值观、态度与情感、意志等都对其公共政策执行力有一定影响。

公共政策执行是一项复杂的社会行为，城管执法人员又是处理是市民生活息息相关的事务，直接影响到市民的生存利益。

所以如何妥善解决问题，真正的执行更多依靠执行者的自身因素。

在本例中，城管执法过程中遭遇雷某夫妇的抗法，不仅没有发挥自身的主观能动性，积极创造条件，改进方法，排除障碍，去实现既定的目标，相反激化了矛盾，造成严重后果，恶劣影响。

（3）知识素质不够。

当今是一个知识激增、信息爆炸的知识经济时代，城管执法队员如果没有广博的学识，没有丰富的实践经验，就不能正确理解相关政策，也就无法有效分析和解决政策问题，保证公共政策的有效贯彻执行。

本例中的荆州城管队员明显的缺乏执法专业知识，法律意识淡薄，缺乏依法执法的自觉意识，不尊重市民的人格，滥用暴力，激起众怒。

（4）能力素质欠缺。

城管执法队员的创造性思维能力、语言表达能力、人际交往能力、社会活动能力、学习能力、灵活应变能力、组织管理能力等对于其有效的执行公共政策是不可或缺的。

而从本例荆州城管的执行过程可看出，其均为发挥积极的能力素质缓和矛盾进一步去化解矛盾，解决问题，实现政策目标，反而是一片混乱，一团糟，让人触目惊心，不禁胆寒。

3.2城管部门组织管理体制。

主要表现在城管执法的法律依据和执法程序以及监督机制。

（1）到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。

1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度，提出综合执法的对策。

《行政处罚法》第十六条规定“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政处罚权”，这个法律条文为相对集中行政处罚权试点工作奠定了理论基础，国务院有关部门经过反复论证和调研，提出了实施方案，然后通过政府的授权产生了城管部门，行使综合执法权，但是城管执法部门是否拥有行政主体资格，是否是合法的行政主体，这一问题始终是学者们讨论的焦点。

通常认为行政主体是指“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。

”城管执法是否享有国家行政权力我们姑且不谈，它在行使行政处罚权的时候是以别的部门的名义，处罚决定也是盖得别的部门的公章。

根据宪法和法律规定，凡国家重要行政机关的设立应通过立法程序，其管辖范围、职权等都要通过法律和规定。

城管执法局的设立没有经过法定程序报请国务院批准，也没有在人民代表大会常务委员会备案，因此我们可以得出一个结论，城管执法局的设立没有遵循行政组织法程序的要求，不是合法成立的行政机关【28】。

从中可以看出，城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：

它不仅面临着执法相对人的质疑，而且与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。

同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。

然而城管的法律效力和法律地位明显不足，从而使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，进而滥用行政处罚自由裁量权，不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益。

（2）城管执法程序不规范。

城管人员的执法行为是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，不按程序执法的侵害当事人利益的现象屡见不鲜，也严重损害了城管执法部门的社会形象。

有关法律法规条例规定，行政执法人员在进行当场处罚时，应遵循下列程序：

1.表明身份。

2.说明理由。

3.给予当事人陈述和申辩的机会。

4.制作笔录。

5.制作当场处罚决定书。

6.备案。

7.执行。

然而就是这么简洁的程序，显然本例中的荆州城管队员并没有严格按照程序进行，只是随意简单的粗暴执法。

因此，公共政策执行达不到理想效果似乎也是显而易见的。

（3）城管部门的相关监督机制不完善。

城管执法部门是政府中城市管理综合部门，担负着城市管理的重要责任，保障着城市的正常运转和健康发展，具有相当集中的行政处罚权。

城管执法活动与市民群众的生活息息相关，而当前人民内部矛盾复杂，城市管理面临的新问题日益突出。

城管执法部门和执法人员是否正确履职，是否高效廉洁，不仅关系到城市居住的每个人的切身利益，而且关系到党和国家、政府的形象，依法治国的成效和法制目标的实现。

完善城管执法的监督机制对于规范执法行为，保证城管执法人员正确履职，消除城管执法过程中违法、违纪现象等具有重要意义。

我相信，如果荆州城管部门有完善健全的内外监督机制或者监督机制运转良好，就不会让这一事态恶化，造成苦果。

3.3普通市民的自身问题。

相当于城管执法队员，我们普通的市民百姓似乎是处于不利的地位。

但像本例中造成伤害与雷某夫妇的拒不配合和纠集社会青年暴力抗法也有很大关系，也反映了普通市民自身的生存困境，法律意识淡薄，对抗心理等问题。

在社会保障体系和低技能者的就业体系尚不健全的情况下，普通市民确实生存艰难。

若是有稳定良好的住房条件，也是没有人愿意违章扩建甚至以身抗法的，这也是为了维持生存的无奈之举。

大多数市民缺乏基本的法制意识和理念。

他们自认为自己没有侵犯他人权利只是在维护自己的生存，不构成违法犯罪。

有些市民本来经济收入不稳定，常常面临生存的窘境，属于弱势群体，从心理上有种抵抗情绪。

又由于社会腐败特权现象的影响，他们的思想中总认为政府不仅没有关心到他们的切身利益，相反处处为难他们。

故城管执法人员在他们心中普遍被想象成压迫势力，遭遇城管执法时他们就往往以为权益要受到侵害和威胁，希望逃避制裁。

尤其是当他们和其他市民一起时，认为有恃无恐，因为大家都有同理心，普遍同情弱势群体，因此就大胆的抗法。

4.提升湖北荆州城管公共政策执行力的策略

城管执法的目的就是要通过人性化执法在城市化进程中推进社会建设，在人民群众中树立党和政府的良好形象，切实实现广大人民群众的利益，为全面建设小康社会作出应有的贡献。

城管执法部门是构建法制社会、法制政府的重要载体，提升其公共政策执行力也反映了一个城市的文明程度。

我们所建设的社会主义和谐社会应该是民主法治、公平公正、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

社会主义和谐社会的内涵，为我国各个领域工作的开展提出了全新的要求。

城管公共政策执行力的提升有利于其依法履行城管职责、解决矛盾冲突、消除不和谐因素、维持社会良好秩序。

树立“以人为本、执法为民”的理念，提高城市管理水平；展现城市形象，并以其实际行动带动和提高遵纪守法的意识，从而达到提高人民群众生活水平和生活质量，构建社会主义和谐社会的目的。

依法行政是党的基本治国方略，也是城管执法队伍健康发展的根本所在。

提升城管公共政策执行力，能使城管部门做好城管综合执法工作，进一步提高行政执法的透明度，建立党和政府在群众中的威信。

走中国特色城镇化道路，是促进国民经济又好又快发展的一项重要举措，在城镇化发展的过程中，提升城管公共政策执行力，有利于加强城市的综合治理，营造良好的城市治安状况，全面提升城市综合竞争力。

因此，提升城管的公共政策执行力是有着重要的意义的。

针对以上所提出的影响湖北荆州城管公共政策执行力的几个因素，可以从以下几个方面提出几点提升湖北荆州城管公共政策执行力的策略。

4.1努力提高城管人员的自身素质

城管人员的自身素质问题是影响城管公共政策执行力的