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《逆境中的政策制定》读书笔记
《逆境中的政策制定》读书笔记
研究背景
叶海卡后的“第二代公共政策学家”,被誉为“政策科学领域的泰斗”,政策科学的创始人之一。
其学术品性非同一般,在著作中他喜欢用统治者（ruler）这样的被现代民主政治抛弃的词汇；他对“可持续发展”概念进行了无情的批驳,认为这个概念抑制了人类的发展；他关注十字路口的关键性抉择,强调对“可选择的未来”进行慎思、感知与憧憬,主张统治者应克服“现状的暴政”,与历史进行审慎的“模糊赌博”,并认为“与历史赌博”,虽令人不快,却合乎人类处境。
其政策思想中的“权力中心论”、“精英治国论”更是让我们仿佛回到了柏拉图时代,我们在他的思想里看到了柏拉图的亡灵。
德洛尔要求统治者要有坚定不移地“编织未来”的能力与意愿,在急剧变革的时代乐于学习与改变思维惯性,打破政策旧有的范式,复兴政,激活真正的民主。
德洛尔发起了“政策科学的革命”,提出了政策科学的新范式,意识到了“管理革命”、“技术统治”、“能人统治”、“专家政治”这些代表着科学统治的危险形式,主张政策科学的范式创新,认清了政策科学对政治的意涵,呼吁建立知识和权力之间的新的共生关系,并防范政策科学在道义上被滥用的风险。
德洛尔关注“政府中枢决策系统”政策制定能力的改进。
他认为,以前政府中枢决策系统被当作“黑箱”来看待,而他要打破以往学术研究的藩篱,主要研究中央政府的高层政策制定。
德洛尔看到了变动不居的社会越来越高的政策诉求与政府固有能力赤字之间的矛盾,视逆境中的政策制定为内在的、动态的、相互作用的社会过程,从统治内生与外生的两个方面考查逆境,以人类应付不确定状况的无能与模糊赌博之间存在的鸿沟来解释政策制定中的重大缺陷。
他为克服逆境提供了一套可操作性的方案,构造了一整套概念、范畴与方法论。
全球转型期人类的处境可简单地概括为“社会没有做好准备,治理没有精良的装备”。
我们的时代以非同寻常的快速的非线性变化为主要的特征,这些变化对塑造未来的抉择形成了严峻的挑战。
人类和国家不再面对一个明确的十字路口,步入未来的轨迹深受政府作为或不作为的影响,这不是任何其他的社会组织（市场和公民社会）能够或应该做的抉择。
当前的治理尚没有为编织美好的未来做好准备,因此,为提升治理能力,影响未来朝向希冀的方向发展,根本性的治理重塑成为一种宿命式的必然。
政策顾问是政策的“反光镜”,统治者与政策顾问的关系属于政治权力的核心构成,二者之间的关系几乎与人类政治文明一样长久。
五千年的历史证明,这是一个刚性或弹性有限的结构。
在现代,各种政府首脑咨询制度、咨询关系的不稳定性,强化了德洛尔的臆测,即结构性的缺陷内在地嵌入于两者的关系之中,统治者-顾问关系可以作为阐释统治无能基本理的典型范例,是人类演化阶段中的一个先天的制度产物。
德洛尔对统治者局限性及政策顾问与统治者种种互动的关系进行了揭示。
这其中包括：
现代政策顾问在提升政府首脑决策品质的过程中,扮演了何种角色,发挥了何种功能在向执政者建言献策的过程中,面临着哪些困境与冲突政策顾问系统应如何进行重新设计德洛尔以多个国家与组织的国际顾问经历,以其行动中的判断与思考为我们提供了各种规范性的政策建议,他的眼光是全球性的。
德洛尔意识到21世纪量子跃迁时代,政府进行结构性调整与创造性破坏时愿景式政治领导的必要性所在。
于最小国家理论及新自主义对国家的功能观都缺乏对社会需求的理解,统治者在必要的价值观的变迁、各种动员的努力、维护与重构社会认同方面、弥补大众心理创伤方面的重要作用,使得21世纪的愿景式政治领导成为一种值得研究的功能现象。
德洛尔关注治国安邦之技、管理天下之道,他热爱中国,喜欢引用《论语》里的箴言,他的政策思想是丰富多元的,值得任何政策科学领域的学者深入探究。
读了《逆境中的政策制定》，认为他书中涉及了很多东西，大体上，德洛尔在其著《逆境中的政策制定》
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中检查了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要加以突破的14个方面，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观点，真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政策制定和统治设计；考虑政策制定途径的改善；探索政策制定的输入方法；加大学科基础；开发各方面的方法论、方法和技术等。
其主体还是有两个大的方面：
那就是公共管理的发展转变和逆境中政策制定。
一、公共管理的发展与转变
1.传统的公共行政学。
形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。
早期公共行政学采取了形式主义或静态的研究方法，注重对官僚体制的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；2.新公共行政学和政策科学
20世纪六七十年代起，政府管理研究新范式的出现，拒绝了传统公共行政学政治－行政二分法和官僚体制理论；强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。
因此，分权、权力下放、项目管理、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共管理分析组织问题的一些基本概念。
3.政策科学或政策分析途径兴起。
针对传统公共行政学过分强调的组织结构的研究，将政治与行政分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。
70、80年代，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。
这种政策制定向政策执行的研究重心转移，构成80年代末90年代初“新公共管理”范式出现的一个契机。
年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，英美等国出现了“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合公共行政学、经济学、政策分析、管理学等多学科相关的知识和方法，以适应当代公共管理实践发展需要。
新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”；它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。
二、本书的研究对象、范围、概念和方法
德洛尔认为大多数现代政策研究都是在1948-1973的经济增长时期发展起来的，因而逆境影响政策制定的重要性没有得到足够重视，而1973年后经济的普遍萧条要求面对目前以及可预见的未来，人们现实地去思考逆境中的政策问题。
德洛尔用引用一个比喻说面对危机，只会推动所有的操纵杆，按下所有的按钮，这种行为被称为迷宫政策行为。
德洛尔研究的核心：
是政府中枢决策系统，在不同的政策制定条件下，植根于所在的政治和社会环境。
采用了历史的和比较的方法，包括文献的分析和实地调查、访谈法。
关于研究的局限：
作者自认为他的研究虽然试图从总体上整个世界在逆持械恼策制定，但难以避免西方思维的影响，对社会主义和非西方
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国家有忽略，主要原因是缺少非西方国家的资料。
逆境中的政策制定原则
在社会的发展过程中，我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会型态划分为常态社会和非常态社会。
一般来说，常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序，非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。
根据叶海卡德洛尔提出的三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，们也可以推导出社会共同体所存在的三种公共政策范式：
顺境型政策范式、逆境型政策范式和危机型政策范式。
逆境中的政策制定,应该遵循以下几个原则:
1、改造性原则。
顽固的社会僵化妨碍了诸如生活方式、追求目标、经济社会政策等方面必须的调整和变革,并使变革与调整不可能通过社会的各个方面自发的过程而实现。
这一切便产生了对社会改造的需要,只要改革者抛弃了教条主义,他们必然面临这种选择。
然而,从技术和政治上看,许多社会改造都是十分艰难的,它要求改革者具有的精神素质远远超过目前所能达到的水平。
2.临界点原则
社会改造都有一个限度或阈值问题，其阈值取决于社会的原动力、规模与复杂程度、社会状态是稳定的还是动乱的、各个具体领域以及其它因素。
改革者的社会改造要取得一定的效果,必须达到一个适当的临界点,才能足以对其改革对象产生变革性的影响。
若社会改造的力度不够,必将不痛不痒,产生不了预期应有的社会效果。
若社会改造的力度过度,必将产生社会动乱,导致改革者难以意料的恶果。
对经济改革而言,失业率、通货膨胀率就有一个临界点问题；对政治改革而言,社会稳定、政治参与度、政治冷漠度也存在一个临界点问题。
3.有限激进原则
大多数的改革都会存在着一个两难困境:
一方面,渐进的方法相对易于分析、采纳和执行,有时候伴有造成不如意和意外后果的小危险,但是,渐进的改革对阈值高的现实和受传统束缚的公共机构或既得利益集团与个人产生的影响甚小,难以达到社会改造预定的目的;另一方面,全面的、激进的现实变革却通常是不可行的,而且需要付出很高的成本和代价。
因此,改革者要摆脱这种进退两难的境地,就必须在这两难之间冲出一条血路,那就是坚持有选择的激进主义原则。
4.风险与责任性原则
面临未来不确定时,改革者的任何改革方案都具有博弈（赌博）性。
这就使确定适当的风险标准、准备承担责任,成为一个主要的改革原则。
事实上,当改革者处于严重的逆境时,而且如不进行坚决的干预,逆境可望还会继续下去时,假定不冒重大危险的策略只是一种幻想。
如果不扭转逆境而让它继续发展,这无论如何都会有很大的危险的话,准备承担风险也就成为一条必不可少的原则。
5.产出价值优先原则
一般说来,任何一项改革方案都可能受到两套不同的价值、目标和要求的支配（例如社会主义与资本主义的“名”“实”之争）。
一套在产出方面（实）,也就是改革方案对现实产生的影响、后果方面的价值、目标和要求;另一套则属于制定改革方案的形式价值方面（名）,如旧有的以及特定的意识形态、公众参与、公开性、民主化、平等与自以及决议所影响的全体对象的同意等等。
在制定改革方案时,改革者也常常处于这种两难的境地,即在满足形式价值与满足产出价值之间如何分配相对权数,是形式价值优先还是产出价值优先呢这是身处逆境的改革者必须考虑的问题。
产出价值优先原则认为,与自、公平、民主的形式相比,在逆境形势下,实现旨在应付逆境的产出价值更为迫切。
因此,逆境要求优先满足改革方案的产出价值。
相对来说,在较为顺利的时期,形式价值可得到较重的权数—更多的考虑。
换句话说,“不搞争论”,用实践去作为检验命题的真理性的唯一标准,正是这一改革原则的具体体现。
在本世纪80年代中国进行的农村改革和经济特区的试验,便是一个最成功的例子。
6.能动强制性原则
社会改造和临界点原则这两条原则已隐含了一种需要,即改革者的改革方案需要具有能动性,必要时需要强制性。
面对各种僵化的体制和机构以及保守分子,改革者会遇到他们的各种抵制和反对,往往需要在上层的控制与指导下,改造社会的某一重要方面,这种需要就使能动的改革方案成为一条必要的原则。
因为只有能动的改革方案才能战胜旧体制、旧势力的惰性,战胜那些抵制改革的力量。
换句话说,为了应付逆境,改革者必须享有发号施令的
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权威,以制定和执行强硬政策。
这就是为什么许多政治家与政治学家强调中央政府的高度权威性的根本原因之一。
事实上,改革者遵循这条原则的能力对他们能否继续将改革推行下去完全起着决定性的作用。
改进政策制定的建议
在逆境中制定政策原则的基础上改进政策的具体措施建议包括九个方面：
一是在政府首脑身边建立政策规划和政策分析机构；二是建立高级智囊团以便就重大政策问题和政策制定问题作深入研究；三是建立独立的国情和政策考察机构；四是提高高层干部的素质；五是建立国家政策学院；六是在第三世界国家，政策制定应当考虑到军队；七是基层活动应当予以鼓励并给予自主发展的余地；八是提高公民的政策认识；九是应当定期进行宪法修订。
其实对两类人群的具体描述，我的理解是，第一条政策规划和政策分析的人群主要是在政府决策人身边，大部分来自政府系统内部，也可以从社会上聘请，该机构的服务对象是政府首脑或整个内阁，是系统内提供给政府的的智力支持，与我国的政府政策研究室的职能类似。
第二条中智囊团是来自不同学科的高素质专家构成的智囊团成员，多数人与政府高层没有直接关系。
这个是管僚系统外的智力支持，我国的社会科学院、高校等属此智库类型。
对我国逆境中政策制定的启示
3.1理性认识制定政策所要应对的逆境我国在进行社会主义建设的过程中，要遇到很
多的逆境，有的是国家自身的因素引起的，有的是国际环境所带来的，这些逆境有的是不可避免的，有的是制定政策，并加以落实可以避免的;同时政策制定过程中也要遇到很多的逆境，无论是收集资源，分析原因，制定多项初步政策，还是政策比较的过程，评估后选择最佳的政策，最后执行，每个宏观的政策制定过程都会遇到大大小小的逆境。
因此，系统的对逆境进行分类，根据分类制定相应的政策，所以理性认识逆境是制定有效政策的第一步。
目前，我国的政策制定过程越来越科学化和系统化，根据出台相应政策法规，制定短期效果和长期愿望并存的方案来应对逆境，说明在理性认识逆境方面有了很大的突破。
比如20XX年非典事件以后，国务院和各级政府先后出台了《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等等，为应对突发事件建立了较为完善的法律法规体系，在20XX年汶川和20XX年玉树的抗震救灾中，法律保障发挥了重大的作用，整个救灾过程都有相应的法律依据，使广大群众抗震救灾更加理性。
但同时还需要更进一步的、系统的对逆境进行分类，这对处于社会主义初级阶段的我国而言，无论是与资本主义发达国家的经济实力相比，还是居民的生活水平，人们对社会的幸福满意感相比，都是很有必要的。
3.2加强决策机构的权威，对应对逆境的政策主体实现权力集中
从“能动乃至强制原则”可以得到，要应对逆境，政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，这种权威主要体现在两个方面，一方面是合法性，另一方面是制定的政策需要有效。
为了维护这种权威，政府就要制定有效的政策来应对逆境，首先应该使政策主体实现权力集中，这样就可以使政策主体在短时间内积聚有效的资源，为应对逆境创造合适的条件，也减少了因为权力不集中，过于分散导致的错过解决逆境的最好时机可能性的发生，同时一旦权力集中的政策主体出现了政策失误，那么也可以直接追究其责任，减少互相推诿的事件发生，这其实也是迫使政策主体制定有效的，合法的政策。
权力集中也有其弊端，如权力的滥用，权力的扩散，能否履行其职责，这都是值得关注的。
因此，应注意这几个方面:
对应对逆境的权力必须是合法的，也就是法律授予的;对应对逆境的政策主体必须明确指定，防止日
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后出现问题，制定效率低下和质量不高的政策出现推诿现象;同时对其权力进行明确限定，权力集中，并不代表没有范围;也要加强同级之间，上下级之间以及大众媒体和社会舆论的监督。
权力集中是为了使制定的政策达到一个临界质量点，从而使应对逆境成为一种可能。
如果政策出现低效率，不能完全归因于权力的集中，其与权力的使用有关，所以应该提高政府应对逆境的能力。
3.3提高政府应对逆境的能力，增强政府公信力
政府的能力主要体现在政府解决问题，应对逆境的力度。
在此，主要涉及政策制定的力度，它往往通过政策的内容表现出来。
所以，第一，政策内容应该达到一个临界质量点，这对政策发挥效益提供了前提;第二，政策既要合理，合法，也要合情，因此，在政策制定的过程中，应该考虑“公共伦理”的建设，目的是增强政府的公信力。
3.3.1强化政策内容力度，已达到临界质量点。
要有效的应对逆境，前提必须使政策内容达到适当的临界质量点，政策本身应涉及到足够的范围且具有力度。
政策内容主要涉及资源的投入数量和资源的质量，资源包括财力、物力、人力等，这些资源的获得都应该达到一定的数量点和质量点，还有资源之间是否匹配，能够融合;同时政策内容还包括决议涉及的范围，这个范围主要是指政策的对象范围，包括直接和间接受影响的对象，比如政府要在某一
个地区的范围内建一个大学城，招商引资，制定很多激励政策，吸引大学在此建立新校区，进行区位选择，政策的直接影响对象是大学本身，商家，同时不应该忽视的是这个地区的居民，在此建立大学城会不会对他们有影响，一方面可以刺激经济发展，提高这个地区居民的生活水平，另一方面，于土地的问题会不会使一部分人要迁居，如果是农民，土地被征用了，他们将来的生活靠什么，如果处理不当的话，会引起当地居民的不满，甚至引起当地治安问题，所以政策内容涉及的对象范围非常关键;政策内容的范围还有很多，比如方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度等等。
3.3.2加强政策制定中“公共伦理”的建设，以增强政府的公信力。
增强政府公信力既是一个过程，也是一个目的。
立足逆境中政策制定这个角度，为了达到增强政府公信力的目的，就是使政策既要合理，合法，也要合情，政策本身要公正，公平，体现以人为本，政策对象才会信服政府，维护其权威，因此要加强政策制定中“公共伦理”的建设。
近几年里，我国政府在“公共伦理”的建设中取得了显著成效。
如20XX年8月1日起施行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》代替了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，从“收容”到“救助管理”充分体现了政策以人为本的出发点;20XX年12月29日，废止《农业税条例》，自20XX年1月1日生效，此，中国将进入无农业税时代;20XX年12月22日，财政部，国家发展改革委和交通运输部等五部门联合下发通知，明确了取消公路养路费等六项收费相关政策;20XX年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动。
但就目前状况而言，政策伦理建设还存在相应的问题，比如说公共政策制定者谋求自身利益最大化，使价值取向转变为对非公共利益的追求;有些地方政府部门忽视了提供市场经济发展的外部条件和公共产品，致使公共政策价值失范等问题，因此，要建立决策权和决策责任统一的“责任控制机制”;要坚持行政制度安排的正义原则，完善决策论证制度，政策公示制度，责任追究制度等，从而使政策制定制度中的伦理因素发挥着更具有强制性的，更为有效的作用[3]。
3.4适当采取有选择的激进主义模式，果断决策，预留方案
于各种情境所逼，政策制定者应适当采取“有选择的激进主义”政策制定模式，对那些足以改变逆境的主要社会变量进行明确选择，集中社会
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资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化。
为了把握解决问题的最佳时机，因此，要做到果断决策。
这样获取资源的成本较低，而且可以在最短的时间内控制住它，避免问题扩散或者恶化，降低逆境对人们正常生活的负面影响程度。
但是果断决策有其情境要求，其背景往往是情境严重，无法履行正常的政策制定程序，特殊的问题需要采取特殊的办法，制定特殊的方案予以解决，方案也要符合政策的精神。
果断决策的同时，要预留方案。
因为政策本身具有一定的风险，它是主观认识的产物，不能完全避免万无一失，也有可能失败，尤其是逆境严重时，所指定政策的风险更大，相对而言，失败率更高，所以更要提出政策的预留方案，降低决策失败的负面影响。
因此，采取有选择的激进主义的政策模式，要果断决策，也要预留方案，准备承担风险，同时也要避免万一。
规范行政决策程序，明确绩效标准与绩效评估，坚持政策的产出价值优先
公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则[4]。
作者认为公共政策的本质应体现在“为实现或服务于一定社会政治、经济、文化为目标”，能够解决问题，且能够在一定的时间和空间内预防问题的发生，这就是重视公共政策的产出价值。
因此，政策制定者应采取德罗尔的产出价值优先原则，尤其是在情势严峻时，更应该优先考虑产出价值。
要实现公共政策的产出价值，应该规范行政决策程序，明确政策的绩效标准与绩效评估。
作者认为规范行政决策程序和明确政策的绩效标准与绩效评估是实现公共政策的产出价值的保证;同时在规范行政决策程序过程中，要使每个环节，或者是关键性的几个环节达到绩效标准，这才能够实现政策的产出价值优先。
要按照理想的政策制定过程———从问题界定、目标设立、结果预测、方案的拟定和择优到执行监控、跟踪评价和反馈等一系列功能环节来优化行政决策程序，逐步规范决策调查、咨询、论证、听证、审议、公布和备案等各个环节，以决策的程序化保证决策的科学化、民主化;同时要拓展公众参与渠道，增加决策的公开化和透明度;用法律手段规范和约束决策行为，将行政决策纳入法制化轨道;建立健全决策责任制，明确规定决策者的法律义务与责任，使之对决策行为负责。
规范行政决策程序，以确保政策产出价值的优先实现[5]。
注重政策的产出价值的同时，也不能完全抛弃形式价值，在保证产出价值优先的前提下，至少获取民众最低限度的支持。
值得注意的是，作者认为规范行政决策程序，根据规范的行政决策程序制定科学的公共政策和实现有选择的激进主义来制定政策这两种模式并不矛盾，后者应该属于前者，但有别于前者所包含的对象，后者是特殊的情况。
当遇到情境危机的逆境，并要求马上予以解决，应该采取后者办法。
政策建议的运用
界定逆境，发现问题，确定原则，其最终目的都指向应对逆境。
德罗尔在《逆境中的政策制定》中，提出了建立政策分析机构、建立智囊团、建立国情与政策考查机构、提高干部队伍素质、建立国家政策学院、考虑军队建设（第三世界国家）、鼓励基层活动、提高公民政策认识、定期进行宪法修正等九条政策建议，这些政策建议对我国有关政策制定也不无启发意义。
元政策与制度顶层设计
元政策是指论述有关政策的制定，即政策制定过程系统的过程、机构、输入信息、基础等的政策。
简单而言，元政策就是制定政策的政策，是具体政策的依据。
有人把政策体系看做是一个自上而下的金字塔，从上而下分别是元政策、基本政策和具体政策三个方面。
根据元政策制定基本政策，再根据基本政策制定具体政策。
元政
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策可能不是真正意义上的政策，它可能只是一种观念、思想、目标等宏观性的指标。
制度的顶层设计近来成为我国的政治新名词，不断被用以描述高层的政策规划。
在改革迈入深水区的中国，，政策顶层设计对于推动那些老大难的社会问题至关重要，医改、税改、教改等无不与制度的顶层设计有关。
顶层设计是对社会发展的未来进行规划，是处于金字塔顶端的政策内容，因此，与元政策相似，顶层设计应慎用、少用，如果顶层设计随处可见，那就不是顶层设计，而是基层操作，政策性质也就不是元政策，而属于具体政策。
政策研究与发展人文科学
建立政策分析机构、建立智囊团、建立政策考查机构、建立国家政策学院，其目的都在于强调政策研究的重要性。
与一般的社会环境相比，逆境往往显得更为恶劣、更瞬息万变和难以捉摸，单靠政府高层领导个人的智慧和精力空难应对，这需要相关政策机构的
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