转型期我国社会管理的现状及创新路径选择.docx

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转型期我国社会管理的现状及创新路径选择

２００９．８（上）

转型期我国社会管理的现状及创新路径选择

谭晓艳

摘

要

社会管理是各国政府的重要职能之一。

我国转型时期社会管理面临着非常复杂的形势，目前，我国社会管理取得

了明显的进步，但也存在着突出的问题。

本文主要阐述中国转型时期社会管理的现状，并从宏观角度分析了中国社会管理既有的问题和缺陷；同时借鉴国外社会管理经验，结合中国社会管理的实际情况，试图廓清中国现在面临的社会管理困境和问题，突破当前中国社会管理整体上的瓶颈，找出解决中国转型期社会管理问题的创新路径。

关键词

社会管理

管理体制

创新路径

中图分类号：

C913

文献标识码：

A

文章编号：

1009-0592（200908-257-02

现在我国正处在转型时期，并且我国的社会转型表现为结构

转型与体制转轨同时进行。

大致可概括为以下五个方面：

一是从计划经济向市场经济转变；二是从乡村社会向城镇社会转变；三是从封闭社会向开放社会转变；四是从传统社会向信息社会转变；五是从人治社会向法治社会转变①。

这种复合式转轨无疑会加剧社会管理的风险程度，本文主要是阐述中国转型时期社会管理的现状，从宏观角度思考其中存在的问题和缺陷，廓清我们现在面临的社会管理困境和问题，找出今后社会管理的创新路径，推动建设和谐社会的。

一、转型时期我国社会管理的现状

（一）社会管理主体向多元化发展近几年随着中国市场经济发展迅速，社会管理主体由政府单一主体向政府、社会中介组织、公民等多方参与的多元化发展，呈现出社会管理主体多元化模式。

社会中介组织，非盈利组织等等社会组织得到良好发展，并不断参与到社会管理的各个方面。

截至2007年底，中国依法登记的各类社会组织已经超过了38万个，且每年都在以10％—15％的速度递增。

社会组织在经济、教

育、社会、科技等各个领域都发挥着积极作用②

。

政府逐步建立起公民和社会参与社会管理的渠道。

目前我国已经建立起基本的公民和社会组织参与社会管理的渠道，主要有：

选举制度、听证会制度、信息公开制度、公民参与立法制度、民意调查制度、社区自

治制度、信访制度、政府热线等等。

③

（二）社会管理体制不断完善

党的十七大重申了要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

例如，在资金投入方面，以2005年至2007年的社会保障性支出为例，2005年中央政府支出1465亿，2006年中央政府支出1772亿，2007年中央政府支出2019亿，三年来持续递增④。

2008全国财政用于社会保障支出五年累计1.95万亿元，比前五年增长1.41倍。

另据统计,从2000年至2006年，我国社会文教费支

出年均增长了16.3%⑤

。

（三）社会管理内容不断丰富

突出表现在对农村社会保障和医疗保障的初步建立，实施农村合作医疗，基本实现了全民的医疗保障；再有，每次公共危机过后我国政府部门都积极反应，逐步建立和完善公共卫生、自然灾害、安全事故以及灾后重建等突发事件应急管理的体制和机制。

例如，2003年“非典”结束后，国务院就颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》；2007年中央财政预算安排“三农”支出达3917

亿元，相当于1997年的五倍多⑥；2008年“汶川”大地震过后，民

政部等相关部门就颁发了对救灾物资管理、分配，灾后重建等一系列办法和规定。

二、我国社会管理存在的问题

（一）社会管理体制混乱首先，我国现行的社会管理体制仍存留有计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”的静态社会管理体制，政府“全能型管理模式”尚未完全退化。

实际上政府是有所能有所不能的。

同时，政府管理人员不愿放权给市场和社会，减缓了新制度的建立。

例如，现有的户籍制度导致城乡二元社会结构的形成，彼此流动十分困难，这种差异性的社会管理体制加大了城乡之间发展的不平衡，人为制造了社会的不平等因素。

其次，我国政府社会管理体制上缺乏有效的社会监测体系及危机预警系统，导致政府社会管理低效、无力。

现有的政府社会管理基本上是一种就事论事、事后弥补的被动型管理方式，而不是未雨绸缪的“预防型”管理，可谓“亡羊补牢，为时已晚”。

社会管理者的危机意识尚未建立，政府往往习惯于事故之后对责任的“秋后算帐”，而疏于在事故之前的防范和预防。

（二）社会管理重经济发展轻社会发展

我国的社会管理过度重视经济发展而忽视社会发展。

在改革开放和体制转轨带来巨大的经济发展的同时，社会的发展却相对滞后，并积累了许多社会问题和矛盾，表现在：

公共部门绩效评估只注重经济建设指标，忽视社会发展指标；干部考核制度极度不科学——干部考核制度将经济增长视为衡量干部政绩的最重要的指标，一味追求GDP的增长，这种扭曲的“政绩观”在客观上造成了各级政府及其官员对经济指标的过分关注而对社会发展指标的忽视，并造成了社会发展所需资源投入不足，并产生一系列的社会问题；同时，过度注重经济指标导致政府“形象工程”层出不穷，劳民伤财，财政吃紧。

（三）社会管理方式单一、落后首先，在管理的方式上，政府更多地是采用行政专制和经济处罚的手段。

政府在履行社会管理职能的过程中，以罚代管，以

罚代法，方法简单，行为粗暴，手段单一⑦

。

社会管理执行缺乏社会公正性和透明性，导致政府与公众之间存在严重的信息不对称，政府与公民的关系紧张，社会对政府的信任度不断降低，产生政府信任危机。

其次，政府职能界定不清，政府“错位、越位、缺位”现象突出：

政府该管的不管，不该管的瞎管，政府对自身角色定位存在误区。

长期存在的“单位制”使政府包揽社会一切事务，政府是凌驾于全社会之上的控制者，政府作为社会管理主体的角色过重，而作为服务者者和监督者的角色弱化，政府作为公共物品和公共服务的提供者，其角色是“掌舵、服务”而非“划桨”。

三、国外社会管理的经验及启示

基金项目：

完善辽宁公共服务和社会管理格局对策研究；项目编号：

L07BSH008。

作者简介：

谭晓艳，东北大学公共事业管理专业本科生。

２００９．８

（上）

（一国外社会管理的经验1．美国：

“三只手”的立体管理模式

美国政府在社会管理方面形成了“三只手”（即政府之手、上

帝之手和民众之手）的立体管理模式和特点。

政府之手，主要通

过建立健全较为完备的社会保障制度，并充分运用财政支出的倾

斜手段，进行合理的社会财富再分配，最大限度提高社会公平感；上帝之手，主要通过发挥宗教信仰中的积极因素作用，营造有利的宗教道德土壤，从思想文化层面有效地稳定民众思想；民众之

手，主要通过发挥众多的社会组织和非营利组织的桥梁作用，提

供政府做不到、做不好的公共服务，从民众自治层面提升社会管

理水平⑧

。

2．德国，奥地利：

“小政府，大社会”模式

在德奥两国，国家主要关心的是这样的问题：

通过法律规定

促进公共服务提供的质量标准，保证服务在地域上公平分配，构

建一种公正的再分配机制。

在德国，遍布全境的“公民办公室”就

是实现“定位于服务”的一个重要途径和方式⑨

。

“公民办公室”，就是基于电子政务平台，直接面向普通公民，为公民日常生活提

供政府服务和社会管理事务的基层单位。

另外，德奥两国分别拥

有数十万家各类社会中介组织，遍布大小城市的社区内。

社会中

介组织的普遍产生和蓬勃发展，使德奥两国政府的管理模式逐步

走向“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，社会中介

组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。

3．荷兰：

“自然法则”模式

荷兰的社会管理模式是，在人尽其才，物尽其用的条件下，保

证法律的执行和公共秩序的维持，合理调控，才能达到社会的和

谐。

在治理国家的问题上荷兰人一直有自己的主见。

他们不拘

泥于任何“主义”,强调顺其自然。

他们的治国理念、政策依据，道

理都非常简单、通俗、易懂，用他们的思想家格老修斯的话来说就

是:

荷兰人所遵循的是自然法。

自然法即任何事情都有其合理性，我们要按照事物自然的合理性来行事。

在荷兰人看来，遵循自然

法就是最合理的选择，而荷兰社会之所以和谐，就是因为它是合

理的。

（二）国外社会管理经验给我国的启示

1．善用“思想文化”之手

美国“三只手”的立体管理模式告诉我们，社会管理不仅仅是

政府运用强制手段实现统治的过程，还要充分运用道德思想的力

量，运用国民推崇的信仰，实现自治。

我国拥有五千年的优良传

统，人民生活受深厚的思想文化底蕴影响。

例如，孔子的仁治，老

子的法治等都蕴含了深刻的治国之道。

要善于运用本民族的文

化传统和宗教信仰，在道德文化层面上稳定人民的思想，以此保

持国家的长期稳定。

2．引入多元管理主体，强调“服务职能”

通过德奥两国的社会治理模式我们可以得到，在社会管理的

参与中，要强调公民和社会组织参与到社会管理中去，注重公民

社会的自我建设和发展，给予民众自我治理、自我控制的权力和

空间。

在社会管理职能的履行上，政府社会管理的主要职能是服务社会，是以公共利益为中心，以实现社会公平为己任，努力为民

众提供高质量的同等的生活条件。

政府的角色是社会生活的总

体调控者和服务者，强调其职能是掌舵、服务而非划桨，是为公民提供公共服务，可谓“人民的公仆”。

3．“效率与公平”兼顾荷兰“自然法则”模式告诉我们，一个国家的社会管理不能脱离自然环境条件的制约而孤立的去实施，公共部门在进行社会管

理中要充分把握国家拥有的自然资源和条件，合理配置资源，做到人尽其才，物尽其用，讲究效率和效益；同时，在人尽其才，物尽其用的基础上政府还要做好合理的宏观调控，保证国民享有公共服务的的均等化，实现社会分配公平。

只有效率与公平兼顾，才能保证人与自然的和谐相处，走向可持续发展道路。

四、社会管理创新路径选择

（一）加快社会管理体制改革

体制改革即变“强政府，弱社会”为“小政府，大社会”；政府的职能不是“划桨”而是“掌舵”、“服务”；在社会管理主体方面，提高社会管理的公众参与，逐步使公民社会组织和公民转变为社会管理的真正主体之一。

政府、市场和社会形成治理的共同体，在长期的交往，

合作，互动中形成一系列认同关系网络，最终形成以“政治—经济—社会”

三元主体模式的市民社会。

政府要放权于社会，给予社会自我治理的权力和空间，以实现政府和公民共同参与治理国家。

建立政府危机管理机制，完善应急管理机制,建立健全分类管理、分级负责、条块结合的应急管理体制。

改善以往以经济发展为中心造成的经济社会“一条腿长、一条腿短”的不和谐局面。

（二）更新社会管理方式更新社会管理方式即从“重管制、轻服务”向“管制”与“服务”并重转变；从以行政干预手段为主向以法律手段为主的转变；从政府生产向政府服务转变，

采用现代化管理服务技术。

具体而言,就是要改进传统的社会管理模式、强化服务意识、提高工作效率，形成行为规范、运转协调、公正透明的社会管理新体制。

同时，公民社会组织也是监督政府，保障社会公平、维护社会稳定的重要力量。

因此，培育和发展各类公民社会组织，使各类公民社会组织成为政府进行社会管理的合作力量，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。

同时，政府要提高服务意识，建立提供公共服务的合理机构，使民众的需求能高效、便捷的得到政府的回应。

（三）构建“三维管理模式”所谓“三维管理模式”是指“法治、德治、机治”相结合的社会管理模式。

首先，要按照市场经济的要求，由计划经济体制下的单一行政手段，

转向运用法律手段为主，辅之以必要的行政手段，只有全面的法律制度建设，可操作的法律规范才能保证国家的制度化、规范化、可操作化。

同时，还要培养公民的法律素质，加强民众的法律意识，提高公民的守法意识。

其次，依法治国的基础上，结合以德治国；法律是由人制定的，要灵活的运用法律制度，培养社会管理人员良好的道德素养。

中国自古以来就讲究以个人魅力来招揽人心，用美好的人格魅力和高尚的道德品质来感化人民，治理国家。

再次，随着信息时代的到来，政府要充分利用计算机、互联网，提高政府社会管理的效率，大力发展电子政务，建立起政府间，政府与企业间，政府与公民间的电子政务，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质、全方位的、规范而透明的、满足人民需求的管理和服务。

“法治、德治、机治”是三种不同的管理方式，三者有机结合，彼此互动才能构成一个社会管理的“三维模式”。

注释：

①吴杰，陈晓珍．我国社会管理格局和体系的现状、问题与挑战——“我国社会管理格

局和管理体系构建”课题研究报告之二．甘肃行政学院报．2008（4．12-16．

②中国社会组织发展迅速．国际在线．,．2008-10-22．③陈振明．我国政府社会管理的现状及问题分析——“政府社会管理”课题的研究报告．

东南学术．2005（4．29-38．

④曹立新．财政社会性支出应加大．中国新闻周刊．2008（6．99．

⑤胡鞍钢，王绍华，周建民．第二次转型国家制度建设（增订版）．北京：

清华大学出版社．2009.84．

⑥蒋乐仪．美国社会管理“三只手”特点对我国建设和谐社会的若干启示．广东省社会主义学院学报．2009（1．7-10

．⑦邱向军．德国和奥地利政府服务与社会管理——异域之窗．当代江西．2008（7．54-55．⑧刘玉安，佟光武．社会管理的和谐与合理——来自荷兰的启示．中国行政管理-它山之

石．2007（2．26-27．

⑨吴长春，张琪．论我国政府社会管理的创新．辽宁警专学报．2008（5．4-6．