农民工入城与城乡统筹发展.docx

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农民工入城与城乡统筹发展

农民工“入城”与城乡统筹发展

财政部财政科学研究所王朝才梅建明

一、引言

近年来，农民工是一个倍受社会关注的群体，之所以成为关注的焦点，不仅因为数量巨大的农民进城成为非农就业者，给城市经济乃至整个国家经济发展做出了巨大贡献，更在于农民工群体并未被城市完全接纳，他们仍是在城市工作但却不享受完全市民待遇的一个在城市内又游离于城市外的特殊群体。

他们仍保留农村户籍，是被拖欠工资的主体，他们几乎没有任何社会保障，他们仍要为孩子的义务教育支付高昂的借读费，他们不具备享受城市低保和经济适用房的资格，他们受到伤害后和城市人“同命不同价”，他们是一些城市人有意或无意歧视的对象，等等。

一句话，农民工群体尚未“入城”。

我们的基本主张是尽快实现农民工“入城”，即只要进城农民愿意并具备一定条件（比如有相对稳定的工作和居所），就可以成为一个完完全全的城市人，他们有城市人一样的户籍，城市人一样的社会保障，他们的孩子具有与城市小孩同等的受教育的权利，作为劳动者他们具有与其他城市劳动者同等的权利，等等，总之，他们就是城市人。

二、农民工“入城”是实现城乡统筹发展的重要条件

当前我国经济发展的总体问题是城乡发展不同步、不协调。

中央最近几年提出的实现城乡统筹发展，建设和谐社会及新农村建设构想，从发展战略上来看都是一致的，即都是要实现城乡协调发展、让各阶层人民都能基本同等程度地享受到经济发展的成果。

自2004年起，中央连续发了四个1号文件，着手解决多年累积的“三农”问题。

经过几年的实践，我国农村面貌有了较大程度的改善，农民负担大大减轻了，种粮积极性提高了，农民收入增长幅度也提高了。

但城乡统筹发展的任务仍然十分艰巨。

其中一个重要的影响因素就是农民工问题。

我们认为，农民工“入城”是实现城乡统筹发展的重要条件。

1.农民工“入城”是一条基本的经济发展规律，这已经被其他国家的经验所证实。

任何一个国家经济的发展都具有阶段性，即都会经历一个由不发达到逐渐发达的过程。

在工业化前期，城市由于市场、交换等比较发达，满足了人们对使用价值和价值增值的需求，于是人口逐渐由农村向城市流动。

到了工业化时期，随着城市工业部门的逐渐兴起，城市对劳动力的需求不断增大，在相对较高收入的吸引下，作为经济人的农村人口，开始大规模向城市和非农产业转移，城市人口急剧膨胀，城市化水平不断提高。

按国际通行标准，一个国家是否实现了工业化，主要看是否达到了三个重要指标：

一是农业产值占国民生产总值的比重降到15%以下，二是农业就业人数占全部就业人数的比重降到20%以下，三是城镇人口占总人口的比重上升到60%以上。

如英国在1800年城市人口占总人口的25%。

随着工业革命不断取得新的进步，到1881年城市人口的比重已达到80%。

1841~1931年间英国工业化与城市化的相关系数为0.985。

同期发达国家的平均系数为0.997。

可以看出，在发达国家工业化时期，工业化率与城市化率基本上是平行上升的曲线。

发达国家的就业人口在三大产业之间的流动规律是：

先通过工业吸收农业人口，人口的集中使城市化率得到提高；工业的发展和人口的集中为第三产业的发展创造了条件之后，工业和农业劳动力再向第三产业流动。

我国由于长期以来实行城乡分隔的二元经济社会体制，农村人口向城市和非农产业的流动与一般经济发展规律走势不同，即工业化与城市化不同步，城市化水平明显偏低。

而且，由于城乡分隔的二元经济社会体制到目前为止并没有完全打破，所以才出现所谓的农民工问题。

农民工群体的非正常生活和工作状态正在给经济社会的发展带来各种负面影响，如最近媒体特别关注的农村留守儿童的生存现状就是很好的例子。

2.从农业外部看，农民工“入城”是实现第二、第三产业持续发展的基本条件。

在我国，进城农民虽然没有获得完全市民待遇，但在比较利益作用下，农村人口仍不断地、大规模向城市和非农产业涌入，并成为我国发达地区非农产业发展的重要推动力量。

主要表现在：

（1）农民工是廉价的劳动力资源。

国家统计局公布，2004年全国农民工月平均收入539元，而同期城镇工人是1335元，也就是说，雇佣农民工每人每月可以节省796元。

全国因雇佣农民工而节省的开支相当于当年GDP的8.5%，大体相当于中国当年经济增长的速度，这还不包括福利、保险的节省。

（2）农民工是城市产业工人的主要组成部分。

深圳市总人口有1200多万，其中户籍居民只有171万，外来人口中80%是农民工。

深圳64%的税收靠制造业，而制造业里85%的员工是农民工。

中国农民工群体有1.2亿人，其中进入制造业的占30%，占全国出口加工制造业就业人数的68%，中国的进出口额11547亿美元，主要靠制造业。

中国社科院人口经济研究所的一份报告指出，改革开放20多年，劳动力流动对GDP贡献率达21%。

没有城市户口的农民工已占第二产业的57.6%，商业和餐饮业的52.6%，加工制造业的68.2%，建筑业的79.8%——换言之，如果没有农民工，超过一半的饭店要停业，近七成的生产厂要关门，近八成的大楼建不起来。

但是城市第二、第三产业的持续发展与农民工未“入城”状态已经存在冲突。

一个重要表现就是2004年以来不少地区出现了较为严重的“民工荒”。

“民工荒”实际上不是农民工的人数减少了，而是农民工对他们“未入城”状态的一种理性反应。

比如珠三角之所以民工荒较为严重，主要是因为该地区农民工工资长期未有增长，第一及第二代农民工工资几乎没有差别，即都在600~800元的水平。

实际上，不可能依靠农民工来长久支撑中国的工业化，没有一个真正意义的产业工人队伍，产业的转型升级就是一句空话。

由农民工变成工人，是我们正在进行的工业化和城市化的要求。

但在今天，现有的制度设计和社会结构格局迫使农民无法直接变成工人，而只能进入农民工这种过渡性的职业身份状态。

虽然进城进厂，但在社会认知中却仍是农民，与城镇正式工人比，他们的工作累、重，但收入却悬殊甚远，还不能享受城镇“低保”以及其它社会保障，普遍没有医疗及养老保险。

这正是出现民工荒的症结所在。

换言之，如果农民工可以顺利入城，即可以拥有完全市民待遇，他们中的大部分就可安心在城市工作，甚至他们的家庭都可居住在城市，城市二、三产业的发展就可获得持续的劳动力，同时社会消费需求也可迅速放大。

因此，可以说，农民工入城是整个城市经济持续、稳定发展的重要保证。

3.从农业内部看，农民工“入城”是建设现代农业的基本条件。

2007年中央1号文件指出，推进现代农业建设，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。

建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。

然而，我们认为，当前农村一家一户小规模经营模式无法承担实现建设现代农业的重任。

当前，我国农村经营主体是典型的超小规模经营，这个账很容易算，耕地总数约为18亿亩，大约有2.3亿个农户，每个农户平均经营规模为7.83亩，而且分布还很不均衡。

这种超小规模的经营模式具有以下几个致命弱点：

（1）超小规模经营的单个农户与变幻莫测的大市场不容易对接，农民收入和农副产品市场会因此受到严重冲击。

2007年4月份以来，包括猪肉、香蕉等农副产品的价格剧烈波动，说到底就是农户的生产行为与市场严重脱节导致的。

比如当前各大城市猪肉的价格持续上涨，目前已为十年来的最高水平。

主要原因在于单个养猪户不能掌控市场价格，农民得到的实惠相对较少。

猪养得多，价格就下来了，养猪户只好大量减少养猪的头数，或干脆宰杀母猪。

一旦价格涨上来了，生猪存栏又少了，没有猪卖，养猪户还是没得到实惠，从而形成恶性循环，并进而导致猪肉市场价格剧烈波动。

很显然，如何获得较为准确的市场信息对农户来说至关重要，但单个农户获得信息的能力是不足的，同时成本也很高，这就必然使农户生产与市场脱节，市场就会因此出现波动。

还比如，自2007年3月初以来，海南、广东等香蕉产区蕉价一路下跌，在“中国香蕉产业第一县”的广东徐闻县，目前最好的香蕉每斤仅售两毛钱，差一点的每斤只能卖上3分钱。

有的蕉农把成熟的香蕉当成饲料喂猪，有的干脆让成熟的香蕉烂在蕉园里。

同时，一些大城市的居民却因为吃不到新鲜的香蕉而犯愁。

实际上，这还是个生产行为与市场不对接问题，而这个问题是单个农户无力解决的。

（2）超小规模生产不可能实现农业产业化经营，农户主要靠生产农产品、出卖农产品获取收入，附加值低，农民很难以此致富。

自2006年开始，我国农民种粮食不再缴纳税费了，这项惠民措施对农民种粮积极性确实起到了极大的刺激作用，农民也真心拥护，因为他们的税收负担一下子没有了，但农民并未因此而脱贫致富。

其根本原因在于，我国农民的经营模式仍是传统式的，即种植农产品出卖农产品，不经过任何加工，附加值低，再加上农资价格不断上涨，种粮成本较高，尽管中央对粮食出售规定了保护价，但农民所得纯利润仍少得可怜。

而实现农产品加工，增加其附加值，需要资金、技术及开拓市场，而这是单个农户不能解决的。

（3）超小规模生产不可能真正实现农业机械化生产和提高农业生产率水平，不利于农业新技术的推广和使用。

目前，在农村很多地方掀起了使用大型机械化农机具的热潮，比如收割水稻或小麦，农民现在基本不亲自操作了，都请收割机来帮忙。

表面看起来好像实现了机械化，农民减轻了劳动量，但这种机械化不是真正的机械化。

因为一家一户农民请收割机是要付费的，一般收割一亩地庄稼40元左右，也就是说农民并未因使用收割机而增加收入，相反使用收割机增加了成本。

农民的闲暇是多了，但多余的时间并未被利用来创造更多的财富，而是有更多的时间打牌甚至赌博。

这种状况在农村非常普遍。

其他发达国家的机械化是建立在大规模经营基础之上，通过使用农机具减少劳动量，从而提高土地生产率水平。

但在我国，由于经营规模小，大量的劳动力被限制在狭小的土地上，即使使用了农机具来进行生产，土地和劳动生产率也基本得不到提高，相反增加了单位面积成本，降低了利润率水平。

同时，一家一户小规模经营也不利于农业新技术的推广和应用，因为成本比较高，一般农户承受不了。

要改变这种超小规模经营模式，基本出路就是鼓励农民进城从事非农产业，创造一切条件让进城农民在城市定居下来。

由于目前进城农民并未获得完全市民待遇，大多数农民工在农村仍保留其承包的耕地，尽管这些耕地并未好好经营甚至抛荒。

也就是说，通过农民工不断“入城”，进城农民就会逐渐放弃其在农村承包的耕地，留在农村的农民经营规模就可逐步扩大，随着农民经营规模的扩大，农户的经济实力就会逐步增强，就有可能对农产品进行深加工实行产业化经营，同时，农户之间还可在市场信息、机械化生产、使用新技术及产业化等方面通过合作经营等方式联合起来，共同抵御风险、承担成本。

只有这样，真正意义上的现代农业才可能在中国出现。

三、实现农民工“入城”的政策建议

由于多种原因，实现农民工“入城”只能是一个过程，不可能一蹴而就，但也不能因为这个问题复杂就畏手畏脚，政府应该下大决心逐步解决这个问题。

1.实施最严格的农民工劳动权益保护制度。

保护劳动者的劳动权益是任何政府必须应尽的义务和责任，因为劳动者在为自己创造工资价值的同时为整个国家经济的增长与发展做出了贡献。

在我国，城市经济的繁荣与农民工的辛勤劳动是密不可分的，但农民工的劳动权益仍未得到切实有效的保障，尽管中央政府三令五申，但实际情况仍不容乐观。

因此，建立最严格的农民工劳动权益保护制度迫在眉睫，具体内容如下：

（1）通过立法建立农民工最低工资保护制度。

经历数百年市场经济发展的资本主义各国一律实行最低工资制度，且最低工资标准不断提高，劳动者工资收入总额占到GDP的50%以上。

在我国，目前有些地区和城市制定了最低工资标准，但真正执行起来比较困难，因为最低工资标准往往要高于雇用单位支付的一般工资标准，这样就可能遭到企业的抵制或变相压低工资标准，而地方政府往往又出于地方利益的考虑而睁只眼闭只眼，最后政策在落实时就不了了之。

因此，应将最低工资标准保护制度上升到法律高度，通过制定相关法律强制企业执行，否则依法追究企业的法律责任，在全社会实行同工同酬，杜绝歧视性工资制度。

（2）通过加大处罚力度确保企业不故意拖欠农民工工资。

目前虽说拖欠农民工工资的状况已有所好转，但拖欠依然存在。

究其原因，除了企业的信用缺失外，地方政府仍难脱干系。

在收入最大化目标之下，一些地方党政领导干部对农民工权益存在不同程度的漠视，有的甚至以农民工的廉价劳动作为本地方的资源优势。

同时，我国立法对欠薪行为没有形成一套强有力的制裁措施和制度。

目前有关处理欠薪的法律依据主要有劳动法和《工资支付暂行条例》，但在认定上只有“无故拖欠”行为才被视为违法行为，在处罚上也多是由劳动行政部门责令改正，补发拖欠的工资，企业欠薪的“成本”很低。

法律上对拖欠者的软弱无疑放纵了更多的违法行为，从而使欠薪行为不仅有“理”而且有“利”，并呈蔓延势头。

因此，地方政府应通过转变政府职能，建立并认真执行严格的拖欠工资处罚制度，确保拖欠行为不发生，或最大限度地少发生。

（3）建立农民工社会保障制度。

目前我国大部分农民工在工作单位不享有社会保障，主要原因是社会仍然将农民工看作二等公民，对农民工实行社会保障歧视，有的单位以故意缩短聘用时间等方式钻政策的空子，不给农民工办理社会保障，以达到本单位减少成本的目的。

有研究认为是农民工自己对社会保障持冷淡态度，但农民工之所以如此，主要原因在于他们没有城市人的身份和地位，工资水平增长得不到保障，导致他们对未来的预期持悲观态度，所以他们才对社会保障不热衷，但并不是说他们不需要社会保障。

因此，各级政府应该本着社会保障人人平等原则，将农民工纳入整个城市社会保障体系之中，当然，可以针对农民工群体的特殊性建立有针对性的农民工社会保障制度，待条件成熟后再与城市社会保障体系合并。

2.为农民工建造经济适用住房及廉租住房，使他们居有定所。

要使农民工成为真正的城里人，解决他们在城市的居住问题非常重要。

目前，城市的经济适用住房仅针对有城市户籍的低收入群体，农民工不能享受这个优惠，这很不公平，同样是劳动者，同样为城市发展在做贡献，为什么在待遇上还要分个三六九等？

建议将农民工纳入到城市经济适用住房供给体系之中，或者像昆山市那样建造针对农民工群体的经济适用住房，使农民工居有定所。

除了经济适用住房外，以政府为主为农民工建造廉租住房也是解决他们在城市居住问题的重要选择。

有人认为，这不可行，农民工这么大个群体，怎么能满足呢？

我个人认为，不是不可行，是政府愿不愿意去做，因为这样做显然地方政府要损失大量的财政收入。

那么，是地方政府一时的财政收入重要，还是满足老百姓的基本居住需要重要，我想我们应该选择后者。

3.适时推进户籍制度改革，使那些在城市有稳定收入来源及稳定住所而且又愿意定居城市的农民工成为真正的城市人，彻底摘掉“农民工”这个帽子。

当前，阻碍农民工市民化进程的说到底还是户籍制度没有突破，虽然有些省份已大大降低了农民工成为城市市民的门槛（如四川省、湖北省），但还仅仅处于宣传阶段，真正实施起来恐怕还要相当长的时间。

中央政府在户籍制度的改革上远远滞后于其他领域的改革，究其原因可能是从稳定角度的考虑，但我们要问，农民工这种既不城又不乡的状态到底还要维持多久？

难道就这样永远维持现状吗？

这显然是与保护农民工群体的利益背道而驰，与推进城市化战略实现现代化的目标背道而驰。

实际上，从经济发展的规律来看，只有当大多数农民进城并成为真正城市人，才有可能实现城乡协调发展。

因此，建议中央政府适时推进户籍制度改革，不能再拖了，拖得越久，问题可能积累的越多，矛盾可能越来越大。

（王朝才系财政部财政科学研究所副所长、博士生导师）/责任编辑莫之军