第一章行政管理学概说.docx
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第一章行政管理学概说
第一章行政管理学概说
第一节行政管理与行政管理学
一、“行政”与“行政管理”
（一）什么是“行政”？
◇行政与一般管理活动的区别
1、出现时间：
管理先于行政
2、活动的外延：
管理概念的外延要比行政的概念外延更宽
3、活动的性质：
行政具有鲜明的阶级性及公共性
◇行政的含义（3个角度）
1、从政府的分工与组织结构的状况角度——立法、司法与行政
2、从政治与行政的不同功能角度——“政治和行政二分”理论
3、从管理的角度——“行政就是追求效率的管理”
（二）行政/行政管理的一般含义
——就是指政府为了公共的利益和目的，以公共权力和法律为基础，对社会公共事务和政府自身内部事务所进行的管理和服务活动。
1、行政管理的特性
政治性——统治阶级通过行政来贯彻政治主张
社会性（公共性）——管理社会公共事务是行政的基本职能
执行性——执行立法机关制定的法律；下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议
系统性——开放的子系统、与社会其他系统（法律、政治、文化、经济等）进行人、材、物的交流
2、行政管理的构成要素
人员——公务员的任用、调配、等级、薪俸、升降、奖惩等
行为——实体行为：
计划、组织、指挥、协调、控制；程序行为：
方法、程序、技术
组织——行政组织间的沟通关系和网络系统，是组成行政管理的“骨架”要件
时空——时间要素：
讲求时效、提高效率；空间要素：
注意环境、因地制宜
物质——资金、设备、工具、材料、场所
3、行政管理的主体、客体
4、行政管理的主要方式
二、行政管理在社会生活中的重要地位和作用
1、对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。
2、行政管理直接或间接制约和影响其他一切管理活动。
3、直接关系着人民群众的切身利益。
三、行政管理学及其研究对象、主要内容体系
（一）研究任务：
揭示行政管理活动中带有规律性的原理、原则、方法和技术
（二）研究对象：
国家行政机关运行机制及其规律
（三）学科主要内容体系：
1、行政管理的基础——公共行政权力和行政职能。
2、行政管理的主体——国家权力机关的执行机关，即国家行政机关（政府）。
3、行政管理的客体——国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务。
4、行政管理的根本原则——依法管理。
（四）学科特点：
1、政治性和社会性相统一；2、综合性和独立性相统一
3、应用性和理论性相统一；4、权变性和规范性相统一
（五）行政管理学的常用研究方法
第二节行政管理学的发展
一、行政管理学在西方国家的兴起与发展
（一）早期行政研究时期
1887年威尔逊发表《行政研究》一文到科学管理理论兴起之前
主要成就：
行政学建立了基本理论基础，形成了初步的学科体系，产生了较大的影响，为行政学的发展提供了条件。
代表人物：
1、威尔逊，1887年，《行政研究》，主张建立一门新的学科“行政学”——标志着行政管理学的产生，被视为行政管理学的创始人。
2、古德诺，1900年，《政治与行政》，全面系统论述了政治与行政两分法。
（二）传统行政研究时期
从科学管理兴起直至30年代行为科学兴起前
主要发展：
受到科学管理理论影响，谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为效率化、行政方法标准化。
建立了学科基本体系。
重要人物：
泰罗、法约尔、韦伯等
代表人物：
1、怀特，1926年，《行政学概论》，全美第一本行政学教科书
2、威廉·威劳贝,1928年，《行政学原理》，认为财政、预算、物资管理是行政学的主要研究范畴之一，拓宽了行政学的研究范围。
3、约翰·费夫纳，1946年，《行政学》——该时期的三大行政学教科书
（三）修正行政研究时期
从行为科学的产生到60年代系统管理学派兴起前
主要发展：
受行为科学的影响，很多学者开始用行为主义的观点和方法研究行政现象。
代表人物：
西蒙，决策理论，“行政行为”概念在其倡导下逐渐在行政学界流行。
（四）整合行政研究时期
开始于60年代初，受到管理丛林效应的影响。
代表理论及人物：
1、生态行政学——高斯《公共行政的边界》、雷格斯（三种行政模式的划分）
2、公共政策分析：
哈罗德·拉斯维尔，“未作政策分析，不作政策决定”
（五）重建或革新行政研究时期
自20世纪70年代末英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家陆续开展了一场大约持续三十年的政府改革运动。
关键词：
公共选择理论、新公共管理、治理理论
二、行政管理学在中国的重建和发展
（一）我国行政管理学的历史；
（二）我国行政管理学的研究现状
第三节行政环境
一、行政环境与行政生态学
（一）行政环境问题的提出
约翰•高斯和里格斯共同创立了以生态学方法研究行政管理的新的学科体系，他们也因此被誉为行政生态学的奠基者。
（二）行政生态学的研究特点：
跳出行政自身的圈子来研究行政问题，从封闭研究走向开放研究，突出行政管理与行政环境的关系，强调行政的权变性。
二、关于行政环境
行政环境——影响行政系统生存和发展的要素的总和（外部/内部）
（一）行政环境的特点
1、广泛性：
凡是作用于行政管理的外部条件和要素，都属于行政环境的范畴。
2、复杂性：
各种要素之间构成纵横交错的关系，相互关联，使得行政环境极其复杂。
3、差异性：
不同管理体制和模式的形成发展，正是环境差异性的具体体现。
4、变化性：
行政环境的变化影响着行政系统各个要素的变化与变革。
（二）行政环境的分类
（三）行政环境的主要内容
1、自然环境——主要指行政管理活动赖以进行的各种自然物质、能量的总和，是行政管理活动存在的物质空间。
（1）自然环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展
（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥
（3）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统的部门设置与功能体系
（4）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况
（5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织
（6）地理环境影响法律精神及其内容
2、社会环境——包括一切经济的、社会的、法律的、政治的各种关系，还有习惯、制度、体制、社会舆论、宗教、文学、艺术、哲学、科学、生产方式、交换方式，以及生活于其中的各种各样的人群。
三、行政环境与行政管理的关系——辩证统一
（一）行政环境决定和制约行政管理活动
1、行政管理是由环境的需要产生的。
2、行政管理必须适应行政环境。
3、行政环境的变化必然导致行政管理的发展变化。
（二）行政管理对行政环境具有能动的作用
第二章行政权力与行政职能
第一节行政权力
一、行政权力的含义（教材P.38）
行政权力——是以行政机构为主体，以执行国家意志为目的，以强制性政令为手段，依据宪法原则，对全社会进行管理的公共权力。
1、主体：
国家行政机构；2、职能（根本目的）：
执行国家意志
3、作用方式：
强制性推行政令；4、客体：
全社会5、本质：
是少数人行使的权力
二、行政权力的来源：
法律（宪法/普通法律）、行政授权、惯例
三、行政权力的特征
内在特征：
阶级性、社会性、渗透性、有限性
外在特征：
矢量性、层次性、时效性、一元性、膨胀性
（行政权力的膨胀源于：
行政权力的自身结构、权力的性质、权力客体的状况）
第二节行政职能
一、现代政府行政职能问题的由来与发展
二、行政职能的含义和地位
（一）行政职能的含义（教材P.41）
行政职能——是指国家行政机关依法在管理国家和社会生活的活动中所承担的基本职责和发挥的功能。
（二）行政职能的重要地位（教材P.41-42）
1、行政职能是行政组织设置的根本依据
2、行政职能决定行政管理的内容和方式
3、行政职能是决定政府角色的大问题
4、行政职能的实现是衡量政府行政效率和效能的重要标准
三、行政职能的内容
基本职能：
政治事务管理职能、经济事务管理职能、社会事务管理职能
四、行政职能转变P.46
（一）行政职能转变的含义
是指政府根据社会环境的变化和发展的需要，对其履行职责的范围和发挥功能的领域做出适当的调整。
1、行政职能转变的根本依据（根本原因）：
社会生产力的发展（导致了行政环境发生变化）
2、“转变”包括几个方面：
1）行政职能内容的转变（职能内容、性质变动）
2）基本职能侧重点的转变（不同时期的工作重心变化）
3）职能实现方式和方法的转变
（二）我国的行政职能转变
1、职能转变基本内容2、当代职能转变方向：
建设公共服务型政府【公共服务型政府的特征：
法治的政府、有限的政府、阳光的政府（透明的政府）、精干的政府】
第三章行政组织
第一节行政组织概述
一、行政组织的含义
国家依据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并行使国家行政权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。
【教材P.56】
二、行政组织的特点
1、政治性与公共性的统一；2、法制性与权威性的统一；3、系统性与发展性的统一
三、行政组织的构成要素
1、目标要素2、制度要素（机构设置、权责划分、规章制度）
3、人员要素4、物质要素5、观念要素
四、行政组织的基本类型【P.66】
1、领导机关——对重大问题进行决策、指挥；是行政组织的中枢和核心。
2、职能机关——在领导机关的领导下分管专门行政事务的机构；主要职能是贯彻执行领导机构的方针、政策、方案等。
3、辅助机关——为协助领导工作而设置的，对各专业职能部门没有直接的指挥和监督权力，只对各职能部门进行服务性的工作。
分类：
政务性、事务性、综合性、专业性
4、咨询机关——智囊团/参谋机构；有专家学者或有实际经验的政府官员组成；基本职能是调查预测、参谋咨询、辅助决策。
（政策研究室、研究所、研究学会等）
5、信息机关——负责信息的搜集、加工、传递、存储，为领导机构和各部门提供信息、沟通情况的服务机构。
（统计局、情报室、档案室、资料室等）
6、派出机关——一级政府按管辖区域或授权委派的代表机构。
主要职能：
承上启下，监督检查辖区内政策执行情况，向委派机关汇报辖区内情况，向辖区传达上级行政主管机关指示、意见等。
（省政府派出的地区行政公署，市或市辖区政府派出的街道办事处，公安局派出的公安派出所，国家监察部派驻各部委的监察局等）
第二节行政组织的结构和体制
一、行政组织的结构
（一）结构基本问题：
管理层次和管理幅度
（二）行政组织的一般结构形式【P.64】
（三）编制管理【P.67】
二、行政组织的体制
核心问题：
行政权力的分配问题，即：
行政权力的归属、权力的运行
（一）首长制和委员制——权力归属与运行完全不同
（二）分级制和分职制——相互交叉、相辅相成
（三）集权制和分权制——权力集中程度不同
三、行政组织的构建原则
（一）完整统一原则：
１、事权集中；２、体系完整
（二）分权管理原则
（三）权责一致原则
（四）依法行政原则：
１、行政组织依法设置；２、行政行为依法行使
（五）精干效能原则
（六）适应发展原则
第三节 行政组织的变革（略）
第四章人事行政
第一节公共部门人力资源管理简述
一、从传统的人事管理到人力资源管理
二、人力资源的含义、特征
三、人力资源管理与人事行政
（一）人力资源管理
（二）人事行政
是指国家行政组织，即政府，为了实现其职能，完成其工作，通过一定的人事机关及相应的制度法规、方法手段等，对政府所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面管理的活动。
（另见：
教材P.84）
“人事行政”概念包含了以下几个方面的含义：
1、人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动。
即是说，人事行政的范围仅限于政府系统内部，不包括社会组织机构中的人事管理活动。
2、人事行政的内容主要体现为，政府的人事机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。
3、人事行政的总目标，是力求政府中“人”与“事”的协调。
4、人事行政的核心是行政人才的管理问题，包括：
取才（选拔录用）、用才（适当任职）、育才（培训）、留才（激励保障）四个环节。
第二节现代人事行政管理制度：
国家公务员制度
西方国家中，所谓的“国家公务员”，一般就是指狭义上的，通过非选举程序，担任政府公职的常任的国家工作人员。
一、公务员制度的缘起与理论基础
（一）公务员制度建立的背景
1、社会经济背景：
工业革命、新兴资产阶级
2、社会政治背景：
“恩赐官职制”、“政党分肥制”
3、思想文化背景：
“天赋人权”、平等民主
4、经验借鉴背景：
科举制度（考试择优）
国家公务员制度确立的标志——两项制度的建立
→公开考试、择秀录用制度（考任制）的建立；
→常任职业公务员制度的建立。
（二）公务员制度建立的理论基础：
政治与行政二分论；行政管理的职业主义倾向
二、公务员制度的基本特征与运行机制
（一）西方国家公务员制度基本特征：
职务常任；法制管理；功绩制原则；两官分途，政治中立；专门部门管理；公开考试、择优录取
（二）公务员制度的运行机制：
竞争机制、保障机制、激励机制、更新机制、监控机制
三、国家公务员制度的基本内容
第三节中国国家公务员制度：
《公务员法》
一、中国公务员管理制度概述
（一）统人事制度弊端
（二）中国公务员制度的诞生
⏹1993年8月，当时的国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》，同年10月1日起正式施行。
该条例的颁发与施行，标志着我国公务员制度的正式确立。
⏹2005年4月27日，十届人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日起实施。
（三）中国公务员制度特点：
一个比较的视野
⏹横向（与西方公务员制度相比）：
1、不搞“政治中立”和“两官分途”；2、坚持党管干部的原则；3、坚持服务于民的宗旨
⏹纵向（与我国传统干部人事管理制度比较）：
1、体现了分类管理的原则；2、建立了竞争激励机制；3、建立了新陈代谢机制；4、具有廉政保障机制；5、具有勤政保障机制；6、具有健全的法规体系
二、中国公务员法要点
1.公务员必须符合三个条件：
依法履行公职；纳入国家行政编制；由国家财政负担工资福利
2.公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为：
综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。
3.录用的范围：
仅限于担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。
4.录用办法和原则：
公开考试（笔试、面试）；严格考察（资格审查、体检）；平等竞争；择优录取。
5.不得录用：
曾因犯罪受过刑事处罚的；曾被开除公职的；有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。
6.考核主要内容：
德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
7.定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。
•公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。
•在年度考核中，连续两年被确定为不称职的，予以辞退。
8.降职与降级比较：
⏹降职与降级有相似之处，二者都表现为职务等次的降低；
⏹但从实质内涵来看二者有很大不同：
•原因不同。
降职的原因是公务员在定期考核中被确定为不称职；降级作为行政处分，其依据是公务员有违法违纪行为。
•目的不同：
降职的目的是保证公务员队伍的高素质，把不适合在某一岗位工作的同志换下去，实行能者上、庸者下的竞争机制，以提高党政机关的工作效率；降级的目的则是对违法违纪的公务员进行惩戒，使其承担相应的纪律责任，以督促告诫其本人，同时也教育其他公务员遵纪守法。
•降职作为职务等次的降低，是一次性完成的，并没有一个持续期间；而降级作为一种行政处分，有一个持续的处分期间（见第五十八条）。
9．公务员的回避：
任职回避、地域回避、公务回避
任职回避：
公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。
第五章行政领导
第一节行政领导总述
一、领导与行政领导
（一）领导三要素：
领导者、被领导者、环境
（二）领导的特点
1、领导是由三要素组成的一个社会组织系统
2、领导是一个动态的行为过程
3、领导是高层次的管理
4、权威性
（三）行政领导——是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等行政活动。
行政领导的特点：
行政性、政治性、执行性
二、行政领导在行政管理中的作用
1.行政领导是行政管理协调统一的保证
2.行政领导贯穿于行政管理的全过程
3.行政领导是行政管理成败的关键
三、行政领导权力的基础
个人或组织之所以能够成为领导者，能够进行领导活动，是因为它具有影响他人思维和行为的力量。
一般认为，领导的这种影响力由2大类构成：
（一）权力性影响力——指一个人主动影响他人行为的潜在能力
权力影响力是一种强制性影响力，它带有强迫性和不可抗拒性。
主要来源于3方面：
1、法定权力：
合法的权力，是行政组织内部各领导职位所固有的合法的正式的权力；
2、奖赏权力：
是提供奖金、提薪、升职、赞扬、理想的工作安排和其他任何令人愉悦的东西的权力；
3、强制权力：
或“惩罚权”，是指给与降职、批评、扣发工资奖金乃至开除的惩罚性措施的权力。
（二）非权力性影响力——是种自然形成的影响力，与领导者本人的素质与行为密切相关（品德、才能、知识、感情、作风等因素），是被领导者从内心自愿地接受的影响。
主要来源于：
1、专家权力：
是由个人的特殊技能或某方面的专业知识而产生的权力。
2、归属权：
关系权力、感召力。
是由于被领导人基于对领导者个人因素的认同或是尊敬、仰慕而自愿服从领导者。
第二节行政领导的方法、方式与艺术
第三节 行政领导者
一、行政领导者的前提和基础：
职位、职权、职责
（一）行政领导者的职位：
是行政组织的基本单位和行政领导的工作岗位，是行政领导者获得职权和履行义务的基本依据。
（二）行政领导者的职权：
法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。
行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。
（三）行政领导者的责任：
行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
二、行政领导者的个体素质结构
行政领导者个体素质，是指作为个体的行政领导者在一定的时空条件下，履行领导职责时应具备的内在基质，是行政领导者在先天禀赋的生理基础上，主要通过后天学习、实践所形成的品德、知识、能力、身心等各种条件和因素的综合体现。
（一）政治素质：
政治素质决定行政领导者的价值取向、行动准则，所以是领导者的首要素质。
政治素质包括正确的政治观点、高尚的道德品德、顽强的进取精神等。
（二）知识素质：
知识素质是行政领导者胜任工作所必备的基本条件，包括科学文化知识和行政管理专业知识两个方面。
（三）能力素质：
能力素质是行政领导者在其生理和心理要素基础上，经过后天努力，在实践中逐步形成和发展起来的一种认识世界、改造世界的能力。
（决策能力、组织指挥能力、创新能力、分析能力、应变能力、管理时间能力、语言表达能力、文字表达能力、自我学习能力等）
（四）心理素质：
心理素质是人的动机、兴趣、态度、情绪、个性、气质等方面内在因素的总和。
三、行政领导集体的素质结构
领导集体的结构主要包括四个方面：
年龄结构、知识结构、智能结构、气质结构。
领导集体的合理组合，是指领导集体组成人员在年龄、知识、智能、气质等方面的组合都比较合理，形成互补优势，取得较高的行政效能
第六章行政决策
一、行政决策概念阐述
（一）行政决策的含义
是指国家行政机关为履行行政职能，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择行动方案的过程。
行政决策的自有特征：
1.决策主体特定——只有掌握法定行政权力的国家行政机关或个人（即国家行政机关中具有合法职位的行政人员）才能成为行政决策的主体；
2.决策内容广泛——包括国家的政治、经济、文化教育和社会生活等多方面的事务；
3.决策依据法律性——作为国家意志的执行机关，必须按照体现国家意志的法律行进决策；
4.决策作用权威（强制性）——以国家强制权力为后盾，决策一经确定就必须得到贯彻执行；
5.决策目的公共性（非营利性）——行政决策是以公共利益为出发点，目的是为社会提供更多、更好的公共服务
6.决策的利益倾向性（政治性、阶级性）——政策主体自身的利益需要决定了决策过程中的利益倾向。
（二）行政决策在行政管理中的作用
行政决策是行政管理过程中极为重要的环节。
1.行政决策是行政管理的起点。
行政管理始终是围绕行政决策的制定、修改、实施进行的；
2.行政决策还是行政管理履行其他功能的基础。
行政管理的各项功能（计划、组织、指挥、控制、协调等）都是针对如何实现决策目标和任务所作出的安排；
3.并且，行政决策贯穿于整个行政管理过程的始终。
可以说，整个行政管理就是决策、执行、评估，再决策、再执行、再评估的循环过程。
4.正是因为行政决策的这种初始性和中心性，行政决策质量的高低，将从根本上影响整个行政管理的成败。
二、行政决策的基本类型
三、行政决策的原则和一般过程
（一）现代行政决策的基本原则（见教材P.149）
1、信息原则——信息是决策的前提
2、预测原则——预测是决策的基础
3、系统原则——系统原则是决策科学化的保证。
4、可行性原则——是保证决策得以实现的重要条件
5、择优原则
6、合法性原则
7、动态原则
（二）行政决策的一般程序
四、行政决策体制
现代行政决策体制将谋与断分开来，表现出了现代决策的基本特征。
行政决策体制由四个子系统构成：
中枢系统、咨询系统、信息系统、监控系统
五、行政决策中存在的常见问题
第八章政府公共关系
第一节政府公共关系概述
一、政府公共关系含义
⏹政府公共关系以政府部门和公务员为主体
⏹政府公共关系以社会公众（包括政府内部成员）为客体
⏹政府公共关系以塑造良好政府形象和获得公众支持为目标
⏹政府公共关系的塑造以传播和沟通为途径
二、政府公共关系特征（教材P.176-177）
三、政府公共关系的职能（政府公共关系的基本任务（教材P.177））
政府公共关系的主要职能：
信息交流职能、舆论引导职能、决策咨询职能、沟通协调职能、形象塑造职能
四、政府公共关系实务举要（教材P.183）
民意测验、信访工作、信息公开与办事公开、新闻发布、拓宽社会沟通渠道（社会协商对话、公民议政、公民投票等）、公共危机事件处理、政府形象管理
政府形象
⏹政府形象的识别系统
⏹政府形象的三维展示：
国家形象、城市形象、领导人形象
⏹政府形象评价指标：
知名度、美誉度
第二节行政沟通
行政沟通——即行政信息沟通，指的是行政体系与外界环境之间，和行政体系内部各部门、各层次、人员之间，凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流情报信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋求行政体系和些有序运转的一种行为或过程。
（教材P.185）
行政沟通的特点、作用（教材P.185-186）
行政沟通的：
基本要素；沟通障碍
行政协调的地位（作用）
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