国家文化和自然遗产地保护十一五规划纲要发展规划司.docx
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国家文化和自然遗产地保护十一五规划纲要发展规划司
国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要
目 录
前 言.3
第一章国家遗产地保护管理工作现状.5
一、主要成就.5
（一）初步建立了国家遗产地管理体系.5
（二）遗产地保护意识在全社会逐步普及.7
（三）遗产地保护的国际交流与合作日益广泛深入.7
（四）遗产地的环境、社会和经济效益日渐凸显.7
二、存在问题.8
第二章指导思想和基本原则.10
一、指导思想.10
二、基本原则.10
（一）保护第一，合理利用.10
（二）政府主导，多方参与.10
（三）依法保护，科学管理.11
（四）界权明确，权责统一.11
第三章总体目标和主要任务.12
一、总体目标.12
二、主要任务.12
（一）采取有效措施遏制国家遗产地面临的各种威胁.12
（二）强化国家遗产地的规划编制和实施工作.13
（三）加强国家遗产地保护设施和基本装备建设.13
（四）推进国家遗产地的科学研究和科学决策.13
（五）建立健全国家遗产地监测和评估系统.14
（六）实现国家遗产地有效保护前提下的合理利用.14
（七）加强国家遗产地管理队伍建设.15
第四章规划纲要实施的保障措施.16
一、加强国家遗产地的法制建设.16
二、研究改进国家遗产地管理体制.16
三、加大对国家遗产地保护的资金投入.17
四、研究制定遗产地保护的相关配套政策.18
五、扩大公众对国家遗产地保护的参与度.18
六、组织开展国家遗产地保护的系列行动.19
前 言
本规划纲要所称的国家文化和自然遗产地（以下简称国家遗产地）是指在科学研究、自然多样性保护、历史、艺术和审美角度具有国家意义的文化、自然或文化和自然混合型保护地。
根据我国现行管理体制，国家遗产地主要包括国家级风景名胜区、全国重点文物保护单位、国家历史文化名城（镇、村）、国家级自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、世界遗产等。
国家遗产地具有如下重要特点：
第一，它们是人类不可再生的宝贵资源。
文化遗产地是人类文明活动在较长历史时期中所遗存的文物、建筑群和遗址；自然遗产地是由地质、生物、水体及其环境在自然力作用下形成的自然遗迹、动植物生境区和天然名胜。
它们一旦遭到破坏或者消失将不可再生。
第二，它们具有丰富的科学文化内涵。
遗产地包含有丰富的历史、文化、科学和美学信息，已经成为人类探索自然奥秘、保护自然多样性、追寻古代文明、陶冶个人情操的重要基地，因此被视为无价之宝。
第三，它们是民族身份和国家形象的代表。
国家遗产地通常是一个国家特有的、不可移动的垄断资源，因而常常成为一个国家的象征，是增进国家认同感、提升民族凝聚力的重要因素，也是国家综合实力的重要组成部分。
由于上述特点，世界各国普遍高度重视对遗产地的保护，力图做到世代相传。
中华民族是世界上最古老、最勤劳、最智慧的民族之一。
在数千年的民族融合发展过程中，创造了人类史上灿烂辉煌的中华文明；我国幅员辽阔，山河壮丽，拥有众多体现大自然杰作的自然景观。
因此，我国是世界公认的遗产地大国。
当前，我国正处在经济高速增长、社会加快转型、改革进一步深化的重要历史时期，遗产地保护工作既迎来了新的机遇，也面临着严峻挑战。
国家遗产地是中华民族和全人类的宝贵财富，保护并完整真实地传承给后人，是历史赋予我们义不容辞的责任。
为进一步加强对国家遗产地的保护，统筹规划“十一五”期间遗产地保护的有关重大战略、重大措施、重大项目和重大行动，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和有关法律法规，特编制本规划纲要。
第一章国家遗产地保护管理工作现状
一、主要成就
新中国成立特别是改革开放以来，我国的遗产地保护事业从无到有，快速发展，取得了显著成绩。
主要表现在：
（一）初步建立了国家遗产地管理体系
据统计，目前我国已拥有各类国家遗产地3795个，约占国土面积的十分之一，基本覆盖了我国绝大多数重要的文化和自然遗产资源。
在体制上，形成了与现行行政体制相对应的部门分工负责的管理方式；在法律法规上，基本形成了“国际公约-国家法律法规-地方政策法规”三级框架；在规划管理上，基本形成了覆盖各类遗产地的规划体系，各类国家遗产地保护规划编制工作取得较大进展。
国家遗产地保护开始由粗放管理向制度化、法制化、科学化管理转变。
（二）遗产地保护意识在全社会逐步普及
随着科学发展观的贯彻落实，我国遗产地的保护和利用正在成为可持续发展和构建社会主义和谐社会的重要内容。
遗产地保护的宣传、教育工作逐步加强，遗产地价值认识逐步深化、遗产地保护观念得到推广，全民遗产地保护意识开始形成。
从2006年起，国家专门设立了“文化遗产日”。
（三）遗产地保护的国际交流与合作日益广泛深入
我国在遗产地保护方面与联合国教科文组织等多个国际组织和有关国家建立了广泛的合作关系。
我国是《保护世界文化和自然遗产公约》、《生物多样性公约》等国际公约的缔约国，先后成功举办了第28届世界遗产大会等多个遗产保护的国际会议。
通过开展多种途径的国际合作，在传统山水美学思想基础上，借鉴和吸收世界先进的遗产地保护理念和管理技术，促进了我国遗产地保护事业的发展。
（四）遗产地的环境、社会和经济效益日渐凸显
遗产地在我国环境保护和自然多样性保护方面发挥着不可替代的重要作用。
目前，我国85%左右的陆地生态系统类型、绝大多数国家公布的重点保护野生动植物物种、以及大部分具有国际代表性和国内典型性的地质遗迹和古生物遗迹，在国家遗产地体系中得到保护。
遗产地凝聚着深厚的民族精神，在加强精神文明建设、传承民族优秀传统文化、开展爱国主义教育、促进民族团结、维系海内外中华儿女情感和增进国家认同感等方面发挥着日益重要的作用。
遗产地包含了旅游业赖以发展的宝贵资源，通过遗产地旅游，带动了诸多相关产业的发展，增加了就业机会，促进了遗产地周边群众的脱贫致富。
二、存在问题
在看到我国遗产地保护取得突出成绩的同时，也要清醒地看到，我国的遗产地保护还面临着大规模基本建设、旅游高速发展、城镇化进程加快等所带来的严峻挑战，存在着一系列亟待解决的问题。
（一）盲目建设和过度开发现象比较严重
由于对遗产地保护的重要性认识不足，忽视遗产地资源的特殊性，一些涉及遗产地的基本建设项目未按国家有关法规严格论证和评估，盲目上马；一些地方片面追求经济利益，对遗产地资源过度开发，对旅游人数的迅猛增长缺乏合理有效的控制。
这些都对遗产地的真实性和完整性造成了破坏，甚至在国内外产生了不良影响，损害了国家的声誉和形象。
（二）法制化建设亟待加强
我国现行《文物保护法》及其实施条例、《风景名胜区条例》、《长城保护条例》、《自然保护区条例》等法律、行政法规对国家文化和自然遗产地保护均作了相应规定，但一些领域的立法尚待出台。
实践中，有法不依、执法不力、违法不究的问题在一些地方还较为突出。
（三）缺乏科学有效的规划管理
当前在一些遗产地规划管理中存在的规划缺乏、水平不高、执行不力、修订滞后、公众和专家参与不足等突出问题，严重削弱了规划在遗产地保护管理中的基础性作用，导致一些遗产地盲目建设、粗制滥造，甚至造成破坏。
（四）多头管理、权责不明、效能低下
目前，相当部分国家遗产地拥有多重身份，对口多个主管部门。
这种多头管理、政出多门的格局，容易产生遇到利益一哄而上、遇到责任互相推诿的倾向。
各类遗产地区划重叠、边界不清、核心功能不明造成了管理效能低下，不利于统筹遗产地资源的整体保护。
（五）保护条件普遍薄弱
我国的遗产地分布点多、面广，且大部分地处经济落后的中西部地区。
由于多年来在设施设备和日常管理上资金投入不足，许多遗产地保护设施短缺，装备陈旧，技术人员匮乏，导致遗产地保护管理能力低下。
（六）一些遗产地的管理机构未能妥善处理与当地居民的利益关系
遗产地的保护利用与当地居民的生产、生活息息相关。
一些遗产地盲目扩大保护范围，在征地、拆迁、就业、收益分配等方面未能充分考虑当地居民的利益，引发诸多冲突，影响了遗产地的有效保护和可持续利用。
第二章指导思想和基本原则
一、指导思想
我国的遗产地保护工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，坚持严格保护、有效管理、分类指导、合理利用，以健全法律法规、提高人员素质、加强规划管理、完善基础条件、强化监管手段为重点，立足当前，着眼长远，加快体制机制创新，加强统筹协调，全面增强遗产地资源保护力度，推动我国遗产地事业持续健康发展。
二、基本原则
（一）保护第一，合理利用
在遗产地的所有工作中必须坚持保护第一，坚持把社会效益和环境效益放在首位，坚持把国家和民族的长远利益放在首位。
同时，在有效保护的前提下，要充分发挥遗产地资源的教育功能和经济功能。
既要坚决制止借合理利用之名对遗产地进行过度开发、盲目开发，也要避免过分强调绝对保护所造成的在遗产地资源合理利用上的无所作为。
（二）政府主导，多方参与
遗产地保护是公益性事业。
遗产地的确定、保护、展示和传承主要是政府的责任，要充分发挥政府在政策制定、整体协调、统一管理、资金投入等方面的主导作用。
同时，充分调动社会各方面的积极性，增加各方参与程度，共同推动遗产地保护事业健康发展。
（三）依法保护，科学管理
健全的法律法规体系是遗产地保护管理事业的重要保障。
立足我国国情，从实际出发，遵循国际惯例，借鉴国外成功立法经验，加强遗产地的法制建设，进一步完善遗产地保护法律制度。
加大执法力度，依法打击破坏遗产地的各种违法犯罪行为，明确地方和部门职责，建立责任追究机制。
强化遗产地管理的科学性，以科学研究作为遗产地资源保护、开发利用、规划决策以及监督监测的基础。
（四）界权明确，权责统一
科学合理划定遗产地规划保护范围，努力实现各遗产地在其规划边界内管理权责的统一，逐步建立相应的运行机制和有效的协调机制，明确和平衡各利益相关方之间的权利、责任和义务，促进遗产地事业健康发展。
第三章总体目标和主要任务
一、总体目标
切实加大对国家遗产地的保护力度，积极探索适合我国国情的遗产地保护管理方法，使我国的遗产地保护事业走上法制化、科学化轨道，遗产地立法体系逐步完善，保护手段得到加强，管理水平进一步提高，各类破坏遗产地资源的活动受到有效遏制，遗产地的保护状况显著改善，实现遗产地的有效保护和可持续利用。
二、主要任务
（一）采取有效措施遏制国家遗产地面临的各种威胁
根据国家“十一五”规划纲要和相关法律法规，按主体功能区划分的要求，各级政府要配合必要的财政、投资、产业、土地和人口管理等政策，控制人为因素对遗产地的干扰和破坏，严禁不符合遗产地功能定位的各类开发活动。
把遗产地资源的完整性和真实性保护作为基本建设项目前期研究的重要内容，加强对遗产地本体及环境的影响分析和评价，严格审查项目建设内容，规范项目审批核准程序。
当前，要着重处理好大型水利水电工程建设、矿产资源开发、铁路公路机场建设、城市发展、新农村建设等与遗产地保护的关系,扭转遗产地保护的被动局面。
（二）强化国家遗产地的规划编制和实施工作
各地要按照科学性、可操作性和权威性相统一的要求完善各类国家遗产地规划编制和修订工作，全面提高规划编制水平。
规划编制要明确整体保护目标，突出对遗产地核心资源的保护。
要根据具体遗产地的特点，因地制宜，量体裁衣，深化、细化遗产地专项规划。
加强规划编制过程中的公众参与和多学科协作。
加强对遗产地规划编制和修订的程序管理，充分论证，严格审批。
各地要保障规划实施的严肃性，加大规划执行力度，实时监测规划实施状况。
（三）加强国家遗产地保护设施和基本装备建设
进一步改善遗产地的保护和管理设施。
在保证遗产地真实性、完整性的前提下，国家安排专项基建资金，支持一批重大遗产地的抢救性工程、保护管理设施、科普展示设施建设以及基本装备购置安装和居民点的调控搬迁等，进一步改善资源保护条件。
各项基础设施的建设，必须做好环境影响评价工作，要将对遗产地环境的影响降至最低。
（四）推进国家遗产地的科学研究和科学决策
建立以科学研究为基础的遗产地管理决策体系。
强化决策过程中多学科专家的参与，逐步推广遗产地驻场科学家制度和专家决策咨询制度，在中央和省级政府组建遗产地专家咨询委员会,及时了解遗产地的保护状况，提出改进措施和建议。
增大遗产地决策的透明度和公众参与度。
加大对遗产地科研的投入力度，注重新技术、新方法在遗产地保护管理中的应用。
（五）建立健全国家遗产地监测和评估系统
加快推进多层次、多类型、全要素的遗产地监测和评估系统建设，逐步提高监测和评估系统覆盖率，加强对遗产地保护状况的定期跟踪监测和评估，实现持续动态管理。
各级各地遗产地管理部门要加强对遗产地生态系统、自然多样性、文物本体、环境保护、游客影响等基础数据的收集和整理，加快推进遗产地基础数据库建设。
（六）实现国家遗产地有效保护前提下的合理利用
要进一步加强遗产地的宣传推广力度，发挥遗产地在我国科技研究中的作用，发挥遗产地在科普、环境、爱国主义、优秀传统文化教育方面的作用。
要提高遗产地利用中的科学技术含量，强化规划前的资源评价和规划后的影响评价，根据评价的结果制定合理的遗产地分区管理政策，明确各分区内的人类活动、人工设施和土地利用的类型、方式和强度，深化细化分区内的监测指标与标准，根据监测结果，合理调整遗产地的利用强度，实现遗产地利用的规范化和环境影响最小化。
（七）加强国家遗产地管理队伍建设
从业人员整体素质是提高遗产地管理水平的关键。
要逐步推广遗产地专业管理人员的持证上岗制度，建立完善从业人员培训教育体系，依托高等院校和科研机构，全面培养具有专业知识和实践能力的多层次、高素质遗产地保护专业技术人才。
扩大国际国内遗产地之间的人才交流与合作。
完善遗产地用人制度，建立有效的激励机制，逐步改善艰苦地区遗产地管理人员的工作条件和待遇。
第四章规划纲要实施的保障措施
一、加强国家遗产地的法制建设
加强遗产地现有法律法规之间的衔接,增强一致性。
完善遗产地执法手段，强化综合执法，严格对破坏遗产地资源行为的处罚。
认真履行《保护世界文化和自然遗产公约》、《生物多样性公约》、《濒危物种国际贸易公约》等国际公约，做好国内相关法律法规与上述公约的衔接工作。
积极稳妥地推进《非物质文化遗产保护法》和《历史文化名城、名镇、名村保护条例》等法律、行政法规的立法进程。
研究制定针对具体世界遗产地保护的地方性法规，明确该遗产地的管理目标、管理边界、管理机构和管理政策。
二、研究改进国家遗产地管理体制
要明确中央政府和地方各级政府在国家遗产地保护中的职责，进一步确定遗产地所在地各级政府在机构建设、综合管理、投入保障、人员配备、规划编制和实施等方面应承担的主要责任。
加强国家相关职能部门之间的沟通与协调，研究建立遗产地保护部际联席会议制度。
建立有效的规划协调机制，重点做好遗产地规划与经济社会发展规划、土地利用规划和城乡规划之间的衔接。
建立遗产地决策问责制，制定对重大决策失误当事人终身追究责任的具体办法。
研究建立国家遗产地综合管理体制的可行性。
国家遗产地为行政区域边界的，其毗邻的县级以上人民政府应当定期召开由相关部门参加的联席会议，研究解决国家遗产地保护中的重大问题。
三、加大对国家遗产地保护的资金投入
针对我国遗产地保护面临的突出问题，各级政府要加大资金投入，加强相关基础设施和基本装备建设，保障遗产地保护管理工作的正常运行。
在坚持公共财政投入为主的同时，要进一步调动各方面的积极性，拓宽遗产地保护资金投入渠道。
“十一五”期间，中央政府设立国家重大遗产地保护专项基建投资，支持国家重大遗产地的基础建设，引导各地政府、遗产地加大资金投入，强化对遗产地资源的保护。
中央专项资金重点向中西部地区倾斜，主要扶持在保护性基础设施方面确实存在困难而自身又缺乏投入能力的遗产地。
要制定专门的项目投资管理办法，保证专项投资使用规范，确保投资使用效益。
地方政府要按要求负责落实好相应配套资金。
积极创造有利条件，扩大遗产地利用银行贷款的规模，鼓励境内外企业、团体和个人对遗产地保护的捐赠，依法设立遗产地保护基金或基金会，积极争取世界银行、亚洲开发银行、外国政府等提供国际资金的支持。
四、研究制定遗产地保护的相关配套政策
针对当前大型基本建设项目与遗产地保护的突出矛盾，加快制定出台关于加强基本建设中遗产地保护的有关政策规定,进一步明确涉及遗产地相关项目的审批核准程序，要把对遗产地资源的影响评价作为评估和审核的重要内容，把能否确保遗产地资源安全或能否将影响程度降至最低作为项目审批核准的重要标准。
建立符合各类遗产地特点的收入支出约束机制和长效保障机制。
按照“收支两条线”的原则，对国家遗产地的门票收入和资源有偿使用费逐步实行专户集中统一管理，并全部用于遗产地资源的保护管理。
进一步完善遗产地门票票价管理制度，对不同遗产地实行分级、分类管理。
国家遗产地门票价格调整均应实行听证制度，充分征询社会各方面的意见。
研究制定国家遗产地评定和分类管理标准，规范国家遗产地申报程序和评选制度，逐步建立完善国家遗产地系列的进入、奖励、警告和退出机制。
五、扩大公众对国家遗产地保护的参与度
建立公众参与机制，引进听证制度，保障公众表达意见的法定权利。
对国民普遍关心的国家遗产地的管理政策、总体规划、重大项目等依法进行听证和公示，充分征求社会各方面的意见和建议。
开拓多种途径，鼓励公众参与国家遗产地的保护活动，广泛招募“遗产地保护志愿者”，合理发挥非政府组织在遗产地保护中的作用。
通过媒体、展览等各种形式，向公众广泛宣传遗产地保护的相关知识，进一步增强全民的遗产地保护意识。
加大对保护遗产地有功人员和团体的表彰力度。
六、组织开展国家遗产地保护的系列行动
为切实加强遗产地的保护工作，各相关部门要积极履行职能、密切配合，加强与地方的协调合作，共同组织开展一系列国家遗产地保护的重大行动，着力推进实施“遗产地全民教育普及工程”、“国家遗产地能力建设工程”、“国家遗产地数字化工程”和“国家遗产地和谐发展示范工程”等重大工程，使遗产地保护在宣传教育、能力提升、数字化建设和带动当地经济社会发展等方面取得明显成效。
附：
“十一五”期间国家拟重点支持的国家遗产地备选名单
专栏三 国家遗产地保护重大工程
1、遗产地全民教育普及工程
通过广播电视、报纸杂志、信息网络、电子出版物、文艺演出展览等多种形式，向公众广泛宣传遗产地资源保护的相关知识，增强公众保护遗产地资源的意识，倡导全民参与遗产地保护。
结合大、中、小学课程设置以及举办讲座、旅游、夏令营等多种方式，在广大学生中普及遗产地保护的基本知识，加强爱国主义教育，增强民族自豪感。
2、国家遗产地能力建设工程
通过与大专院校、科研机构共同合作，培养遗产地管理的专门人才。
通过在岗轮训，全面提高遗产地在职人员素质。
通过国际合作，学习借鉴国外先进的遗产地保护管理方法。
3、国家遗产地数字化工程
选择管理水平较高、技术力量较强的国家重大遗产地，开展数字化示范工程，建立试点遗产地的数据库，为今后条件具备时整合各类遗产地资源数据、建立统一的国家遗产地数据库奠定基础。
4、国家遗产地和谐发展示范工程
选择一批地处贫困地区的国家遗产地，在做好总体规划、有效保护好遗产地资源的前提下，积极开发利用遗产地资源，发展遗产地旅游。
为支持相关项目的实施，中央有关部门注入一定的扶持资金，编制相关旅游规划，培训相关人员，加强遗产地基础设施建设。
在示范工程实施过程中，妥善处理好遗产地资源有效保护和合理利用的关系，通过发展遗产地旅游，为当地居民创造就业机会、增加收入，促进当地居民脱贫致富。
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