《深圳经济特区环境保护条例》后评估报告.docx
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《深圳经济特区环境保护条例》后评估报告
《**经济特区环境保护条例》后评估报告
为了保护和改善生活环境、生态环境，保障环境安全，促进经济社会和环境全面协调可持续发展，根据法律、行政法规的基本原则，结合**经济特区实际，**市第一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于1994年9月16日通过了《**经济特区环境保护条例》（以下简称《环保条例》），并分别于2000年3月和2009年7月进行了修正、修订。
2009年修订后的《环保条例》包含附则共八章85条，主要包括总则、政府责任、监督管理、污染防治、生态保护与建设、公众参与和法律责任等内容。
本次对《环保条例》的立法后评估分析围绕适应性、合理性、实效性、专业性、规范性和地方特色性等六项指标进行评估。
（一）适应性评估
经过全面系统修订的《环保条例》以现行法律、行政法规和国家地方相关政策规定为依据，从**经济特区生态环境保护实际情况出发，总结了经济特区环境法制建设和管理政策方面经验，将环保实绩考核、生态建设、治污保洁、区域和行业限批等领域现行实践之中的环境保护体制和机制纳入法制轨道，在适应性评估方面没有任何问题。
《环保条例》不仅完全符合国家、广东省相关法律法规和政策的基本原则与精神，而且还根据本地区生态环境保护建设实际情况和发展目标提出了新的环保理念，合理创新了环境保护体制和机制，制定了一些具有针对性、富有特色的可操作性环境法律制度。
（二）合理性评估
1.立法目的正当性。
《环保条例》“保护和改善生活环境、生态环境，保障环境安全，促进经济社会和环境全面协调可持续发展”的立法目的，是全面落实科学发展观和可持续发展战略对环境保护工作的要求，也是以人为本、建设资源节约型与环境友好型社会的必然选择，因此，《环保条例》立法目的的正当性不容置疑。
2.较小侵害性。
在立法规制不利于环境保护的手段选择上，《环保条例》比较注意在大致“相同有效”的措施中尽量采取限制性措施代替禁止性措施。
从数量上看，在《环保条例》除附则外的82个条款中只有第41、50、54、55、59条共计五个条款中包含了“禁止”的明确规定，仅占6%左右的比例；从对象内容上看，主要是针对直接排污、严重消耗臭氧层物质的物质、国家明令淘汰的塑料及其他材质的购物袋、重点保护区和基本生态控制线内破坏环境的活动、使用超过水产养殖标准和农业灌溉标准的污水进行养殖和灌溉等活动，这些活动都是会产生严重环境污染，或是被现行法律法规及政策等所明文禁止的，因而理应严厉防范的。
在对环境违法行为规定有强制性措施基础上，《环保条例》还专门对公众参与环境保护、发展循环经济和低碳经济、环境科学技术研究和先进适用的环保技术推广使用、环保宣传教育、削减污染物排放和实行排污权交易、环境保护设施运营专业化管理、集中处理污染物、排污者主动公开自身环保信息、设立环保社会团体等活动制定了许多指导性规定或鼓励性措施。
由此可见，在实施效果大致相同的情况下，《环保条例》尽量采取限制性规定，仅对少数严重威胁环境安全的行为采取禁止性措施，同样，使用了许多指导性措施代替强制性措施。
因此，《环保条例》在较小侵害性方面评价结果良好。
3.平等对待。
与传统环境立法单一规定企业的环境保护义务而较少规定政府环境保护责任不同，《环保条例》全面规定政府、企业和公民个人在环境保护方面的责任。
并且把政府环境责任放在首位，设立专章规定政府的七大基本环保责任，即对辖区环境质量负责、环境与发展综合决策、政府环境信息公开、生态补偿、推动环保科技创新、环保宣传教育、环保奖励等。
因此，在平等对待方面《环保条例》有了很大的改善。
4.法律规则合理性。
（1）法律规则宽严合理。
《环保条例》根据行为对生态环境的正或反作用性质制定了支持性或规制性规则，并按照程度大小分别宽严合理地规定了鼓励、引导措施和限制、禁止措施。
例如，对于研究环境科学技术、推广应用先进适用的环保技术、排污者主动公开自身环境信息、依法设立环境保护社会团体、开展环保科学知识宣传活动、举报投诉环境违法等有利于环境保护的行为制定了鼓励性措施,对于使用严重污染环境的有害物质、排放污染物、非法贮存转移处置危险废物或者有毒有害污染物、进行区域开发、引进外来生物物种或者转基因生物等可能造成生态环境污染破坏的行为规定了限制性措施,对埋设暗管或者其他隐蔽方式直接排放污染物、在污染物处理设施中间工序引出污染物并直接排放、生产销售和使用列入严重消耗臭氧层物质名录物质与国家明令淘汰的塑料及其他材质的购物袋、在城市总体规划划定的重点保护区和基本生态控制线内建设违法项目或者从事产生污染破坏景观的活动、使用超过水产养殖标准和农业灌溉标准的污水进行养殖和灌溉、使用有害污泥作为农用肥料等可能严重污染破坏生态坏境的行为则制订了严厉的禁止性措施。
同时对于排污者委托具有相应资质的专业服务单位对自有环境保护设施的运营实行专业化管理和集中处理污染物的方式、环保部门聘请环境保护社会监督员和核查企业公布的环境信息、受影响者与排污者之间协商解决纠纷等一些应当由相对人自主选择、行政主体自由裁量的涉及环境保护的行为，法规允许他们根据不同情况和情形自主合理地确定最适当的方式。
（2）违法处罚种类设置和幅度合理。
在《环保条例》中，对于违法犯罪行为的处罚种类主要包括行政处罚和刑事处罚两种。
其中对行政违法行为设置了行为罚、财产罚、声誉罚和人身自由罚多种处罚种类。
在立法中广泛采用《中华人民共和国行政处罚法》、《环境保护法》，甚至《治安管理处罚法》等法律规范规定的罚款、没收违法所得、暂扣或吊销许可证、责令停产停业、责令（限期）改正、限期治理、行政拘留等各种行政处罚措施，针对不同情形和情节分别或综合适用。
在处罚幅度设置上除了根据本地经济社会环境发展水平适当加大了违法处罚额度外，还合理区分了违反限制性措施的行为和违反禁止性措施的行为的不同法律后果。
特别是对持续违法的行为规定了按日计罚制度，为有效打击这类常见的环境违法现象提供了有效的制度保障。
《环保条例》在合理性方面似乎存在个别不足之处。
如第四十二条规定“重点排污单位应当按照有关规定，在环保部门的指导和监督下，安装、使用在线监测装置或者视频监控系统……”从现实可行性角度看也许这样规定当然最好，但是如果从环境执法监督管理实效性和合理性角度看，这些被强制性安装、使用的装置或系统应当由具备资质第三方在管理部门监督下安装，且费用由政府承担似乎更为合理有效。
（三）实效性评估
《环保条例》生效至今时间尚短，有些配套性实施办法出台才刚刚出台，因此其实施效果尚难以进行有效评价。
在基层执法调研中，我们发现《环保条例》中的部分条款已经被广泛大量适用，取得了比较明显的效果；而有些条款则可能规定得比较理想化，或是需要出台更具体完善的实施性办法及工作指引进行配合，导致目前来看在环境执法或环境守法环节几乎很少适用或遵守。
例如，第24条排污许可证管理、第41条环境管理台账、第45条污染物集中处理方式等规定在执法实践中已经被普遍适用，效果良好；但是第33条查封扣押措施、第40条排污者申报登记时限、第42条在线监测监控设备、第49条环境纠纷协商等规定在实践中的效果尚不明显。
特别是第42条，由于在线监测数据没有法律效力，不能成为处罚依据，其执法意义不大，执法中很少依据在线监测数据进行处罚。
而且实际工作中设备损坏情况比较严重。
因此此条实效性比较有限。
（四）专业性评估
《环保条例》良好地贯彻了环境保护基本原则，具体评价如下：
1．基于协调发展之上的环境优先原则。
《环保条例》在总则中较好地贯彻了协调发展的环境保护基本原则。
它的立法目的中明确了保护环境与经济社会协调发展的关系（第1条），它确立了环境优先的基本原则（第3条）和发展循环经济等基本战略（第4条）。
环境优先原则要求把环境保护作为区域经济社会发展的重要支撑，按照自然规律和经济规律妥善处理环境保护和经济发展的关系，以环境保护优化经济增长，实现科学发展。
发展循环经济，促进清洁生产和绿色消费，建设两型社会则指明了可持续发展的基本模式、路径和目标。
2．通过规定各种行之有效的环境管理制度和机制，提高打击环境违法力度等措施贯彻预防原则。
《环保条例》通过强化环境管理措施，采取多元复合手段和加大对环境违法行为制裁力度等规定，转变先污染后治理的发展模式，贯彻了环境保护预防原则。
即通过环境规划、功能区划、政策环评、生态安全评估、公众参与环境决策和环境监督等环境管理制度从源头减少环境污染和生态破坏；利用行政强制机制、市场信用与交易机制、生态补偿机制、自愿协商机制等方式，实现经济刺激、多方协商和行政管制相结合的综合性法律调整方法整治环境污染与生态破坏；通过制定排污许可证、排污收费、总量控制、企业信息强制公开、行政代履行、限期治理、区域行业限批、查封扣押、按日计罚等强制性管理制度和大幅提高违法处罚标准等措施有效地控制环境污染与生态破坏，从而有效落实了预防为主、防治结合的环境保护基本原则。
3．制定专章规范公众参与环境保护。
为了实现环境民主原则，《环保条例》第六章专门规定了公众参与。
明确了公民环境知情权、环境决策参与权和监督权。
通过规定听证会制度，细化了公众参与环境保护的措施，规定政府鼓励环境社团的发展，拓宽公众参与渠道，等等。
4．全面规定环境保护各方主体的责任，落实环境责任原则。
《环保条例》全面规定了政府、企业和公民个人在环境保护方面的责任，其中政府环境责任被放在首位以专章形式作了明确、具体的规定。
政府通过环保工作报告、环保实绩考核、政策环评、环境规划、环境信息公开、生态补偿和环保奖励等制度、机制履行环境责任，环境管理相对人通过履行污染物总量控制、排污许可证、排污申报登记、污染物处理等环境管理制度规定承担环境保护责任，违反法律义务的则依照第七章的法律责任分别承担各自的不利法律后果。
这种在强调政府对环境质量负责的基础上明确各方的环境保护责任和违法法律责任，比较科学合理地贯彻了环境责任原则。
（五）规范性评估
1.法规名称体例的统一性。
对地方性事务中的某些事项作比较全面、系统的规范，一般称“条例”，这方面作为本市环境保护综合性法规的《环保条例》没有任何问题，完全合适。
2．法规形式结构的完整性。
《环保条例》的形式结构，即法规名称、内容和表现符号很完整，名称下方的通过修订时间，总则及其下各章的标题、条、款、项、目等都非常成熟，没有发现不完整的地方。
3．法规逻辑结构的规范性。
《环保条例》在逻辑结构规范性方面也几乎没有问题，在附则中还对与法规的配套实施性办法专门规定了时限。
不过在个别条款中似乎有可以改进的地方。
例如，第69条第一款似乎没有考虑到“取得过许可证但是逾期后再未取得的”情形。
4.语言表达的准确性。
在语言表达方面，《环保条例》已经做到了准确的要求。
个别条款的规定方式似乎可以更加直接简单。
如第68条第四款的“危险废物实际产生量大于申报产生量且无正当理由的”可以依照第51条第二款的规定直接归纳为“虚报、瞒报危险废物产生量的”。
（六）地方特色性评估
改革开放设立经济特区以来，经过三十多年的快速发展，**率先建立了社会主义市场经济体制，创造了世界工业化、城市化、现代化发展史上的奇迹。
然而伴随着经济社会的进步，环境问题也逐渐成为制约**发展的关键性因素。
尽管长期以来本市环保工作力度很大，但环境保护和建设仍不能满足市民迅速增长的需求，快速城市化遗留下环境问题较多，制约了经济经济特区社会经济的发展，影响了市民生活质量的改善，阻滞了城市综合竞争力的提升。
为此，《**综合配套改革总体方案》确立了“率先在建立健全资源节约环境友好的体制机制上突破，率先建成中国的生态文明示范市”的环保改革任务。
市委、市政府《关于提升城市发展质量的决定》，提出要以国际先进城市为标杆，努力推进城市发展思路实现“六个转变”，以发展方式的转变推动**城市发展质量的提升。
当前，**正处在环境与发展战略转型的紧要关头，加强环境保护，推进生态文明建设已成当务之急。
适应生态立市、环境优先的发展新形势，2009年修订的《环保条例》根据国家法律法规规定，围绕本地环境保护特色，并针对近年本市环境管理中新出现的问题，确立了环境优先发展原则、发展循环经济等基本战略，明确了战略环评、环保实绩考核、治污保洁、环境经济政策试点、公众参与等环保创新，突出政府责任和公民环境权，确立了市场激励、协商和监管并重的多元的新型公共治理制度，设专章对生态环境的保护和建设进行规定，加强了对重点生态保护区的保护，对区域开发设定了生态和环保的基本准则。
这些极具地方特色性的规定是对本市多年环境保护实践和立法成果的集中总结、提炼和升华，为把**建设成为宜居生态城市提供强有力的法制保障和规范指引。
因此，《环保条例》的地方特色性评估结果良好。
（七）评估结论
汇总上面各项评估指标的评估分析，我们制作了下面的简表，可以作为《环保条例》立法后评估的简要结论。
由表中可以看出《环保》除了在各评估指标中都获得了较高的评价较高，基于此我们认为：
《环保条例》总体评价结论为好。
《**经济特区环境保护条例》后评估简表
编号
评价指标
评价等级
备注
1
适应性
★★★★★
符合国家、广东省相关法律法规和政策的基本原则与精神；适应本地区生态环境保护建设实际情况与发展目标。
2
合理性
★★★★★
立法目的正当合理，立法对当事人正当权益侵害小，平等各方主体，法律规则合理。
3
实效性
★★★★
生效时间短，实效性体现尚不充分。
许多条款已经在执法中被广泛有效适用。
少数条款有待改进。
应抓紧健全和完善配套实施措施。
4
专业性
★★★★★
很好地贯彻了环境保护基本原则。
5
规范性
★★★★
法规名称体例统一，形式结构完整，逻辑结构规范性和语言表达准确性也都比较好。
6
地方特色性
★★★★★
针对近年环境管理中新出现的问题，总结本地环境保护实践和立法成果做出了地方特色性的法律规定。
7
结论
★★★★★
总体评价为好。
注：
★：
差★★：
较差★★★：
一般
★★★★：
较好★★★★★：
好
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